论主任检察官分类设置与管理的改革构想

张洪峰（金华市人民检察院，浙江　金华　321300）

论主任检察官分类设置与管理的改革构想

张洪峰
（金华市人民检察院，浙江金华321300）

在司法改革中，检察人员的分类改革只是第一步，主任检察官也需要分类设置与管理。应当在对“检察一体”进行法治化改造的基础上，针对侦查、刑检（公诉与批捕）、诉讼监督等不同权能对司法化改造的要求强弱，分类设置和管理主任检察官。在权力配置和办案模式上,侦查部门以办案组为办案单元，实行主任检察官负责制，重视检察一体；刑检部门以检察官个体为办案单元，突出办案独立性，主任检察官监督办案质量；诉讼监督部门根据具体业务的不同，分别以主任检察官主持的办案组或者检察官个体为办案单元；在办案方式上，侦查部门强化团队合作，以秘密方式办案；刑检部门实行单独办案与“合议制”相结合，以公开化办案为原则；诉讼监督部门则分别情况采取个体办案或者合议制方式办案，结合具体案件选择秘密或者公开式办案。

检察改革；主任检察官；分类管理

2013年3月，中央在司法体制改革的指导性意见中，明确将检察机关工作人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员①2013年3月1日，中共中央组织部、最高人民检察院联合下发了《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》（中组发〔2013〕11号），明确人民检察院工作人员划分为检察官（包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员）、检察辅助人员（检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员）、司法行政人员（负责各级人民检察院政工党务、行政事务、后勤管理等工作）。三类，实施分类管理。2014年3月，中央政法委决定在上海、湖北等7个省（市）17个检察院试点主任检察官制度。那么，在检察人员进行分类管理的基础上，主任检察官是否也应当根据检察业务不同而进行分类设置和管理呢？这实际上是一个十分关键但却未引起足够重视的问题。笔者认为，从法治化改革的角度看，对主任检察官也应当进行分类设置和管理。本文对此进行了基本的论证，并提出一个框架性的方案，希望能对当下我国检察改革的试点和发展完善产生积极的贡献。

一、分类设置与管理主任检察官的法理依据——检察权性质与运行规律的多维性

这次司法改革中，从中央层次明确了“建立符合职业特点的司法人员管理制度”、“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制”，正式提出主审法官、主任检察官的改革意见。值得注意的是，法院各类审判业务在权能性质和工作规律上差别不大，因此主审法官的设置模式可以基本一致。但检察机关的主任检察官则应充分考虑各类检察业务在权能性质、工作规律上存在的较大差异。例如，办理审查公诉案件与贪贿犯罪案件、民事诉讼检察监督案件等均具有明显的不同，因此，主任检察官的改革也应当具有针对性和灵活性。

（一）我国的检察权是多种权能的综合体

我国检察权的性质多有争论，有学者将其诠释为“生于司法，而无往不在行政之中”。[1]在我国，检察机关的核心权能一般来讲主要有四项：侦查权、批准（决定）逮捕权、公诉权、诉讼监督权。根据修改后的刑事诉讼法，检察机关新增接受公民对司法机关的控告、申诉权、救济权，以及逮捕必要性审查权，等等。检察权到底属于何种权能，目前学界存在司法权、监督权、司法行政双重权等不同观点。从法理上来说，单一的学说似乎均无法涵盖全部检察权能，检察权更像是多个权能的综合体。如检察机关对职务犯罪案件的侦查权，与公安机关、安全机关的侦查权在性质上并无二致，从权属上看，其行政性高于司法性；公诉权是侦查权的延伸，但在审查决定是否起诉过程中又属于司法性质的判断权；而批准（决定）逮捕权则是一个纯粹的司法权，多数国家由法院来行使；而侦查监督、刑罚执行监督等职能，则表现出较为明确的监督权性质。因此，与法院作为一个单纯的司法权构成体相比①法院基本上是而非完全是司法权机关，是考虑到我国法院拥有的执行权，但其司法权是主流，执行权是补充，与检察机关多种权能地位相当有很大的不同。，检察机关是一个包含了行政权、司法权、监督权的综合机关。

