均等化视角下基本公共服务匹配水平的实证省察—以浙江省沿海区域为例

詹国辉

（南京农业大学　公共管理学院，江苏　南京　210095）



均等化视角下基本公共服务匹配水平的实证省察
—以浙江省沿海区域为例

詹国辉

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

摘要：基本公共服务匹配水平能否实现均等化是关乎社会民生和长治久安的现实命题。通过构建公共服务均等化匹配水平指标体系，借助于主成分分析法（PCA）和K-均值聚类分析法进行研究。研究发现，浙江省沿海区域基本公共服务均等化水平处于不均衡、异质特征明显阶段，区域差异性有愈演愈烈之势。为此通过相应的路径选择，旨在进一步实现浙江沿海区域基本公共服务均等化匹配水平的提升，最终促成公共服务供给的治理现代化。

关键词：均等化；公共服务；区域差异；服务匹配

一、问题的提出

中国沿海区域经济发展得以迅猛推进，关键在于中央政府以及各沿海省份大力施行区域均衡政策。但是区域之间仍然具有明显的差异，这种差异不仅仅局限于区域城市之间，而且扩散到了社会公众的个体维度上。区域差异的存在势必增加社会不和谐、不稳定事件发生的可能性。社会民生发展在某种程度上会推动生产性社会服务和公共服务的市场化改革，在此过程中地方政府往往会忽略局部性的缺陷，这也为后续发展过程中日益凸显的低效性基本公共服务的存在增加了可能性，诸如义务教育、基本公共医疗、科技与文化服务、基础性社会保障、生态建设等等。沿海区域城市的发展关乎浙江省经济发展的核心成效，尤其是影响到了华东地区重要沿海城市的发展走向与未来发展命脉。自2014年以来建设浙江省沿海经济发展示范区和舟山群岛新区作为国家战略得以批复和施行，区域发展势必会影响华东地区的长效性发展，因而如何减小基本公共服务匹配水平上区域性差距是当前浙江沿海均衡性发展的重要一环。党的十八大报告提出“必须加快建立政府主导、覆盖全民、可持续的基本公共服务体系”，从客观政策维度验证要建立基本公共服务体系的必要性和紧迫性。习近平总书记在党的十八届三中全会上号召社会各界人士，统筹社会各界力量，协调社会多方资源，积极施行社会良策以推进各个区域内基本公共服务均等化匹配水平的实现，实现“全面”服务“更高水平”的均等化。奥斯本认为重塑政府的关键在于政府部门服务意识、工作积极性和热情要不断增强［1］，而新公共服务学派的着重点在于以服务为导向加快推进行政体制改革［2］。中央政府所推进的各项举措为基本公共服务均等化匹配水平的提高创造了有利的政策环境。

关于“公共服务均等化”研究的聚焦点在于城市内不同群体、不同阶层、不同邻里以及社区之间的公共服务的均等化。当辖区内市场经济进入高度发达阶段后，基于市场失灵等内生因素影响，西方国家产生了普遍性的社会经济不平等，公共服务自然也不可避免地受到影响，同时在某些时刻甚至出现了私有资源分配的极度不均衡［3］。然而，在处于这种广泛的社会经济不平等境况下，如何配置公共资源和分配相应公共服务才能有效削弱不平等仍然尚未可知［4］。此外，无论是公共服务供给，还是公共资源的分配以及实现公共服务均等化，地方政府都发挥着不可或缺之力量，因而如何去评价和批判政府部门在此中的介入还有待商榷［5］。尽管地方政府对辖区内公共资源配置和公共服务供给有所增强，但是这种非均等化现象仍然存在，从而也引致了不平等现象。而从普遍意义来看，不平等亦是一种“随机的或非模式化的不平等”［6］。在西方城市发展过程中阶层和群体不断发生固化，易造成公共资源分配的定向性，从而抑制公共服务均等化的实现［7］。倘若公共服务的供给未能依据辖区内社会公众之需来提供，其结果势必会造成歧视性分配［8］。同时需要看到的是，当辖区内社会公众对基本公共服务之需随着时间的推进而不断地发生变化时，就需努力增加额外的新型公共服务，但这种努力能否有效或者所谓成功，是有赖于有组织的集体行动来判定的［9］。史密斯认为公共服务供需匹配和其均等化水平是息息相关额，因而对公共服务需求的降低势必会影响到均等化水平的提高［10］。

