环保组织能力建设的机遇、困境和路径探析

2016-06-14陈岩

行政科学论坛 2016年2期

陈　岩

环保组织能力建设的机遇、困境和路径探析

陈岩

摘要：新《环境保护法》修订之后，明确了环保类的社会组织可以作为环境公益诉讼的主体。这为环保组织的能力建设带来了新的机遇。但是，由于我国环保组织发展的短板正是能力建设不足，它很难承担起通过环境公益诉讼保护生态环境的使命。环保类的社会组织存在着环保资金筹集能力、环保人力储备能力、环保专业知识能力、环保公益支撑能力和环保信誉建立能力五项能力建设困境。为此，提出了构建政府向环保组织购买服务的市场、优化环保组织与企业的互动关系、设立环境资金专户或环境基金、建设环保组织联盟和加强环保组织公信力建设、人才队伍建设等能力建设路径。

关键词：环保组织；能力建设；环境公益诉讼

社会组织参与环保公益诉讼制度的基本建立，被选为去年社会组织的十件大事之一。2012年新修订的《民事诉讼法》第55条规定了对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是公益诉讼制度在我国的法律当中首次适用。2015年正式实施的新《环保法》第58条规定：凡依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。它首次以法律的形式确定了社会组织在公益诉讼中的主体资格和认定标准。

一、环保组织发展的新机遇

（一）核心概念的界定

环保组织指的是主要活动领域在生态环境方面的社会组织。社会组织是一个存在于中文语境下的概念。它主要指的是由各级民政部门作为登记管理机关，纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位和基金会这三种类型的组织。民政部发布的《2013年社会服务发展统计公报》显示，全国生态环境类的民办非企业单位有377个，生态环境类的社会团体有6636个，

环保组织的能力指的是环保组织在利用资源，通过制定组织目标并实施组织目标为社会提供非营利性质的产品和服务，保证组织与内外环境的良性互动，实现组织稳步发展的潜能和素质。从概念出发，环保组织的能力要素主要包括，利用资源的能力，制定并且实施组织目标的能力，提供非营利性质的产品和服务的能力，与环境的互动能力，以及组织的发展能力。

（二）我国环保组织的现状

在我国的社会组织中，环保组织虽然不是其中规模最大的社会组织，但却是其中最活跃、影响最大的一类群体。长期以来环保组织所承担的主要职能有：（1）开展环境意识的普及、教育和宣传活动；（2）推动和促进环境保护方面的利益表达；（3）积极配合环保部门开展环境保护方面的倡导活动；（4）积极应对气候变化；（5）运用法律手段为环境污染受害者提供帮助。

我国境内的环保组织主要分为四大类。第一类是由政府部门发起成立的环保民间组织，如中华环境保护基金会、中华环保联合会；第二类是草根环保民间组织，如自然之友、绿色家园环境保护中心、绿色汉江；第三类是学生环保社团，如北京绿色大学生论坛、上海市青少年环境爱好者协会；第四类是国际环保组织及其驻华机构，如绿色和平。

（三）环保组织成为环境公益诉讼制度主体背景下的新机遇

环保类的社会组织在进行环境公益诉讼中有自己独特的立场和优势。在环保事业中，有环境保护类社会组织的参与一定会改善我国严峻的环保形势，开拓环保事业的新篇章。

1. 改变环境保护的政府行政主导模式，提升环保的组织的地位。我国的环境保护政策一直采取的是由政府主导的直接管制手段与间接管制手段相结合。直接管制手段指的是行政性制度安排，间接管制手段指的是经济政策引导。在公益诉讼方面一直有所欠缺，污染企业付出的成本较低。《民事诉讼法》修订之前，公益诉讼是由管理某一类社会关系和活动的主管机关对侵害与该类社会关系和活动直接联系的公共利益的行为和责任者提起的。长期以来，我国的环保工作一直由政府包揽，这种模式往往导致政府的环保部门超额工作却带来并不理想的效果，同时也容易造成权力的寻租。但是赋予社会组织公益诉讼的主体资格之后，法律的手段将被有效地利用起来，遏制环境污染企业对环境的伤害。

2. 拓宽环保事业公民参与权的实现路径，激发公众加入环保组织的热情。社会组织具有“组织性”。萨拉蒙在总结社会组织的基本特征时，第一个说明了社会组织的“组织性”。社会组织的“组织性”是指组织内部是有一套完整的制度和体系的。这种制度会保证组织长期进行具有持续性的活动。环保组织是由环保人士发起的集结了环保志愿者致力于保护环境的组织。长期以来，我国的环保事业缺乏公民的参与。有些具有环保精神的公民即使参与环保工作，也往往因为来自各方的压力和阻碍举步维艰甚至中途放弃。