（二）检察权行权原则的层次性

既然检察机关是一个多种权能的综合体，那么，在它的各项权能运行的时候，也应当从不同的角度进行思考，根据不同权能的内在要求，确立不同的行权原则。

从比较的角度看，法院作为一个完整意义上的司法机关，它的行权原则（不含执行权）体现为独立、中立、被动、客观、公正等，对各项审判业务具有普遍的指导性，贯穿于审判权运行的全过程。但检察机关的行权原则却有所不同，因为它的不同权能的要求不同，而且在不同权能运行的不同阶段也存在变化。具体来说，检察权的行权原则可以分为两个层次，第一个层次是可以指导所有检察权能的普遍性原则，包括独立、客观、公正原则；第二个层次则是与各种权能相适应的个性原则。如对于侦查权，主动、效率原则是它的个性原则。对于审查批准逮捕、公诉受案来说，适用的是被动性原则。而中立原则，则适用于审查批准逮捕、接受申诉控告、审查公诉案件（受理案件后到提起公诉之前）[2]。换一句话说，第一层次原则是通行和恒定的，而第二个层次的原则根据权能的不同而不同，有的还具有阶段性。如审查起诉权，在受理案件时具有被动性和中立性，但在做出起诉决定后就发生了变化[2]；再如诉讼监督，“既具有被动、中立的特点，但其程序一旦启动，又具有主动性和进攻性。”[3]

（三）检察权运行规律的不同

从实在法的层面上看，不同的检察业务，在权能运行的规律上也有着明显的差异。以最为典型的公诉权、审查逮捕权与侦查权为例，它们的主要差异是：1.侦查权在运行时具有主动性，而公诉权（不含追诉）和逮捕权具有被动性；2.侦查权在处理案件时倾向性明显，而公诉权（受理案件后做出决定前）和审查逮捕权具有中立性；3.侦查是侦查主体与相对人的两方结构，而公诉和审查逮捕是检察人员与对抗双方——侦查部门（及被害人）与犯罪嫌疑人形成的三方组合；4.侦查权更注重效率，公诉权和审查逮捕权更注重公平。值得一提的是，一些国家和地区的侦查人员一般也不列入检察官序列，或者作为检察事务官，如日本、韩国、台湾地区；有的则明确设置检察机关的侦查人员序列，设置侦查员、高级侦查员等职务等级，如俄罗斯。这是由于侦查行为是一种需要严密组织、充分协同配合，具有典型的纵向管理关系的类行政行为。

在办案的方式上，不同的检察业务也有明显差异。例如，因为公诉活动或者审查逮捕活动相对公开，尤其是公诉审查案件，律师可以即时、全面获得案件的证据，承办检察官办案可以被广泛监督，其公正性有多重保障。而侦查活动因为是秘密进行的，如果给予检察官过高的独立性，而没有充分的监督，就会增加滥权的危险①在国外，这个问题在日本的邮费优惠案中得到了充分的暴露。日本检察官素有“刑事司法脊梁”的美誉，但在2009年发生的邮费优惠案中，检察官非法讯问、篡改证据问题被曝光，导致检察机关名誉扫地。因此，日本提出了强化检察机关内部上级对下级指挥和监督的改革意见。参见吴常青：“日本检察权监督制约机制及其启示”，载《中国刑事法杂志》，2013年第4期。。

正是由于检察权能性质、行权原则和运行规律上的差异，作为检察权重要载体的主任检察官，在设置和管理上自然也应当有所不同。

二、分类设置与管理主任检察官的目标考量——司法化改造与多元检察权的有效融合

司法改革设置主任检察官的主要目标，是对检察机关和检察权进行司法化改造，实现依法独立公正行使检察权。如前所述，司法化改造必须考虑检察权的多元性与复杂性，反映在主任检察官的设置和管理上，不能采取僵化与单一的模式，而应当体现出灵活性与多元性，综合运用改造措施，使之与不同的检察业务有效契合、相得益彰。

（一）不同检察职能对司法化改造的强弱要求不同

与法院的基本审判职能相比，不同的检察职能对司法化改造的要求也存在差异，其中关键是检察一体原则的适用。从全世界的范围来看，检察一体在检察机关的权力构造中具有广泛性。而检察一体与检察独立往往会发生冲突，这个问题在两大法系中均有争议，在台湾地区还曾发生过“奉命不上诉”这样影响很大的个案②1957年，台湾台中地检处检察官黄向坚起诉国民党籍南投县长李国桢贪渎，一审判无罪，黄向坚不服决定上诉，后受到首席检察官施压，于是在公文上批下“奉命不上诉”而引发轩然大波，在台湾引发“检察一体”与“检察独立”关系的大争论。2006年6月，台湾“法务部”主办“检察世纪文物展”中，将“奉命不上诉”案卷公诸反省。。从近年来我国对这个问题的研究来看，也是众说纷纭。一般而言，检察一体体现了行政性的一面，而检察官独立（非检察院独立）则体现了司法化的一面。