尽管学界诸多学者都对“基本公共服务均等化匹配”问题有所研究，但他们的研究却未能对沿海区域性基本公共服务均等化进行进一步的探索和追踪。基于基本公共服务的再实践问题，面对基本公共服务众多区域差异不均等困境，研究重点集聚在国家政策所支持的“沿海地区先发展”和“城市偏向发展”的政策所引致的区域化不平衡，并由此最终造成的区域不均等现象上，因此如何以量化性指标体系来分析浙江省沿海区域基本公共服务的均等化问题已成为当下浙江省沿海城市发展中亟待解决的现实课题。基于上述对沿海区域基本公共服务均等化水平评价研究中所存在的理论方面与实践层面的不足，笔者以浙江沿海经济带为研究区域，凸显了如下基本问题：如何建构出公共服务均等化的评价方法以及评价指标有哪些，浙江省沿海经济带基本公共服务水平如何，选择何种路径以期实现浙江省沿海区域基本公共服务发展水平的提升。

二、基本公共服务均等化评价方法及指标体系的构建

本文所论证的基本公共服务的服务范围囊括了社会保障、基础医疗卫生、义务教育、公共安全、公共交通及公共文化体育等。这些公共服务旨在满足辖区内社会公众对基本公共服务的众多需要，因而在一定的社会经济条件下，最低的有效底线标准即为最大程度上保障辖区内社会公众的基础性福利水平、社会与经济的稳定［12］。因此，基于上述概念和内涵的梳理，对其测度以及指标和模型的再建构应显现出对上述五维度内容的涵盖。因而笔者构建了一个6个级别25项指标的基本公共服务均等化指标体系。笔者认为可以主成分分析法对多维度变量施行评价。

（一）评价方法

主成分分析法内核在于通过厘清多维度变量之间的线性关系，进而以替换迭代等形式将一组相关关系变量替换成多层次下互不相关的变量，最终使其成为后期变量中要处理关系中的主成分。其具体测度步骤阐述如下：首先以载荷矩阵数据除以主成分相对应的特征值，用特征值的算术平方根，作为各主成分的每个指标相对应的系数。然后将标准化的数据与系数相乘，进而得到主成分的表达式。表达式确定后，以每个主成分对应的特征值所占所提取主成分的特征值之和的比例为权重，计算主成分综合得分。最后，根据综合得分进行相关的排序，进而比较区域经济发展水平差异。本文借助SPSS19.0软件来对区域经济发展水平进行综合差异的测度。

（二）指标体系选取原则

笔者在此文中所建构的指标体系是指地区（沿海区域城市）维度的。在建构过程中除了确定研究对象和研究范围，还需要明晰如下具体的原则：一是目的性原则。对基本公共服务均等化匹配水平测度指标的选择，需要依据研究对象和范围内区域实情，因地因时地选择指标，同时要尽量考虑测度指标所存在的“共存性、独特性及互补性”，还要避免重复性选择指标内容［12］。二是综合性与分类性相结合原则。基于基本公共服务的生产、安排、供给等环节中服务内容和研究范围的异质性，一级综合指标和二级分类指标就存在诸多共性和个性。因此要合理区分和划定指标体系的有效明确性，就势必需要考量各类基本公共服务的差异性和异质类别等，并依此来建构基本公共服务均等化匹配水平的指标体系。三是可获得性和经济性原则。基于多维度指标数据的不可获得性（Non-Availability），初始设定和获取指标数据时就势必需要支付一定的成本，否则要想获取全面系统性指标数据就比较困难［13］。因此要想实现评价指标数据的可获得性和经济性等目标，关键在于合理选择适当可获取的目标指标，同时要尽量将指标融入更多的大数据和信息量，这样做旨在进一步完善基本公共服务均等化匹配水平测度指标体系的可行性。

（三）指标体系的构建

针对基本公共服务均等化的指标体系构建，目前已经有很多学者做了相关分析。在前述多个学者研究的基础上，基于服务需求、投入与产出理论视域，并根据指标体系构建原则的现实要求，本文最终构建了基本公共服务均等化的指标体系（详见表1）。

三、浙江省沿海区域的基本公共服务水平评价

（一）相关数据来源

基于前文所建立的浙江沿海区域基本公共服务均等化的评价指标体系，借助于《2005年中国城市统计年鉴》、《2009年中国城市统计年鉴》、《2014浙江省统计公报》的数据，以统计分析软件 SPSS19.0 对初始指标数据进行了一定核算和标准化处理。主要是通过“均值为 0，方差为1”的浙江标准化，通过标准化处理等核算工作后，得出了关于“浙江沿海区域”基本公共服务的相关系数矩阵。由该相关系数矩阵得到样本数据的特征值（特征根），同时也核算出各个主成分的贡献率及其累计贡献率［14］。在此必须明确一点，即坚持“CR> 1”的原则，从而得出以下表2中的5 个主成分。但是可以看出当CR> 85%，旨在有效反映出前文所论证的25个指标的绝大部分初始信息。