3. 避免其他诉讼主体在公益诉讼方面的缺陷，优化环保组织的职能。公众在环境维权方面存在着许多难题。首先，受害人在遭受环境污染侵权后，受到自身法律意识和经济条件的限制，通常会选择上访等行政途径来解决问题。一是由于诉讼的周期相对较长，一般民众无法承担长期的时间消耗和经济成本负担，而采取上访的方式相对节约成本；二是环境诉讼中，存在着取证困难的难题，原告需要拿出受害的证明和环境监测的结果，但是普通公民往往没有完成取证的财力。加上我国现在环境评价机构发展不完善，即使有财力的支持也很难完成取证工作。而环保类的社会组织是专业致力于环保工作的，因此这些组织会花费时间和金钱来从事环保诉讼。其次，公民环境污染方面专业知识不足，也阻碍了取证工作。与公民个人相比较，环保组织在提起公益诉讼的过程中可以充分利用自身所具有的环保知识资源，显然具有更大的优势。

二、新环保法实施后环保组织提起环境公益诉讼的能力困境

在新《环境保护法》正式生效的第一个月内，一共立案了三起公益诉讼。在2015年1月1日新《环境保护法》生效的第一天，就有自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的公益诉讼。另外，由中华环保联合会就山东东营两个污染企业提起的公益诉讼，1月13日上午递交起诉书，下午就接到了山东省东营市中级人民法院的立案通知。

新环保法实施以后，环境公益诉讼案件并不会呈现大幅度增加的趋势。首先，这是由环境公益案件的特殊性决定的。环境案件相较于其他行政和民事案件而言，属于一个比较特殊的领域。环境案件的先例并不是很多，在审理程序和裁判方法上，都需要进一步的发展和完善，需要引入符合环境治理特点的裁判方法。其次，官办环保社会组织提起公益诉讼的意愿不高。民政部民间组织管理局副局长廖鸿说，全国可以提起公益诉讼的环保组织有700多个，但是大部分是官办的社团组织，很多是行业协会，提起诉讼的意愿不高。它们即使有意愿提起诉讼，也只是有心无力。

民间环保组织与我国许多民间组织一样，都存在着能力不足的现象，从2008年的中国环保NGO发展指数研究的报告来看，环保NGO的能力得分不高，为5.02分，处于中低水平。仅有13.47%的公众认为环保NGO的能力强或者较强的比例，35%的公众认为环保NGO的能力弱或者是比较弱。环保组织以往得到公众的关注很少，近些年来，由于大气污染严重，发达城市雾霾频现，环保组织才逐渐得到了公众的关注，越来越多的人参与到环保公益行动当中。但是，我国的环保组织能力不足的现状一直没有改变。

根据社会组织能力的主要维度，温洛克民间组织能力开发项目在改编基础上形成了一套能力指标体系，主要包含了4个能力维度。（如图1）（1）使命、愿景与战略规划能力；（2）治理结构及领导能力；（3）行政及财务管理能力；（4）人力资源管理能力。

图1　四层级能力维度体系

结合社会组织的四层级能力体系和我国环保组织的现状，本文建立了环保组织能力建设模型（如图2）。笔者认为我国环保组织能力建设的困境主要表现如下。

（一）环保资金筹集能力

资金筹集能力弱是环保组织提起公益诉讼的最大阻碍之一。与我国许多社会组织一样，环保类的社会组织也存在着资金不足的困境。公益诉讼案件，时间长、花费大。一起公益诉讼案件可能需要花费几十万元，而有些环保公益组织的年度预算才只有几万元。社会组织的资金来源主要有收取会费、合法经营、社会捐赠、政府资助、合理投资等等。一般中小的环保组织资金来源也仅限于收取会费和少量的社会捐赠，很难得到政府的资助，合法经营和投资几乎是不可能的。根据调查，有11%的环保组织认为它们不会进行公益诉讼，有57%的环保组织对环境公益诉讼持比较保守的态度，只有30%的环保组织认为公益诉讼可能会成为它们的维权手段。环保类的社会组织只有提高了资金筹集能力，才有可能更加广泛地参与到环境公益诉讼之中。

