生态型责任政府建构的契约式路径选择与流程再造*

徐凌（广州大学，广州510006）



生态型责任政府建构的契约式路径选择与流程再造*

徐凌
（广州大学，广州510006）

摘要：近年来，伴随着经济的高速发展，环境污染和生态保护的问题已经成为当今行政管理实践探索和理论研究关注的焦点。本文从当代中国生态文明建设的背景出发，首先对生态型责任政府进行定位与解读；接着，指出生态型责任政府的契约式路径研究是对保证政府生态责任得到切实追究和落实的重要方式和渠道；最后，在制度建构主义思想指导下，通过对生态型责任政府政治契约的建构步骤的设计，完成对生态型责任政府的“理念—建构路径—流程与制度设计”的一体化研究与解读。

关键词：生态文明；生态型责任政府；政府生态责任；契约路径

*本文系2013年国家社科基金青年项目：生态文明建设中的政府责任研究（13CZZ004）的阶段性成果、2014年国家留学基金公派青年骨干教师博士后访问学者项目成果。

近年来，中国政府已将生态文明建设作为重要的任务和使命给予关注和重视。中共十七大报告首次把“生态文明”这一理念写进党的行政纲领，十八报告更将生态文明建设作为一个重要的工作目标和任务加以重视和发展。但是，社会各界对环境污染问题的频频曝光，从侧面反映出政府生态责任意识的缺失或政府生态责任落实的不到位，大大影响到民众对政府的信任指数。虽然中国政府已明显关注到政府执政过程中生态责任的重要性，并已积极采取一些做法来推进政府生态责任的落实，但是收效并不明显。政府生态责任的有效落实，并非简简单单地通过设计一个制度或出台一个政府绩效生态评估体系即可奏效，它需要从根本性的价值理念或思想体系出发，通过相关运作流程体系的配备，进而考虑到相关制度配备来最终形成，即我们所说的“理论—流程—制度运作”一体化设计过程。在解决政府生态责任的落实问题上，只依靠理论，没有相应的制度对接，是无法落地的，也会导致理论的空洞化和虚无性，它需要配备相应制度设置体系，从而充分体现出理论的强大指导价值与意义，这就是我们常说的有效实现行政伦理的制度化；但只有制度，却没有相应的行政伦理思想基础，就会导致制度的灵魂层面的缺失，出现我们常见的制度虚拟化运作或制度短命现象，所以在制度设计之初，必须充分考虑该制度的理论依据或基础，这就是我们常说的有效实现制度的伦理化。本文以政府生态责任有效落实为研究目的展开一系列的政策建议与思考，在具体提出政府生态责任清算对策之前，我们必须先找到一个合理的解决问题的研究路径，或有一种有效的理论工具，并在此基础上展开进一步的理论探析。

一、问题的提出

1.生态型责任政府的提出

在生态文明建设中，将生态文明与政府运作有效联系起来的研究，要归功于生态型政府理论的产生。生态型政府理论是在经济发展与自然环境矛盾日益突显的背景下应运而生，是科学发展观在行政领域的具体体现，它强调政府必须在注重经济发展和社会进步的同时，关注到国家和社会的可持续发展问题，将生态效益作为一个根本价值取向，实现经济、社会和自然和谐共生、共同发展。

黄爱宝首次提出了“生态型政府”的学术概念。①他认为，“生态型政府”是指将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为其基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸方面之中的政府，其直接目的在于实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。他认为，生态的概念应定位在实现任何事物主体与其周围环境和谐的哲学世界观与方法论，那就意味着生态型政府的内涵是：既要追求人与自然的自然性和谐，又要追求人与自然的能动性和谐，并实现二者之间的协调统一。姚志友、刘祖云根据库恩的范式理论认为生态型政府可以界定为，以生态文明为向导，以经济发展与环境友好为政府的双重目标，在政府管理价值、管理规则与管理对象三个方面都转向“生态型”或遵从“生态化”的政府治理模式。②当然，还有一些学者还从制度设计等角度展开对生态型政府的研究与探讨。这些研究尽管视角不同，但都强调了生态型政府的目标就是要实现行政系统和自然系统的适应与平衡，探索人与自然的和谐共生，将环境保护放在政府职能的首要位置。现阶段的生态型政府研究大多集中于纯理论层面的界定或是对生态型责任政府建构的较为零散的制度思考，而生态型政府的现实转化和对政府生态责任的有效追究与落实明显不足。

