深化体制改革 规范执法行为——河南省推进交通运输执法体制改革综述

本刊记者　樊祥胜



深化体制改革规范执法行为
——河南省推进交通运输执法体制改革综述

本刊记者樊祥胜

党的十八届三中全会，突破性地为中国改革“升级”，提出了“全面深化改革”。2014年，被视为中国全面深化改革元年。改革大潮在中原大地涌动，改革释放出来的动能，犹如一股磅礴的力量，破除横亘于前的坚冰，让河南赢得源源不断的发展动力，帆满风劲地远航。

推进交通运输执法体制改革，是全面深化改革宏伟蓝图中浓墨重彩的一笔，也是交通运输事业发展史上具有里程碑意义的大事。2014年8月，河南省结合实际认真贯彻落实党中央关于全面深化改革的重大决策部署，进一步解放思想，强力推进交通运输执法体制改革，创新体制机制，整合执法力量，突出专业优势，逐步凸显“一家管”的体制优势和社会效益。截至2015年底，省、市、县三级改革任务全面完成，139个新执法机构正式运行，改革取得阶段性成果。这标志着河南省交通运输执法工作进入新的阶段，为全省交通运输执法步入规范化、科学化发展轨道奠定了坚实基础。

2015年5月29日，河南省副省长赵建才在永城不停车预检系统和路警联合执勤点观摩

聚焦问题　把脉“公路三乱”

交通运输是国民经济的基础性、先导性、服务性行业，对于地处内陆的河南而言，交通运输既是基础，更是关键。全国对交通运输系统的改革与管理一刻也没有停止过。然而，从2004年开展全国治超到如今已过去10多年，现实情况却十分严酷：一边是如火如荼的治超行动，一边是恶性超限、超载运输未得到遏制。

长期以来，河南省交通运输执法工作存在机构重叠、职能交叉、人员膨胀、多头执法、趋利执法等现象，超限超载屡治屡犯，公路“三乱”屡禁不止，严重影响了河南交通运输事业的发展。2 0 1 3年，中央电视台《焦点访谈》、《经济半小时》、《聚焦三农》等栏目，多次对商丘市、驻马店市的公路“三乱”现象进行了曝光。特别是当年“1 1·1 4”永城市违规执法致车主服毒的严重事件被媒体披露后，再次引起了社会各界的强烈关注，公路“三乱”又一次走上了舆论的“风口浪尖”。

鸡蛋由内打破是生命，所以，改革历来是河南发展的主题。省委、省政府主要领导高度重视，指示相关部门，深入调研，找准症结，从体制机制方面提出意见，加快推进改革，从源头上解决问题。

经过深入细致的调查研究，问题被一一梳理出来，摆到了省委、省政府主要领导的案头。交通运输执法的体制机制弊端和深层次矛盾，以及其落后的管理理念、管理方式和管理手段等已不适应新时期交通运输事业的发展需要。

一是职能分散，多头执法、重复执法现象严重。改革前，河南交通运输执法机构有584个，其中省级4个，市、县平均5个，高速公路、国省干线、农村公路上均有2支执法队伍，各级各类执法机构都具有行政处罚、行政强制等职能，同一区域的同一违法行为被多家执法、重复处罚现象较为普遍。在交通运输行政执法部门中包括公路路政、高速路政、交通路政、道路运政等执法主体，分别依据相关法律法规行使职责。公安部门负责道路交通安全，具有管理车辆和驾驶人员等职能，交通路政、道路运政等有其各自的执法队伍，履行所辖管理范围内的执法职责。这些职能分工将交通运输管理分割成很多条块，每一条块的执法主体都为了维护自身的利益而不惜破坏整个行政执法利益。职责权限划分不清，导致各执法部门之间缺乏协调、各自为政、重复执法现象增多。

二是体制不顺，趋利执法抬高执法成本。

近10年来，河南交通运输系统先后进行了干线公路养护体制改革、成品油价格和税费改革、运管体制改革等多次改革，积累的历史遗留问题较多，加上“地方进人、行业买单”等原因，交通运输系统执法队伍不断膨胀。改革前，全省有交通运输执法人员3.3万名，大多执法经费没有列入地方财政预算，主要靠罚没收入返还维持，陷入“养人罚款、罚款养人”的恶性循环，导致“月票”、“年票”等乱象丛生。趋利执法、以罚养人致使超限超载治理形同虚设，陷入了以超载养超员、越治越超的怪圈。