具体来说，检察一体主要适用于具有主动性质的权能，因为其被滥用的风险更大，典型的是检察侦查权，需要上一级对这种权力来进行监督③也许有人说，为什么要让上级监督呢，为什么不用其他公权力来监督呢？原因有二，一是要考虑到我国现有的权力设置，其他国家和地区的法院可以通过司法审查权进行监督，但在我国没有这样的权力架构；其次，检察侦查权自身对外具有保密性，适用检察一体是一个可行的选择。，“经由检察一体的内部监控机制，避免下级误断防范下级滥权。”[4]此外，检察一体还有利于形成合力，协同办案，充分运用检察资源来打击犯罪。而公诉和逮捕权，因为属于被动接受，在运用时体现为一种判断权，且如前述，本身受到多重监督，滥权的危险小于侦查权。诚如有学者所言：“司法权与行政权的最本质区别在于司法权以判断为主要内容，行政权以管理为主要内容……判断是一种‘认识’，管理是一种‘行动’”[5]因此，公诉权与审查逮捕权对司法化改造的强度较高，更多的强调独立而非检察一体。而诉讼监督业务，则是介于侦查与刑检之间的一种权能，对司法化改造的强度要求也介于两者之间。通过对各项检察权能的分析，可以根据其对司法化改造的要求强弱列出下表：

④这里的侦查行为监督权主要包括追诉漏犯、漏罪权，立案监督权，纠正违法检察建议等。⑤这里的民事行政监督权包括对民事、行政裁判的审判监督权，以及行政执法监督权。

（二）在设置上体现创造性，不宜简单移植

从我们对主任检察官的定位来看，它是一种不同于欧陆、日本和台湾地区的、具有开创性质的主任检察官制度。尤其需要强调的是，台湾的主任检察官制度虽然是重要参照系，但两者之间具有较大的差异。从台湾主任检察官设立的历史来看，其初衷是因为检察官队伍的迅速扩大，单靠检察长（原称首席检察官）无法进行有效管理，于是在1980年设置主任检察官，作为中间干部，来分担检察长的行政管理任务，其职能除“督导该组检察官检察业务外，也是该组行政上的长官，负责督导该组检察官工作与品操之考评、案件处理之管考，如按月结案数是否正常，办理案件是否逾期等”，[6]其职能类似于大陆检察机关的部门负责人。换一句话说，现阶段大陆地区设置主任检察官的目的与台湾正好相反，前者是为了强化司法化，而后者是为了强化行政管理，如果简单的移植台湾的做法，就会南辕北辙。换言之，我们的主任检察官设置既没有历史可以借鉴，也无法简单的移植，而是需要“摸着石头过河”，既要体现一定的创造性，也要体现自身的特色。

（三）司法化改造要防止发生“排异反应”

主任检察官的设置作为一个新生事物，虽然不是简单的移植，但毕竟需要借鉴他人的做法和经验，其过程必然会对现行的检察职能体系产生较大的冲击，成功的关键是能否与目标权能有效融合，防止发生“排斥”反应。从当前几个地区试点的情况看，需要着重处理好以下几个主要问题：

其一，主任检察官与内设部门（单指业务部门）负责人的关系，或者说是否取消内设部门的问题。从目前试点地区的改革方案看，多数是在保留内设部门的情况下，对主任检察官与内设部门负责人的关系进行界定。如规定部门负责人只负责行政事务，不负责案件审批，部门负责人兼任主任检察官等等。但也有一种意见认为，设立主任检察官的内在涵义，就是要废除现有的内设机构设置[7]。但一个两难的问题是，如果取消内设机构而不赋予主任检察官行政管理职能，则行政管理如何开展成为问题；反过来讲，如果赋予主任检察官行政管理职能，则其又类似于部门负责人，与司法化改造的初衷相悖。

其二，主任检察官与检察长（或分管检察长）之间的关系。设置了主任检察官之后，在办理具体案件的时候，主任检察官作为一级办案主体，其办案的权限与分管检察长（或检察长）之间应当如何划分。或者说，当检察独立与检察一体发生龃龉的时候，何者具有优先适用的价值，两者的关系怎样进行明确的界定。

其三，主任检察官与办案组内其他检察官之间的关系问题。从试点地区看，多数采取主任检察官审核、决定办案组内其他检察官所办案件的权力，类似于现在部门负责人的角色。有论者对此提出异议，认为主任检察官如果具有了其他检察官案件的定案权，则又回到了老路，改革换汤不换药。