为了保证生态型政府的切实打造，我们主张通过责任政府的建构思路，切实保证生态型政府理念的有效达成。生态型责任政府是在责任政府研究中，将政府生态责任指标融入政府责任体系建构之中，强调在政府保证经济发展与社会进步的同时，还必须注重政府生态责任的有效追究与落实。生态型责任政府建构是我国生态文明建设在政治与行政领域中的具体体现，它与当代理论界中有关生态型政府的理论有着共同的价值立场和使命。

2.关于生态型责任政府的定位与解读

生态型责任政府，是对责任政府建构时，注入了政府生态责任这一重要考量因子，它主张将“理性生态人的”行政价值理念注入到责任政府的价值追求中，主要包括如下三个层面的解读：

第一，对责任政府的新型时代解读，强调“理性生态人”行政价值理念的有效注入。生态型责任政府的建构的首要步骤在于建构并坚持“理性生态人”的行政价值理念。政府行政时，肯定会考虑国家的经济发展与进步，但“理性经济人”的价值理念在指导政府行政时难免会导致“经济短视”的政府行为。基于“理性经济人”价值理念作用于政治与行政领域中产生的局限性，必须有一种立足国家和民族可持续性发展的价值理念。“理性生态人”行政价值观，则是强调在追求经济发展与社会进步的同时，考虑到未来的代际公平和生态正义的问题，最终实现政治、经济、社会与生态的和谐发展。

第二，对当代政府责任体系建构的新型解读，融入政府生态责任的追究与落实。生态型责任政府中，存在一个政府责任体系建构，主要在伦理责任（主观上的道义责任）与岗位责任（客观责任），其中政府生态责任既会体现在政府主观责任（道义责任）方面，也会通过生态责任指标和绩效要求表现为具体的客观责任（岗位责任）当中。在这个政府责任体系中，政府生态责任只是其中一个责任指标，但在生态型责任政府建构中，政府生态责任与政府经济发展、社会发展责任指标有一个科学的构成，并非只是对政府生态责任的孤立追究，强调的是经济、社会与生态的平衡与和谐发展。

第三，主张通过契约（合同）的路径实现生态型责任政府的责任追究与落实问题。对责任政府的建构有很多种研究路径，而契约是一种十分有效的责任锁定与追究方式。通过契约，对政府列出明确的责任清单，并通过民众、代议机关、司法机关或执政党对政府的履约情况进行监督和责任清算，最终有效达成生态型责任政府的切实打造。

二、政府生态责任清算中的契约式路径选择

契约路径是实现政府责任追究的一个有效方式。契约路径就是强调通过引入契约（合同）的思维方式，在政府与民众之间建立一种相互的、具有法律效力的权责关系，最终保证签约双方的权利与责任的落实。通过契约路径来探讨政府责任的有效落实问题，其实在人类社会生活的实践层面和学术理论研究层面已有悠久的研究历史，并积累了丰硕的成果。在实践中，人们很早就将契约作为一种有效的权利和责任保障方式，运用于现实经济运行之中；与此相伴随，合同法的不断发展和演进也印证出契约对于责任落实和权利保障方面体现出的强大威力。而在政治学理论研究中，社会契约论的产生与发展，都是很多杰出学者关注的焦点；在政府实践与运作中，也有很多契约路径的成功运行的先例，最典型的就是政约思想和契约宪政在政府现实运作中的转化。当然，契约思想对当代政府实践影响最为显著的部分，主要体现在新公共管理运动中契约外包的有效运行。在借鉴前人研究的丰富成果基础上，结合当今中国的政府生态责任的追究与落实时，我们完全可以将契约思想进行纵深化应用和转化，在锁定政府生态责任的前提下，以政府和民众签约的方式，签约时将政府的生态责任的内容和条款给予明确具体的界定和说明，当履约者没有按承诺履约时，就可立即启动相应的责任清算机制，以保证政府生态责任的最终落实。在此，我们主张通过政治契约实现政府生态责任的有效锁定。