三是缺乏联动，管理越位缺位并存。交通运输内部各行政执法主体缺乏联动配合，交通执法部门负责货车超限，公安交警管理货车超载，工商、质监等部门负责源头监管，部门之间职能交叉、责权不清，难以形成合力，引发了以罚代管、乱罚滥罚等现象。一方面，提高了货运成本，增加了经营负担，侵害了群众切身利益；另一方面，对公路桥梁和人民生命财产安全造成巨大危害。据河南公安交警部门统计，70%的交通事故、50%的群死群伤事故都是由车辆超限超载引起的。2013年以来，全省因超载引发交通事故181起，死亡369人，受伤510人，造成直接经济损失5亿多元。据河南省公路管理部门检测，近3年全省新增危桥360座，其中80%是因车辆超载所致，造成经济损失10.8亿元；因超载导致3600公里干线公路提前大中修，损失60多亿元。

四是执法人员素质较低。改革前，从事交通执法的人员中有一部分是从社会人员中招聘而来的。这些执法人员没有经过严格的执法培训，在简单地了解执法知识后就上路执法。有些聘用人员素质较低，缺乏耐心，很容易出现暴力执法现象。交通执法队伍尤其是县以下基层，人员素质普遍不高，直接影响到执法质量，从而导致了执法标准的降低，执法过程中出现执法程序、执法文书等不合格的现象，甚至一些低级明显的错误也难以避免。

凝聚共识　绘好改革“路线图”

随着郑州航空港综合试验区的快速发展，以及河南四通八达、高效便捷的交通网络不断完善，交通运输行政管理面临着许多新情况新问题，行政执法问题也日益显现，特别是超载超限治理工作，已成为交通运输执法的重点和难点。

交通运输执法体制改革，是落实“四个全面”战略布局的关键环节，是增强河南内生动力的重要源泉。2014年8月，河南省政府出台《关于全省交通运输行政执法体制改革的意见》及相关改革方案和措施，拉开了交通运输执法体制改革的大幕。

在“四个全面”战略布局正确引领下，全省各级党委、政府认真贯彻落实中央和省委、省政府重大决策部署，积极投身改革实践，改革呈现次第开花、亮点纷呈的局面：

——天下大事，必作于细。省委、省政府高度重视交通运输执法体制改革，注重谋篇布局绘好改革“路线图”，为“怎么改”指明了方向。成立省交通运输执法体制改革专题领导小组，由省交通运输部门牵头，编制、财政、人社等相关职能部门参与。省委全面深化改革领导小组将交通运输执法体制改革纳入2014年度重点督办任务，建立工作台账，明确责任单位、成果形式、目标任务等，定期进行对账盘点。在省政府总的改革意见指导下，编办等部门又先后出台了《关于全省交通运输执法体制改革有关机构编制问题的通知》、《关于核定全省交通运输执法机构人员编制有关问题的通知》等6项改革方案、通知等文件，形成“1＋6”改革政策体系，作为推动改革的“施工图”，明确了具体事项的启动类别、协调单位、责任单位和牵头领导，改革目标任务更加清晰，为交通运输执法改革引领了航程。

——上下一心，其利断金。在省政府交通运输执法体制改革的意见方案框架下，各地党委、政府高度重视交通运输执法体制改革，将其纳入重要议事日程，分别研究制定本地实施方案和落实意见。洛阳、安阳、焦作等市主要领导专门对推进改革提出明确要求，并亲自担任交通运输执法体制改革领导小组组长。商丘、周口、南阳等市县在具体实施中，一手抓好人员选聘、转岗安置等改革关键环节，一手抓好政策解释、氛围营造、教育稳控、隐患排查等稳定工作，确保改革积极稳妥推进。

——打好改革的“组合拳”。改革的号角吹响后，从省政府各机关到市县各相关部门，主动作为、迅速投入，各方面共同出招发力。机构编制、交通运输、组织、人社、财政等部门分工明确，协调有力，针对改革推进中遇到的共性和难点问题，提供基本依据。省专题领导小组采取以会代训的形式，围绕改革背景、重点内容、主要措施等，逐一解决基层政策了解不深、领会不透、把握不准等问题，结合改革中基层遇到的疑点、难点问题，上门帮助他们理清思路、明确方法、破解难题，正确理解改革、全力支持改革、积极参与改革。

——坚持宣传先行。省交通运输执法体制改革领导小组研究制定《改革宣传方案》，建立信息报送通讯员制度，要求各地明确专人负责，及时上报改革信息，累计汇总编发78期改革动态，对改革中正反两方面典型及时予以宣传。通过宣传，对进展较快的市县通报表扬，对进展缓慢的地方加压驱动，起到了较好的鞭策促进作用。