三、分类设置与管理主任检察官的模式塑造——业务分设与职能整合

前面根据不同检察业务的特点，分析了分类设置主任检察官的正当性和必要性①有论者已经注意到了这个问题，提议分成刑检、侦查、诉讼监督三种不同权能，参见陈旭：“建立主任检察官的构想”，载《法学》2014年第2期。上海市闵行区检察院也进行了类似的探索，但多数试点地区并未充分重视。本文的研究将对其中可行的提法予以借鉴参考，并做进一步的分析构想。，以及存在的几个问题。在具体的模式构想上，笔者根据不同检察业务的权能性质和运行规律，提出以下主任检察官设置与管理的框架性方案。

（一）分别设立侦查、刑检、诉讼监督三大业务部门

按照权属和运行规律的差异，将检察业务分别设置为侦查、刑检和诉讼监督三大部门②由于诉讼监督的主动性,将公诉中的追诉权、侦监部门的立案监督权、民行、监所部门的监督权分离出来，形成刑事立案监督、侦察监督、执行监督和民行检察监督等，划入诉讼监督部门，设置主任检察官，实行不同的管理。，其中，侦查部门将现在的反贪污贿赂、反渎职侵权、预防部门三部门合一，便于统一工作，整合办案资源，提升办案效率，也有助于解决现在反贪、反渎分设造成的力量分散和职责扯皮现象。刑检部门内公诉和审查逮捕分设，考虑到内部监督的需要，不建议实行捕诉合一，依然各自履行职能，分别设置。诉讼监督部门整合监所检察、控申、民行等业务部门，并吸收原属于刑检部门的追诉、立案监督、延押审核等职能。三个业务部门内分别设立以若干主任检察官为组长的办案组，主任检察官的具体职能和权限因业务部门不同而不同，下文将进行详述。

（二）分管检察长兼任部门负责人，与综合管理部门分别行使行政管理职能

上文提出，如果赋予主任检察官相当的行政管理职能，则其司法化改造可能失败，如果不赋予其行政管理职能，则原归属于内设机构负责人的行政管理事务无法落实。对于这个问题，笔者建议，内设部门负责人改由分管检察长兼任①这里会出现一个问题，分管检察长是否也属于主任检察官，如果是，如何与其他主任检察官相区分，如果不是，分管检察长到底属于何种检察官？对于这个问题，现有的改革方案没有明确的回答。笔者认为，可以从两个思路考虑，一种是保留现有的体制，副检察长作为检察官的一个单独序列，不属于主任检察官，而是作为主任检察官的上级；另一种思路是分管检察长也是主任检察官，但属于高一级的主任检察官，其职能单独设置。笔者倾向于同意第二种思路。，现行内设部门负责人的行政管理职能，分别移交分管检察长和案管部门、综合管理部门行使。从这一点来讲，可以借鉴台湾的做法，由分管检察长行使该地区主任检察官的类似行政职能，因为从分担检察长管理任务、作为检察长与普通检察官桥梁的作用来看，分管检察长与台湾的主任检察官存在异曲同工之处。分管检察长根据检察长的授权，在监督检察业务的同时，负责与案件相关的宏观行政管理。对于具体的行政管理事务，如案件办理是否超期、人均办案数是否正常、涉案赃款赃物管理等，依然以案管部门为主，协助分管检察长管理。其他的单纯行政事务如检察官职级调整、工资福利、工作考勤、车辆管理等则由其他综合管理部门负责②如在湖北省随州市的试点改革中，该市下辖的随县检察院原有12个内设机构整合为综合管理部、批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部和案件管理部“五个部”；曾都区检察院将原来的16个内设机构整合为“七个部”；广水市检察院将16个内设机构整合为“九个部”，机构整合后，每个部由一名副检察长或者党组成员兼任负责人。。这样，在确保主任检察官能够专心于业务的同时，也减少了行政管理的层级，使管理也趋向扁平化和专业化③可以参考大学学术管理模式，主任检察官类似于学术带头人，组内的其他检察官为专业成员，各自独立工作，主任检察官对于组内检察官拥有学术上或专业上的影响力，但不能代其行使职能。而占百分之十五的行政管理人员，进行相关行政管理工作，尤其是可以发挥案管部门的作用，类似于大学各学院的行政管理。与大学的学院管理类似，业务部门地位高，作用大，是单位的主体，而行政部门着重于服务。。需要说明的是，分管检察长负责行政管理，并不妨碍检察官独立办案，这也可以借鉴台湾地区，台湾的主任检察官“在其行使行政主管权责时，必须注意不得侵犯检察官司法事务上之独立判断权责，并保护检察官免于行政干扰。”[6]