（二）环保人才储备能力

环保类的社会组织存在着人才不足、工作人员流动性大的困境。现实情况是，很多环保组织在举办环境保护的宣传活动时都没有专业的人才来提供专业的意见。环保组织不能吸引专业的具有环保知识储备人才的原因是多方面的。首先，没有足够高的报酬留住人才。其次，许多环保类的社会组织发展举步维艰，工作人员认为自己对环保事业的热爱和对环保工作贡献的能力不能得到充分的发挥，因此会选择到组织规模更加庞大的其他组织去参与志愿服务。除了环保类的专业人才，环保组织在环境公益诉讼中还需要专业的律师团队，规模较小的环保组织往往既不能吸引到法律人才，又缺乏聘请律师的经费。缺乏专业人才使得许多环保组织被迫放弃环境公益诉讼的维权方式。

（三）环保专业知识能力

大部分的环保组织没有提起环境公益诉讼的经验。在证据收集和证据分析上需要法律和环保专业知识的结合，由于人才的缺乏，环保组织的诉讼专业知识往往积累不足。由于环境问题的特殊性，环境诉讼过程中的鉴定是必不可少的环节，虽然例如环境规划院等专业机构正在研究制定环境损害评估的推荐性方法，但是针对缺乏环评专业知识的社会组织来说，它们在实际的应用当中确实存在着巨大的困难。河北省已经在环境公益诉讼领域率先出台了支持取证的相关政策规定。在环境公益诉讼中，原告没有取证能力的，可以求助于环保局，环保局必须帮助原告取证。

（四）环保公益支撑能力

图2　环保组织能力建设模型

环保组织的公益支撑能力主要指的是环保组织在公益诉讼方面的抗压能力。在许多环保维权事件中，地方保护主义往往导致地方政府出面干涉环保组织的维权活动。在政府利用行政权力限制环保组织，迫使其停止维权活动，或者给地方法院施压使其不受理案件。环保组织在进行环保维权的过程当中，是凭借着环保意识和公益精神在支撑，因而组织当中的志愿者必定需要强烈的公益精神。而且，一般情况下，环境公益诉讼的时间跨度较长，需要组织工作人员长期坚持，付出巨大的精力，没有足够的环保公益精神和责任感是不能坚持的。

（五）环保信誉建立能力

环保组织不能忽视组织公信力的建设。首先，这是环保类社会组织提起公益诉讼的必要条件。新环保法对社会组织的要求是无违法记录。相关法律规定了“无违法记录”资格的必要性。其次，环保组织提升组织的公信力，可以提升组织吸引社会捐赠的能力。社会组织吸引社会捐赠的能力与组织的品牌资产是有关的。因而环保组织在发展业务能力时，也要逐步提升组织的公信力。再次，提升组织的公信力，为组织在业内赢得良好的口碑，能使组织招募到更多的志愿者，对组织内部的人才储备也十分有利。

三、环保组织参与公共环境治理的路径探析

（一）构建政府向环保组织购买服务的市场

2013年9月26日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，在承接主体方面，对社会组织的能力建设进行了多层次的阐述。财政部、民政部和国家工商总局联合印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，政府购买的基本公共服务包括环境治理。政府向环保组织购买服务可以进一步拓宽组织的资金来源渠道，并且在业内引入竞争机制，助力社会组织的发展。环境保护部2013年下发了《关于发展环保服务业的指导意见》，把增加政府购买基本的公共环境服务作为基本原则之一，但是对于政府在采购中如何具体操作，仍然不是很明确。政府购买基本的公共环境服务的具体细则应该尽快出台，共助环保组织的发展。

长期以来，政府与环保组织的关系保持着由政府主导、政府单方面约束环保组织的状态。公共环境治理的新选择需要将政府和社会组织的关系维系在相互制衡、独立平等、政府主导、环保组织参与的状态。目前，在我国环保组织发展还不算成熟的情况下，环保组织不可能完全脱离政府的权力辐射范围。

在向环保组织购买服务时，首先要从法律法规上进一步规范环保组织的准入资格，力争降低准入门槛，进一步规范已经准入的环保组织。环保组织应该具备以需求为导向定制政府需求服务的能力。在治理环境污染方面，环保组织的能力也许不如相关企业，但是环保组织可以充分发挥第三方监督作用，对政府和企业进行监督。萨拉蒙的研究认为社会组织承接政府外包服务，不仅仅能获得资金方面的支持，还能使其自身履行使命的能力加强，提高其影响政府政策内容的潜在能力。