政治契约是指议会（或公民）与政府或政府首脑之间的契约，强调政府客观责任的有效落实与责任追究，它涉及政府的合法性问题。政治契约的双方是：国家（人民）与政府或政府首脑。而在实际契约操作中，则是通过人民的代议机关和相应级别的政府首脑之间签订。代议机关内部专门设置的对政府进行日常监督的机构是保证政治契约有效得到执行的第三方。政治契约中，从人民这一方转移出来的权力是让政府行使的行政权，当然，人民也通过签约的形式表示对该政府的服从态度，接受政府的统治和管理；而作为契约另一方的政府来说，必须以其得以上任的“施政纲领”中许诺的内容为依据，保证在其上任之后将其允诺内容转化成为现实。当某届政府在任职期间，并没有按其“施政纲领”中所规划的路线展开，或政绩并不如意，那么人民的代议机关就有权以没有按契约要求如实履约为由，对该届政府的去留展开质疑，最严重的后果就表现为对该届政府的推翻，即解约。

为了保证政府生态责任的有效落实，我们主张从政府与民众之间签订的政府契约入手，该契约的内容主要体现在即将上任的政府的施政纲领中。民众在与政府签订政治契约的时候，必须在该契约内容中明确政府的生态责任。在现实政府运行中，政府生态责任没法落实到位的一个很重要的原因在于，某届政府在执政前，根本就没有对政府生态责任方面作出任何的承诺，政府更多会以经济发展、社会的稳定繁荣作为自已绩效考核的重点，会对施政纲领中所承诺的内容进行履约，而对于没有明确承诺的部分，是不会花费过多精力的。正是施政纲领中没有明确指出政府生态责任的具体内容，就导致政府执政过程中，由于对政府生态责任欠缺明确的承诺，理所当然就不会成为其施政过程的重点或给予考虑的部分。为此，我们主张在政治契约环节，必须有效注入补充政府生态责任内容，它是保证政府生态责任得以有效落实的前提和基础。

但是，政治契约在整个生态型责任政府建构中，它只是一个中间层面，要想把政府的生态责任真正落实到位，需要一个契约系统工程设计：政治契约的背后还涉及更高一层的生态型责任政府道德契约的建构，即生态行政伦理思想，它是政治契约的元精神和基本指导理念，它强调政府对生态环境的关注和可持续发展理念的信奉；此外，政治契约还需要通过一定的流程设计和配套制度来保证政府生态责任的最终追究与落实。中国政府目前已经对生态环境保护和可持续发展给予很高的认同，强调生态文明建设的重要性，这是生态型责任政府的政治契约建构的有力的政策背景支持。

第一，政治契约是生态型责任政府道德契约基础上的有效推进。

政治契约及其运行机制的设置，是生态型责任政府的道德契约基础上的“加法式”或“推进式”安排和设计。政治契约以道德契约的存在为前提，道德契约建构出了生态型责任政府的灵魂和元精神，并借助政治契约实现了由政府对生态环境关注的道义责任向政府岗位责任的追加与推进。政治契约的存在，使生态型责任政府建构变得更加具有可操作性和可检验性，也是对政府合法性的最有力的捍卫和解读；通过政治契约，更能有效彰显出生态型责任政府道德契约的人民主权思想，当政府不能有效履约，人民可以解约，即通过推翻旧政府，建立新政府的方式，来体现主权在民的“契约宪政”精神。