（三）对检察一体与检察独立的关系进行法治化界定

检察权的司法化改造，总的原则是强化检察独立和规范检察一体，因此，在主任检察官制度设计和具体运行中,应吸取主诉检察官改革的经验教训,因为如果检察一体与检察独立之间的生态关系没有改变,将无法实现办案的司法化改革,乃至有失败的危险。“‘检察一体’是在承认检察官相对独立基础上的一体，检察官独立是‘检察一体’下的有限独立。”[3]

在检察独立的问题上，关键的问题不是检察机关的整体独立，而是检察官个体独立品质的形成。国际检察官协会(IAP)于1999年制订的《检察官专业责任标准与权利义务准则》的第一条，开宗明义提出检察官“必须努力实现独立、客观及具有一贯性”。第二条对涉及“独立”的规定，强调不具侦查权限的上级对检察官下达一般或具体指令时，必须透明、合法，且不能影响检察的独立性。在我国台湾地区，在1958年的“奉命不上诉”案后，检察一体原则受到广泛质疑，此后“法务部”颁布了“检察一体制度透明化实施方案”、“检察长指挥监督方式透明化”[6]，明确检察首长剥夺检察官案件办理权的条件，确定检察官接受调卷及报告义务及建立检察官协同办案制度等，对检察一体原则和检察独立的矛盾进行调和[6。在英美法系，普通检察官隶属于政府体系，但其公诉行为依然具有相当的独立性。在欧洲大陆，法国、德国等的做法是赋予检察首长职务移转权以及收取权①移转权是指检察首长可将特定案件的检察官更换为其他检察官履行职务，收取权是指检察首长换下原检察官，由自己来履行特定案件的检察职权。，并逐渐体现出强化独立性的趋向，“总体上看，检察官职务独立是第一位的，是原则，检察一体是第二位的，甚至只是补充或例外”，[8]日本、台湾地区的做法也与欧陆国家基本一致②但在台湾地区，检察首长动用到收取权和移转权是非常严重的事情，通常会引起外界的关注，一般不轻易行使。。

借鉴域外经验做法，我们也应当对检察一体和检察独立进行法治化界定，增强主任检察官和其他检察官在检察业务上的独立性，同时要求检察长、副检察长要勇于放权,自身也接受监督和制约。为此，在检察一体的实现形式上，对检察长指令进行规范化和法治化改造，明确检察长指令的范围形式及其效力，实现检察长指令的书面化并予以附卷[9]。最高人民检察院副检察长朱孝清也认为，现行的大小事项决定权均归属于检察长的制度存在诸多弊端，应当逐步改革，当前改革的方向应当以重要事项决定权仍归属于检察长，其他事项决定权归属于检察官为目标，以后再进一步增强检察官的独立性。”[4]这是当下推进检察改革，理顺检察业务需求的一条可行的路径。

四、分类设置与管理主任检察官的具体设想——职能配置与工作运行

在主任检察官根据业务不同进行分类的基础上，各类主任检察官的职能配置和工作运行同步进行相应的界定[1]。

（一）侦查部门主任检察官的设置模式

侦查部门主任检察官的设置是一个难点，因为当前主任检察官的很多设想基本都是针对公诉、审查逮捕业务考虑的，一些试点地区主要在刑检部门开展改革，自侦部门暂缓。总体而言，侦查部门的主任检察官的设置行政色彩要浓一些，并采取“以侦查效益为中心的行政工作方式，但在不同的侦查环节，以及对某些方面的业务事项，也可以借鉴司法化办案方式”。[1]

其一，实行主任检察官负责制。在主任检察官与检察长的关系上，以“检察一体”为基础，主任检察官对检察长（以及分管检察长）负责，但应具有基本定案权③主任检察官对于特定事项可以拒绝执行，如明显违法的、明显违背客观、公正原则和职业道德、公序良俗等执法和事项。。在主任检察官与办案组内其他检察官的关系上，主任检察官根据检察长的授权，带领办案组成员独立开展侦查业务，办案组成员对主任检察官负责。在管理方式上，不宜过多强调扁平性，而需要适度的垂直性。在办案组织内部，普通的侦查检察官一般不具备独立办案地位，而应服从主任检察官和检察长的指令，完成他们分配的任务，对一些重大、复杂、取证涉及面广的案件，还需要整合多个办案小组开展工作。