（二）优化环保组织与企业的互动关系

环保组织可以作为政府和企业之间的纽带，在政府和企业之间发挥第三方的监管作用。其实，环保组织发展到一定的阶段，例如某一些成熟的行业协会，可以分散承担政府的部分职能。这样企业的一些环保事项就可以由行业协会来代管，但这并不是要削弱环保部门职责，而是将权力中心下移，充分发挥行业协会的专业作用，使环保部门在做出批复之前，有一个先决的预审环节。将环保组织引入到政企互动关系之中，能够更好地发挥其监督作用。

（三）设立环境资金专户或环境基金助力环境公益诉讼

环保组织进行公益诉讼是发挥其监督作用的重要途径。为了解决环保组织难以支付诉讼资金的问题，阿里巴巴公益基金会和民间环保组织自然之友合作，设立了“环境公益诉讼支持基金”。基金的运作方式是采用滚动支持模式，即如果在诉讼中获胜并通过判决获得一定的办案补偿的，由基金支持的办案成本的部分应该回填到基金中，来支持下一个环境公益诉讼案件。由自然之友提起诉讼的福建南平的生态破坏案就是第一个受益的案件。早在环境公益诉讼基金设立之前，无锡市设立了财政专户，用于生态环境修复，如果原告难以支持诉讼费用，也可以从财政专户中支出。可见，政府和环保组织都已经意识到诉讼费用是阻碍环境公益诉讼进程的主要障碍。现在这种以资金专户和基金模式支持环境公益诉讼的案例还属于少数，这需要政府、企业以及环保组织和社会力量多方协作，为环境公益诉讼提供资金的支持。解决了环保组织发起公益诉讼的资金短板问题，仅为环保组织进行公益诉讼提供了准入的资格，后续环境公益诉讼的发展还由环保组织发展的程度决定。

（四）建设环保组织的联盟壮大环保力量

近年来，随着公众对环保问题越来越关注，新兴的环保力量也逐渐增多。环保组织在成立初期，往往规模较小，名气较小，生存能力较弱。在横向的联盟系统内，在许多城市，环保组织会加入城市的志愿者联合会或者是公益联盟组织等等。环保组织可以选择加入这些联盟类型的组织，从而获得更多的发展资源和成长经验。资源的获取是环保组织加入这些联合组织的目的，新兴的环保组织很难获取政府资源，这些来自兄弟组织的资源就显得尤为重要。环保组织在成立初期要有自身的组织名片，它能够帮助组织在新兴组织当中脱颖而出。在纵向的联盟系统内，环保组织可以建立专属环境公益类组织的联盟，这也是组织扩大影响力的一种途径。

（五）环保组织应该加强公信力建设

环保类的社会组织应公开日常工作信息，拉近与公众的距离，让公众了解组织内部的运作，监督组织的工作。环保组织内部也应该成立自我监督的小组。为了保证监督小组的监督效果，要严格制定组织的运作章程，并保证规章的执行力。环保类的社会组织应该提升自身的营销能力和公关能力。例如，可以举办一些适合公众参与的环境公益活动，借此推广组织的愿景和使命。同时，要及时更新和完善组织的网站，及时让公众了解组织的活动。对于新兴环保组织来说，与同类组织的异质性显得尤为重要。首先，要最大程度将地自身的愿景和使命表述得深入人心；其次，要有集中资金办大活动的先见之明，在组织资金紧张的初期阶段，与其分散资金办一些影响力较小的活动，还不如集中力量一举打响组织的名气；最后，要利用公众宣传的力量，多组织一些利民活动，将初期的宣传工作放在拉近组织与公众关系上。

（六）环保组织需要着重人才队伍的发展

环保组织的特征鲜明，专业性较强，相对于其他的社会组织来说，先进人才的引进对组织的发展壮大尤为重要。首先，在组织发展的初期，管理人才的引进是十分重要的。可以通过社会招聘来引进管理人才。管理人才要具备一定的优化组织发展的能力，并能准确把握组织导向，把握时代的脉搏，有广泛的人脉和创新的头脑。其次，专业人才的引进也十分重要。环保组织要想对政府和企业的环保工作实施有效的监督，专业的环保人才是必不可少的。最后，环保组织作为非营利组织的一种，志愿者的参与是必不可少的，志愿者队伍的素质关系到组织是否能够正常开展工作。可与高校建立合作机制，将素质高、能力强的志愿者吸纳到志愿者队伍当中来。

参考文献：

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责任编辑朱亚娟

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