第二，契约宪政是政治契约的重要背景制度和理论链接轴。

宪政是责任政府政治契约的重要背景制度，它肩负着道德契约与政治契约之间链接轴的使命。在道德契约的理论溯源中，我们不可避免地谈到了契约宪政思想，而在政治契约理论溯源部分，权力制衡中的代议制更成为了宪政思想在政府现实转化中的典范。道德契约层已经蕴涵了宪政的精神，道德契约会以宪法的原则和规范的形式得到根本体现；在进入到政治契约层之后，宪政就进一步以宪制的形式具体追究政府的岗位责任问题。宪政制度是政治契约的重要背景制度，通过宪政有效地将道德契约层建构与政府契约层进行有效链接与缝合，也实现了由道德契约向政治契约的顺利过渡和推进。其实，宪政与后续制度设计中的政府生态责任清算问题是有致命关联的。

第三，施政纲领是政治契约的具体内容体现。

生态型责任政府的政治契约强调政府的岗位责任的有效达成与落实。在现实中，主要以政府的施政纲领为具体表现形式。政府的施政纲领是对即将上任的政府未来执政理念、思路与目标的综合体现，政府也正是由于成功的施政纲领设计，才取得代议机关中代表或选民的支持和认同，从而获取政府执政的合法性。于是，施政纲领（即在选举时的竞选纲领）就成为衡量政府行政成功得失的重要标尺，它也是政治契约的现实表现。政府首脑上任时，必须将施政纲领以就职演说的形式来实现政治契约的正式公布和承诺，并以此作为检测政府是否最终有效履约的依据。生态型责任政府中的政治契约，无形中就要求政府将生态责任明确补充到政府的施政纲领中，并尽可能地具体化，并以此作为检验政府是否有效履约的依据。在此阶段，施政纲领和就职演说尤其关键，前者明确政府在生态责任方面的履约内容，后者则是要求政府对民众进行公开的承诺仪式，这是强化政府生态责任意识的重要手段。

当然，政治契约的存在只为政府生态责任的追究提供了一个解决问题的路径，我们仍须继续前进，进一步探讨政治契约的建构步骤与流程，最终实现生态型责任政府的有效打造，有效保证政府生态责任的追究与落实。

三、生态型责任政府政治契约的建构步骤与流程

政治契约有效运行必须有一套行之有效的步骤与流程设计，在对当代西方国家实践中的宝贵经验借鉴和对理论研究成果部分吸收与采纳的基础上，我们提出了政治契约有效建构流程（如图1所示），它包括政治契约的宪法保障、竞争性候选人与施政纲领（竞选演说）、签约与承诺（公布政纲与签约仪式）、代议机关的日常监督与责任清算这五个步骤。

图1 政治契约的建构流程

1.政治契约法律地位的权威性与强调性

对于契约宪政的最大可取之处，在于通过宪法的明确规定来对政府的权力进行制衡。为了保证政府与民众签订的政治契约能得到有效的落实，必须在宪法或至少法律上体现出政治契约所具有的权威性和强制力。政治契约的本质是“主权在民”，是在政治与民众合意的前提下，对于共同签订的政治契约在法律的地位上的认同与保证。而政府生态责任的最根本一点在于谋求整个国家和社会的可持续发展，有效维护代际公平，为子孙的未来发展创造并传承出有益的生态环境保障，这个是对政府道义责任中的正义与公平的意义完善与内涵补充。基于对政府追求的公平与正义的生态文明建设背景下的新型定位与解读，也必须在国家法律制度层面给予足够的补充与完善。国家和政府在进行治理时，生态文明与可持续发展的理念已经成为政府道义责任中不可或缺的重要内容，我们必须在法律层面也给予及时的补充和认同。同时，还必须在宪法或法律层面确保代议机关的权威性问题，这是保证后续政府责任清算工作得以有效开展的前提。我们除了在法律上保证代议机关对政府监督与制衡的权力和地位的权威度与强制力外，还必须通过进一步制定相关条款来确保代议机关的监督力与制衡力。

总之，责任政府政治契约的法律保障，要求将政治契约在内容和运作流程上均取得宪法或法律的支持和认可，这是责任政府政治契约建构中首要进行的法制准备阶段。没有这一步的先行，很多后续工作将由于不具有足够的权威度和法律保障而受到阻碍，甚至搁浅。唯有在宪法上对政治契约进行科学定位和规范，才能保证其在现实中的顺利开展和实施。