其二，以办案小组为基本办案单元，强调团队作战。在办案组织上，侦查部门设若干办案小组，以办案小组集体（非主任检察官个人）为办案基本单元④同时，考虑到我国的实际情况，在查办职务犯罪时，以办案组集体而不是主任检察官个人作为对外的办案单元，有助于减轻办案的压力和阻力。，发挥团队整体智慧和优势，利用分工负责、相互配合的工作规律，提升工作效率。一般而言，侦查部门的办案小组人数可以相对多于刑检部门⑤从司法改革试点单位的人员配置来看，这也是一个自然的事实，如北京、上海等试点检察院在侦查部门均为办案组配备了较刑检和诉讼监督部门较多的人员配置。如北京昌平区检察院在公诉部门主任检察官与检察官的比例是1对2，而在侦查部门则是1对5或者1对6，北京朝阳区检察院反贪部门采取1名主任检察官带领4-5名检察官的大办案组模式；上海浦东新区检察院在侦监、公诉和未检等刑检部门，每位主任检察官配备2-4名检察官、书记员（或检察辅助人员）作为助手，自侦部门则区分反贪局和反渎局分别配置6-7名和3-4名助手，民检部门配备2-3名助手，监所、控申和驻监狱检察室则配备1-4名助手。。在权力运行模式上，努力“形成纵向指挥有力、横向协作紧密、反应快速灵敏、运转高速有序的工作机制，有利于排除各种阻力、干扰，形成同违法犯罪作斗争的强大力量。”[3]

其三，职能设置方面，分管检察长保留重大侦查决策的决定权、关键程序批准权等权力，其他权力如拟定侦查思路和方案、侦查措施适用、紧急的临时性侦查决定等，由主任检察官依法行使，分管检察长予以监督。对于其他检察官和司法辅助人员，主任检察官在侦查中行使指挥、部署、协调等职能，主持侦查取证工作①张云霄、关根选：《职务犯罪侦查主任检察官须具备六种专业素能》，载《检察日报》2015年2月17日第7版。。

其四，工作方式实行秘密式办案。根据侦查工作的规律要求，执法办案秘密开展，这也是大多数国家和地区的通行做法。在台湾，检察机关可以采用开侦查庭的方式，对犯罪嫌疑人审讯、询问证人等均以开庭方式进行，但综合分析目前尚不适宜大陆借鉴。根据相关规定，在侦查过程中，案件的侦查信息属于机密级，不仅对检察机关之外保密，在检察机关内部，也对其他非办案组织人员保密，侦查信息的知悉范围仅限于办案组织和检察长。

（二）刑检部门主任检察官的设置模式

刑检部门包括公诉和审查逮捕（含羁押必要性审查权）两个分部，各自分成若干办案小组。与侦查部门相比，刑检部门的改革更加突出“去行政化”，强调办理案件主体的独立性、亲历性。刑检业务应赋予主任检察官和其他检察官更大的、相对独立的案件决定权。在检察一体的实现方式上，检察长主要通过法治化的行政监督来实现②这一点可以借鉴台湾的做法，根据台湾“法官法”第九十四、九十五条规定，“检察官应接受该检察署检察长之行为监督，得就一般检察行政事务颁布行政规则，督促检察官注意办理。被监督的检察官若有违失，检察长得就其职务上事项，发命令促其注意；若有废弛职务、侵越权限或行为不检者，加以警告。”。

其一，突出检察官独立办案。与侦查部门相比，重视检察官个体办案中的独立品质，使之从之前默默无闻的“无面目的司法官”转变为特点鲜明的司法官。在与检察长的关系上，行政管理方面遵循“检察一体”准则，但在办案业务上，则赋予较高的独立性，普通检察官相对独立于主任检察官，而主任检察官也相对独立于检察长。考虑到员额制精英化改革后，普通的检察官一般也是业务骨干，具备独立办案的基本能力。同时，明确检察长可以行使职务收取权和移转权③需要说明的是，与台湾地区有所不同，出于分类设置主任检察官的设想，这两种权力主要适用于非侦查部门。。在办案中，检察官要审慎兼听控辩双方意见，在做出逮捕、不捕、起诉、不起诉、抗诉（上诉）时，均需保持客观公正和中立性。在主任检察官与普通检察官之间，并非领导、指挥的关系，是一种平行的关系，主任检察官出于自身的业务优势，对其他检察官的办案质量进行业务指导和监督④需要注意的是，这次改革试点，有的试点地区坚持把不捕、不诉留给检察长，而不给主任检察官，这在目前是可以的，但如果主任检察官没有这个权力，那就不是真正的有权有责的办案主体，与改革前没有什么本质的区别，当然这需要一个过程，可以考虑分步实施，因为需要修法来实现。。