表1　基本公共服务的均等化水平评价指标体系

基于上述论文中所展示的数据样本与各项指标细目所对应的特征向量，利用软件SPSS19.0得出主成分的载荷矩阵表，通过计算得出浙江省沿海城市间关于基本公共服务匹配水平的各项测度指标在每个主成分（Principal Component）中各项得分，依托于F1、F2、F3、F4、F5各项子目主成分的方差贡献率（Variance Contribution Rate，VCR）占它们的累积方差贡献率（Cumulative Variance Contribution Rate，CVCR）的百分比重，将比重值作为各项主成分的权重，最后再以权重值乘以各自的得分同时并以此累积求和［15］。公式为如下等式：

在上式中Fi表示浙江省沿海区域内七大城市在每个指标细目下主成分的得分值，Wi表示每个指标细目在主成分中的权重。由此得出各个城市城市化发展水平的综合得分，结果与排名见表3。笔者所选取的样本区域主要包括了浙江省沿海区域①本文所选取的浙江省沿海区域城市包括嘉兴市、杭州市、绍兴市、舟山市、宁波市、台州市、温州市。。

表3　浙江省沿海区域基本公共服务的均等化水平综合得分及排名

表4　基本公共服务均等化综合得分

F值的大小在一定程度上表明了该城市在基本公共服务供给实效上与样本均值的偏离差异度，因此正负数值就代表了差异性。表4中有四个城市（绍兴、舟山、台州、嘉兴）的F数值是负数，这也反映出绍兴、舟山、台州、嘉兴等四城市基本公共服务供给现实成效严重偏离了样本区域内的均值状况，可见浙江省的沿海区域内样本城市间关于基本公共服务均等化匹配水平的区域差异性较大。以2013年浙江省各市GDP为例，在这七个城市中，杭州市第一，嘉兴市排在第七位，与所测算出的关于基本公共服务供给均等化的结果一致。从以上表述可得出结论，经济发展全局性差异水平会对基本公共服务供给的最终成效有所影响。

（二）时空主成分分析

利用上文所应用的同类型分析方法，进而通过SPSS19.0的测算，可得出区间年段（2004年、2008年、2013年）浙江省沿海经济区域内七大城市关于基本公共服务的均等化匹配水平的综合得分，最终数据结果见表4。

根据表4中数据值的变化，利用统计分析图表形式，可得不同城市在区间年段内关于基本公共服务供给的匹配水平变化，以此来得出其演变过程（见图1）。

从图1中看出，浙江省沿海区域各城市在2004、2008、2013等年段内基本公共服务均等化水平演变趋势基本相似，而唯一呈现出巨大的差异点就表现在2013年台州市上升为正值。2004年—2005年间，杭州、嘉兴两城市为上升趋势，而绍兴、台州、舟山、温州、宁波等五城市呈现下降状态。2005年—2010年间，只有杭州市保持稳健性上升势头，绍兴、台州、舟山等城市已然呈现迅猛发展姿态，温州和宁波等城市基本公共服务均等化水平面临着下降趋势。

（三）K-均值聚类分析

图1　浙江省沿海区域基本公共服务均等化水平的时空演变规律

基于主成分分析法对浙江省沿海区域的七大城市分别在区间年段（2004年、2008年、2013年）内关于沿海区域城市的基本公共服务的均等化匹配水平进行综合测算，并将其最终综合指标数据作为原始数据进行K-均值聚类分析。本次研究将浙江沿海经济带共七个城市划分为三种类型（1、2、3等级，其基本公共服务均等化水平的高低为：1>2>3，以此来表达出水平之间的差异）。最终测算结果如表5所示。

表5的数据显示出，作为1类水平的城市主要是杭州市，有一点差别在于宁波在2004年基本公共服务水平有效。政策优势以及城市发展定位、经济软实力等等因素，造就了杭州市一直能成为1类级别。而宁波市2005年前后发展变化差异点在于城市盲目追求快速发展，这说明以“GDP为发展导向”的地方政府发展政策的偏颇，势必会造成“半边瘸腿顽疾”。与此同时宁波市政府也未能实现公共服务供给与城市经济的协调“挂钩”发展。