2.政治契约内容构成的完整性与竞争性

此环节要求对几个有竞争性的政府首脑候选人及其“施政纲领”进行衡量与评价，然后在此基础上由代议机关做出抉择。在此环节和阶段，必须保证政治契约签订之前备选方案的竞争性和透明性，从而促进各参与角逐的方案的质量和水平。为此，要注意做好两方面的工作：一是营造好备选方案（下届政府首脑候选人及其施政纲领）的公平、透明竞争的条件与氛围。这要求在下任政府首脑提名机制上，主张至少存在两个以上的候选人和方案，然后保证各备选方案得到公布的前提下，再以投票表决的方式决定取舍。二是建立备选方案的公开机制与流程。

在我们主张政府生态责任的追究与落实时，要求在政府与民众签订政治契约的时候，就直接将政府的生态责任的具体内容明确补充到政治契约中。政府在执政期间，除了向民众保证整个国家和社会的经济增长和社会的整体进步，还要将生态环境保护和保持持续发展明确圈入政府执政目标，即必须明确体现在政府的未来施政纲领之中。民众或代议机关在对几个具有竞争性的政府施政纲领进行判断与抉择时，那些将政府生态责任作为政府未来执政目标与方向之一的竞争纲领将会更受支持。

3.政治契约的签约与承诺机制

在通过政府首脑候选人的施政纲领及其执政能力的基本考量和权衡之后，代议机关要做出抉择，并与即将执政的新一届政府签订政治契约。该契约内容必须规定出即将上任的政府的使命与责任，这主要以参与竞选时，候选人提出的竞选纲领为蓝本，并要求获胜签约的即将上任的政府首脑进行明确的承诺。在这个阶段，主要做好以下环节：一是要有政治契约的签约仪式。签约仪式的存在，体现并标志着政治契约的庄严性和神圣性，也是代议机关对政府进行监督与制衡的权威性的重要体现，更是强化和督促即将执政的政府的岗位责任和使命精神。二是要有即将上任的政府首脑的就职演说或是关于其施政纲领公布天下的程序安排。对即将执政的政府的施政纲领进行公布的环节，目的是为了让全社会公众有效了解新一届政府的任职目标与计划，也更有利于社会各界对政府的监督，进一步对即将执政的政府的有效履约起到促进作用。

即将上任的政府首脑要代表新一届的政府，将施政纲领以正式文本的形式给予公布，这是政治契约的重要外部表现形式；然后通过新一届政府首脑的就职演说，完成政治契约的口头承诺仪式，进而强化政府对政治契约的庄严性和民众对政治契约的监督性。为了保证生态型责任政府的切实打造，除了政治契约中有明确规定政府生态责任内容之外，新一届政府首脑在就职演说和承诺中，也明确将政府生态责任的履行作为其中重要部分加以阐述或说明。

4.政治契约的履约监督机制

首先，明确政治契约的监督主体，并保证其合法性和权威性。政治契约的监督主体，也叫政府责任受体，它主要有民众、代议机关、司法机关等形式。其中，代议机关往往是行使日常政府履约监督的最为有效的监督主体，为此，我们必须强调有效履约监督职能的权威性。

政治契约在签订之后，就开始生效，但作为签约一方的民众或代议机关，对政治契约是否得到有效履行问题有权进行监督。为了保障监督的切实到位，在监督形式上要求，既要有阶段性的对于政府工作报告的监督和审查，还要有日常的监督机制。日常监督可以通过在代议机关内特设的承担对政府工作进行专门监督的部门来完成。在这方面，至少需要有两方面的监督内容：一是对政府预算的审核及财政使用情况的评估机构。西方一些发达国家的议会十分重视对政府的财政监督权。除了政府预算的整体把关环节之外，更要关注对预算执行效果的评估问题，这个环节直接决定着下一个阶段政府预算计划的制定问题。为此，还需要在代议机关内部专设一个负责监督政府预算和财政执行效果的机构。我们可以从美国的绩效评估委员会的设立与运行中吸取不少可资借鉴的经验与做法。二是对政府日常工作的监督。英、法和新西兰都在议会中设置一些专门的对政府日常监督机构，保证议会对政府的随时监控问题。通过这些专职监控机构在代议机关内部设立，要求它们通过常规化监督，找出日常政府行政中出现的偏差，并及时做出纠偏。