其二，以检察官为办案基本单位，重大案件合议制办案。与侦查部门以办案组为基本办案单位不同，刑检部门以检察官个体为基本办案单元⑤有学者主张，主任检察官并非为一级办案组织，每一名承办检察官都是办案单元。参见万毅：《主任检察官制度改革质评》，载《甘肃社会科学》，2014年第4期。，重大案件则可以实行合议制。一般来说，可以根据案件简繁程度进行分流，将大多数的事实清楚、证据充分的案件交给普通检察官独立办理，主任检察官对其指导、监督，并负责办理少数疑难、复杂案件⑥在德国，设有“职务检察官”，虽不属于检察官序列，但职能却与检察官类似，包括审查法定性二年以下、不涉及公民人身权的轻罪案件，可以独立做出是否起诉的决定；对自己决定起诉的案件出庭支持公诉等。参见：张承平、徐子良：《德国检察官选任制度评介》，《人民检察》2013年第13期。。主任检察官虽然可以监督、指导其他检察官的办案质量，但必须尊重其办案决定，不具有否决权，如果有不同意见，可以进行沟通说服，如认为必要，可以提交分管检察长审核，分管检察长持不同意见的，也不宜直接改变其决定，如沟通无效并认为有必要的，可以提交检委会做最终决定。合议制一般由三名检察官组成一个办案组，其中主任检察官担任主持者，类似于法院审判长角色，但在评议后按照多数法则决定。对于合议的结果，分管检察长不同意的，有权提交检委会决定。目前，一些试点单位主任检察官可以更改其他检察官的决定，这种做法值得商榷①如上海闵行区、浦东新区检察院均规定主任检察官具有对办案组内承办检察官案件的决定权。参见潘祖全：“主任检察官制度值得进一步探索”，载《检察日报》，2013年6月28日；陈宝富：《探索主任检察官办案组织制度》，载《检察日报》2013年4月2日。，其“有违检察独立原则并违背该项制度改革的目的和初衷。”[19]

其三，在职能设置上，注重扩展办案主体的权限。按照“谁办案，谁决定、谁负责”的原则，考虑到现行法律的规定和改革的渐进性，可以分两步走。第一步，分管检察长保留案件终止决定权、关键性程序批准权，主要指不批捕、不起诉、暂缓起诉权等，对于需要提起公诉、批准逮捕的，则授权办案主体独立做出决定；第二步，待改革一段时间，并进行修法后，原由分管检察长保留的这些权力，授权主任检察官与办案小组通过合议制，按照多数意见做出决定，分管检察长予以监督，在必要时可以行使职务转移权。通过两步改革，最终使得检察官真正成为有权有责的一线办案主体。

其四，以专业分工设立办案小组，办案方式以公开为主。在确立检察官独立办案的同时，公诉、逮捕业务各自根据专业分工的需要，分为若干办案小组，如金融诈骗组、职务犯罪组、知识产权犯罪组等，根据各个检察院的案件数量、结构、办案力量等综合考虑。在办案方式上，为了对独立办案加强监督，实行能够公开办案、公开决定的一律公开②浙江省三门县检察院的试点方案可以借鉴，该院2014年试点终结性检察决定公开审查与公开宣告机制，对拟不起诉、拟作无罪不捕、羁押必要性审查、拟立案监督或不立案监督、民事行政申诉拟不予受理或不支持监督申请、刑事申诉案件及群体性涉检信访等七类案件，设置以检察官为主导，包括公安侦查人员在内的各方当事人可以平等表达诉求、抗辩，社会公众旁听监督的办案机制，该做法最高检予以发文推广。。其中，对于不批捕、不起诉等案件，可以实行听证式办案。

（三）诉讼监督部门主任检察官设置模式

与侦查部门、刑检部门相比，诉讼监督部门的业务较为复杂，既有主动性明显（但又弱于侦查权）的行政执法监督、追诉、立案监督等权能，又有申诉控告监督、减刑假释保外就医监督、民事行政诉讼监督等被动性权能，这些权能与刑检部门联系紧密，性质相似。对此，建议实行便宜原则，根据不同的职能进行不同的设置。