活力与动力，一点一滴被激发。随着一批批带有顶层设计性质的改革实施方案相继出台，随着一项项具有标志性、关键性、引领性作用的重大改革举措陆续推出，河南的交通运输执法体制改革在“积极”与“稳妥”的过程中激发出新的能量，1亿中原人民不断尝到改革红利的甜头。

蹄疾步稳　勇闯改革“攻坚期”

改革进入攻坚期，犹如逆水行舟，不进则退；而顶层设计犹如压舱石，事关成败。

大势应时而起，形势催人奋进。

开展试点是改革的一项宝贵经验。各地情况千差万别，不能搞“一刀切”。选择因违规拦截、处罚严重超载货车而致使车主服毒的永城市，国家交通运输部党的群众路线教育实践活动联系点商城县作为试点，给地方以大胆探索的自主权，以局部试点收获全局之利。永城市对分散在市公路局的路政、农村公路管理处的路政、道路运输管理局的运政、海事局的航政“四大执法”职能进行有效整合，在原市路政管理大队的基础上组建新的交通执法机构，为市交通运输局直属事业单位，负责全市运政、路政、航务等交通执法工作。坚持机构编制总量不突破原则，通过整合划转，为交通执法所核定150名编制，经费纳入财政预算管理，实行收支分离。在富余人员安置上，采取收购私营公交实行公车公营创造就业岗位、发展壮大交通运输局所属运输企业和运输服务业、达到法定退休年龄提前退休等方式，对406名分流人员进行妥善安置，维护了社会稳定，为全面推行改革提供了可复制、可推广的经验和做法。

改革重在落实。推进交通运输执法体制改革不仅需要更大的政治勇气和智慧，而且需要更严的政治纪律和更完善的运行机制。根据《关于全省交通运输行政执法体制改革的意见》明确的路线图和时间表，建立了以时间轴为纽带、以责任链为核心的倒逼机制，加紧实施一系列部署安排，改革呈现强力推进之势。召开现场会，对改革严重滞后的市、县（市）进行通报批评和问责，由分管副省长对市、县（市）负责领导进行公开约谈，被约谈和通报批评的市县领导在会上作表态发言，增加了改革压力和动力。将交通运输执法体制改革与开展懒政怠政为官不为专项治理活动结合起来，建立考核奖惩机制，实行改革进度与交通建设项目补助资金安排挂钩、与公交优先示范城市创建和城乡客运一体化试点建设挂钩等奖惩措施：对改革进展顺利的市县，优先安排交通建设项目和投资；对改革推进不力、进度缓慢的市县，除公示曝光外，严格追究领导责任，核减交通建设项目和补助资金。自全面推开改革活动以来，省交通运输执法体制改革专题领导小组先后召开各级沟通协调会30多次，组织开展省内外专题调研50多次，召开专题研究推进工作会40多次，通过集思广益和科学的论证评估，统一了思想，形成改革共识，一些盘根错节的利益格局逐渐“破冰”，由改革懈怠病、疲劳症折射出的畏难情绪逐步解决。

细化改革任务、明确改革目标。对改革方案确立的目标要求，省交通运输执法体制改革领导小组提出可检验的成果要求，层层签订任务书、责任状，确保如期兑现承诺。建立改革推进情况旬通报制度。每旬结合省辖市、省直管县（市）的编制核定、经费保障、执法人员选聘、富余人员安置、执法队伍稳定、改革期间的治超工作等关键环节的进展情况，排出各地进度综合排名，第一时间报送省委、省政府领导，印发至各地党委、政府。充分发挥“互联网＋”的优势，采取传统媒介与新兴媒体相结合的方式，在省级报纸、电视、电台、主流新闻网站对各市县交通运输执法体制改革进展情况，予以公示。

改革推进到哪里，督查就跟进到哪里。紧紧围绕“改革落地”这个目标，健全督查督办机制，确保问责问效精准发力。省委、省政府将交通运输执法体制改革纳入全省挂牌督办的13项重点事项之中，限时完成。省委全面深化改革领导小组分成多个督导组，深入基层一线，采取蹲点督导、巡回督导等方式，对18个省辖市、10个省直管县（市）及部分县（市）轮番进行实地督导。对督导中发现的共性问题，依靠法律、法规和政策统一解决；对个性问题结合当地实际，依靠创新举措突破性解决。