在2004、2008、2013年间，一直处于2类基本公共服务水平只有嘉兴市，处于2类但不稳定的城市包括了宁波市、舟山市以及绍兴市。舟山在2013年退步到3类水平，其与舟山市受国际贸易和海外货运市场的影响，城市发展有所减缓等因素有关。而与此相对的是绍兴市，其已然趋向于2类水平。在三个年段内，一直处于3类水平的是台州。台州市的客观实情，诸如社会资源的有限性、港口区位的劣势以及省内政策的非倾向性等缘由，造成了台州市当前经济发展和基本公共服务供给水平的窘境。

表5　浙江省沿海区域基本公共服务水平分布类别

四、基本公共服务均等化匹配水平的实现之道

浙江沿海区域七大城市的国民经济总量和经济区位排名一直处于长三角区域的前列，因而对浙江省沿海区域城市的基本公共服务均等化匹配水平测度显得尤其必要。但是从实践反馈结果来看，浙江省沿海区域的基本公共服务均等化匹配发展水平会受到诸多因素的影响。同时浙江省沿海区域中各个城市间基本公共服务水平表现为非均衡性，各城市之间的公共服务均等化水平呈现出较大的区域差异性，且这种差异存在加剧之趋势，区域内部差异演变呈现异质特征［16］。因而要提升浙江省沿海区域基本公共服务均等化匹配水平，核心在于促进城市均衡性发展，关键是要建构发展路径，提升浙江省沿海区域公共服务的服务质量，满足辖区内社会公众之需，从根本上有效促成基本公共服务供给的治理现代化。

（一）有效实现城乡经济的均衡性增长

区域经济发展水平与区域基本公共服务的供给水平之间存在着线性化的协整关系，同时经济发展程度势必会影响到对提供基本公共服务具有决定意义的财政投入。鉴于客观前提——沿海区域各城市发展水平的非均衡性，各地对基本公共服务的公共财政投入资金就会存在诸多差异性，其中表现最为显著的是城乡二元结构的“痼疾”。因此只有统筹辖区内各方资源，依靠多方力量来促进城乡二元化经济均衡性增长，以缩减浙江省沿海区域的城乡差距，才能进一步达成提升基本公共服务均等化匹配水平的实践效果。要化解上述窘境，关键在于有效促成基本公共服务的服务资源、服务对象以及职能范围等从“城市”扩散到“农村”。只有有效促进和实现城乡二元经济的均衡性增长，才能进一步地缩小沿海区域城市的基本公共服务供给的差距。

（二）构建基本公共服务均等化专门机构

构建出专门执行机构，实现从口号、政策到执行的转变，能够有效达成基本公共服务供给的实践成效，而从逆向维度来看也能够促进沿海区域内政府对公共服务供给职责的履行。核心要点在于合理促成基本公共服务从国家到地方层面的职能分工，协调多部门的合作［17］。为更好实现浙江沿海经济带的基本公共服务均等化，应协调多方资源，建立基本公共服务城乡统筹性供给的工作机制，通过“不定期不定地点”形式对辖区内供给内容进行有效督查。城乡基本公共服务供给的内容包括了长远期以及限期供给目标、预算和供给费用的保障等等。供给效率和服务质量的提升，旨在保障基本公共服务的均等化实现。

（三）正确处理好政府、市场以及社会之间的关系

基本公共服务传统供给模式的主体为政府。面对基本公共服务的服务需求日趋多元化和复杂化，传统供给模式已然不能有效适应形势，因而需要寻求市场与社会等主体对基本公共服务主体的外在支撑。换句话说就是要正确处理好基本公共服务供给主体中政府、市场和社会之间的关系。实现基本公共服务供给主体的多元化要从以下两点抓起：一是有效促进市场力量在基本公共服务供给中优势的发挥，引入“竞争机制”，进一步实现基本公共服务供给的市场化，有效降低其供给成本。二是通过多种形式和途径来鼓励与发展社会组织，使其积极参与到基本公共服务的供给过程中，从而有效形成政府、市场和社会多元化协同供给格局，以此最大限度地改善沿海区域内基本公共服务的质量，满足辖区内社会公众的服务需求，提升社会公众对基本公共服务供给的满意度［18］。

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责任编辑张继梅

中图分类号：D632.1

文献标志码：A

文章编号：2095-7017（2016）02-0045-08

基金项目：国家社会科学基金项目（14BGL150）；江苏省社科规划项目（14SZB016）；江苏省高校重点社科项目（2015ZDIXM012）。

作者简介：詹国辉（1989-），江西婺源人，南京农业大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共服务与公共政策分析。