其一，根据具体诉讼监督业务确立工作原则。对于主动性强的职能，如行政执法监督、追诉、立案监督，应重视检察一体，因其进攻性弱于侦查部门，一般也不需要集团作战，办案独立性应强于侦查部门；而监所检察（如减刑假释的监督）、控告申诉监督、民事行政诉讼监督等，因其具有被动型，则应当以独立性为主，但又要弱于刑检业务。

其二，在职能配置上，根据具体事项的不同分别设定。对于主动性强的行政执法监督、追诉、立案监督等，以主任检察官主持办案，其他人员协助为原则；对于事实清楚，争议不大的，也可以交给普通检察官办理，主任检察官负责监督。对于申诉控告、民事行政检察等被动型的诉讼监督，以由检察官个人承办为原则，但重大复杂案件实行主任检察官主持的合议制，根据多数意见法则形成决定。如主任检察官不同意多数意见，可以申请分管检察长提交检委会决定。分管检察长对于以上办案事项如有不同意见，可以行使职务移转或者收取权，也可以提交检委会决定。

其三，办案单元根据事项不同分别为检察官个人或者办案组。其中，主动性的权能以办案组组成办案单元为原则，检察官个体（事实清楚、案情简单的）办案为辅。被动性的权能以检察官个体组成办案单元为主，主任检察官主持的合议制（重大复杂案件）组成的办案单元为辅。

其四，办案方式上根据不同事项采取公开或秘密方式。对于被动性较强的诉讼监督事项，一般可以公开进行，但可以根据具体案件选择有限公开或者全程公开。对于不宜公开的业务事项，如行政执法监督、立案监督、追诉等，在需要保密的查案阶段秘密进行，其他阶段应根据具体情况选择是否公开。

结语

主任检察官的设置在中国是一个新生事物，它既没有横向的现成模式可以照搬，也没有纵向的历史经验可以借鉴。而是在对域外主要是欧陆和台湾的经验进行兼收并蓄，并结合现时司法体制的发展阶段所进行的理论探索。本文的论述是对其进行前瞻性法理分析，并结合改革试点的情况所做出的逻辑推演。因此，如何进行分类设置和管理主任检察官还是一个需要时间检验和实践验证的事情。

[1]龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革[J].法学研究，2013，（1）.

[2]张洪峰.检察理念三辩[J].国家检察官学院学报，2007，（2）.

[3]朱孝清.检察官相对独立论[J].法学研究，2015，（1）.

[5]陈运财.检察独立与检察一体分际[J].月旦法学杂志，2005 （9）.

[5]孙笑侠.司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别[J].法学，1998，（8）.

[6]施庆堂、林丽莹.台湾地区的主任检察官制度[J].国家检察官学院学报，2014，（6）.

[7]张栋.主任检察官制度改革应理顺“一体化”与“独立性”之关系[J].法学，2014，（5）.

[8]魏武.法德检察制度[M].中国检察出版社.2008.171，190.

[9]陈卫东、程永峰.新一轮检察改革中的重点问题[J].国家检察官学院学报，2014，（1）.

[10]万毅.主任检察官制度改革质评[J]甘肃社会科学，2014，（4）.

The Reform Conception About Sort Administration and Setup of head prosecutors

ZhANGHong-feng
（The People’s Procuratorate of Jinhua City, Jinhua, Zhejiang, 321300）

During the judicial reform, the first step is prosecutor’s classifying reform, and the head prosecutors also need to be sort setup and administrated. For the power arrangement and procedure pattern，investigate section form handling group for working unit. Head prosecutor accountiblity; Criminal procurator, with the individual prosecutors as the handling unit, Highlight the case-handling independence, and head prosecutor supervise case quality; depending on the specific work, litigation supervisory departments constitute working unit of case-handling group presided by head prosecutor or prosecutors individual respectively. On the way of casehandling, the investigation department strengthens the team cooperation to work with a secret way; criminalprosecution departments practice conjunction of individually and collegiate system, based on principles of case publicity. Litigation supervise section handles the case in a secret or a public way respectively according to the actual position, and handle the caseas by individual or collegial system combined with the specific case.

Prosecution reform; Head prosecutor; Sort administration

D916.12

A

2095-1140（2016）01-0077-09

2015-09-15

本文是浙江省人民检察院2015年度专题调研重点课题“检察人员分类管理改革中的问题及对策”（编号sydy201501）

张洪峰（1976-），男，河南安阳人，浙江省金华市人民检察院检察员，浙江省检察业务专家，主要从事刑法、刑事诉讼法、法理学研究。

（责任编辑：李语湘）