其次，必须建立和健全新时期的政府责任指标体系。为了保证生态型责任政府的有效打造和落实，代议机关在履行对政府责任的监督职能时，要将政府生态责任作为重要的一项监督与控制指标。为了便于代议机关对政府履约情况的有效监督，必须涉及政府责任指标体系的建构问题。关于生态文明建设背景下的政府责任，除了要考虑到政府的经济发展、社会进步方面的政府绩效衡量，还应及时将政府生态责任的指标及时补充到政府绩效指标体系当中。

5.政治契约的责任清算机制

代议机关对政府的监督与控制力强弱的重要衡量标准在于其能否对政府做出有效的责任清算：即当政府出现没有达到预计的要求，没有履行应有的道义责任和岗位责任时，代议机关会对其进行责任追究与查处，其中，终极责任清算就是对该届不胜任政府的废除或对政府首脑的罢免，通过设立新一届的政府或选出新的政府首脑取而代之。代议机关对政府责任清算机制的有效设立，是其监督力强弱的重要指标。在现实政府运作中，政府之所以对政府生态责任的承担不力，除了是因为在政府责任清单中欠缺明确的政府生态责任指标的设定之外，还在于政府生态责任清算机制的不健全。

为此，我们主张通过完善政府责任清单或政府绩效评估体系、健全政府官员罢免制度来推进政府生态责任的清算工作。关于完善政府责任清单或政府绩效评估指标体系，目前在我国政府改革实践与理念研究中已有一定层面的探索，但我们发现，问题的关键不在于通过政府责任清单或政府绩效评估来反映出政府生态责任承担中的不足，而是在有效监测出政府生态责任缺失或不足时，如何做出有效追究与落实，对政府没有履行生态责任的承诺时，如何做出有效的政府生态责任清算问题。根据契约宪政思想要求，代议机关对政府监控的终极措施就是废除、更换某届政府或政府官员进行罢免。关于官员罢免在法律制度建构层面，我国已经早有相关规定，但是将官员的罢免与生态责任清算有效结合方面，明显力度不足：在官员罢免的法律制度执行过程中，由于政府生态责任不到位而最终导致官员被罢免的情况十分鲜见。可见，我国目前必须加大对政府生态责任清算中的官员罢免制度的研究，不能仅仅停留在政策口号层面，必须通过政府生态清算制度的体系安排来切实推进政府生态责任清算的现实运作。

注释：

①黄爱宝：《生态型政府初探》，《南京社会科学》2006年第1期。

②姚志友、刘祖云：《生态型政府：境遇、阐释及其建构》，《南京农业大学学报》2008年第3期。

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（责任编辑方卿）

On the Contract Research Path and the Process Rebuilding of an Ecological Responsible Government

Xu Ling

Abstract:Recently，with the high -speed development of the economics in China，the protection of the ecological environment has become a important issue not only on the government's practical level，but also on the researcher's theoretical research level. In this paper，based on the background of the ecological civilization construction，we first give the definition of the ecological responsible government. And then，we argue that the contract path is the most effective choice during the construction of the ecological responsible government's construction. Finally under the direction of the institutional constructivism，we further discuss on the constructive stages of the ecological responsible government，and put forward a "idea-path-institution" integrated constructive plan of the ecological responsible government.

Keywords:Ecological Civilization；Ecological Responsible Government；the Government Responsibility of Ecology；the Contract Research Path

收稿日期：2016-1-1

作者简介：徐凌 女（1976-）广州大学公共管理学院副教授行政学博士

中图分类号：X321.2

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）03-035-（8）