此外，聘请相关领域专家担任咨询顾问，对10多个改革方案在交通运输机关内部广泛征求意见，对一些涉及群众切身利益的改革方案公开征求意见，广纳良言、广集民智，使各项改革的意见方案更加接地气、聚民心。

敢做善成　保障中原“路路通”

河南省是交通运输部确定的全国交通运输执法体制改革试点省份。推进改革试点以来，全省各级领导高度重视，精心筹划，按照“改革一步到位、人员分步到位、逐步完成改革目标”的基本思路，重点在机构性质、人员编制、经费列支渠道、富余人员安置等问题上下功夫，加快推进交通运输执法体制改革方案的落实。

改革就是利益调整，以等不起的紧迫感坚定不移推进改革。

一是整合执法职能，进一步加大执法力度。按照决策职能和执行职能适当分开、管理职能和处罚职能适当分离的原则，将分散在各级交通运输管理、公路管理、农村公路管理、道路运输管理以及省高速公路管理等部门的行政处罚、行政强制、监督检查等职能予以整合，交由各级新组建的交通运输执法机构承担，实行综合执法。高速公路运营管理单位的路产人员继续承担公路保通、交通事故施救、路产保护等服务工作，不再承担行政强制、行政处罚等执法工作。同时，将执法重心下移到县级，省级主要负责政策、标准的制定和业务指导、监督及协调；省辖市的执法范围仅限在市域内的高速公路及城市建成区。经省政府批准设置的治超站，属省辖市管理的普通公路治超站，移交所在县（市）新组建的交通运输执法机构管理；属省辖市城市建成区内的治超站和高速公路治超站，移交省辖市新组建的交通运输执法机构管理。新的体制机制运行后，既有利于统一部署、指挥、协调，又便于集中人力物力解决重点难点问题，执法力度进一步加大。

二是精简执法机构，进一步提高执法效率。改革前，交通运输执法分公路路政、道路运政等多个执法门类，客观上造成了执法过程中多头执法，执法成本大、执法权威小，公路“三乱”发生率高，群众反映强烈。按照精简、统一、效能的原则，将现有各级各类公路执法机构和道路运输执法机构予以整合，省、市、县三级原则上只设一个交通运输行执法机构，统一机构名称，规范机构设置，明确职责任务。市辖区不设置交通运输执法机构。全省交通运输执法机构从580多个减少到130多个，核减率达76%。改革后，实现了交通路面“一支队伍执法、一个窗口对外”，从体制上实现了统一安排、统一调度，避免了多头执法、重复检查，降低了执法成本，提高了执法效率。

三是缩减人员编制，进一步增强队伍素质。按照机构、人员编制不突破的原则，参照公路等级、通车里程、营运车辆保有量、治超站数量等交通运输行业标准，取其下限，从严从紧核定执法人员编制。市县交通运输执法机构的人员编制，由省辖市机构编制部门按照事权，在省下达的总量内从严核定。省辖市交通运输执法机构的人员编制不超过全市交通运输执法编制总量的10%，一线执法力量得到充实和加强。重新核编后，严禁超编进人，坚持逢进必考、择优录用，确保人事管理规范化，彻底解决无序进人问题。改革后，全省交通运输执法人员从3.3万名，降低至1.4万名。

四是完善保障机制，进一步推进廉政建设。通过改革，执法经费得到了保障，有效解决了以罚养人等问题。改革后，经费保障按照事权与支出责任相匹配的原则，执法人员的工资福利、执法工作经费、执法装备建设经费、执法队伍管理经费全额纳入同级财政预算，实行分级负责，由地方财政全额供给，实现了执法经费来源的合法化和正规化。对县级交通运输执法机构人员和公用经费，省财政将核定的县级编制人数纳入县级基本财力保障机制予以保障。省级从成品油价格和税费改革转移支付中安排一定执法工作经费，作为基数一次性补助到省辖市、县（市）。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁将收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩，从机制上解决趋利执法问题。

五是安置富余人员，进一步化解社会矛盾。在改革中，始终坚持把富余人员转岗安置作为本次改革的焦点和难点。对原在编在册的路政、运政执法人员，采取考试考核的办法竞争上岗，择优聘用。对未经机构编制、人力资源和社会保障部门办理正式手续的人员予以清退。鼓励各地结合实际，通过政府购买服务、拓展服务网络、推进体制创新等方式多渠道安置富余人员。制定了9条转岗安置的配套措施，明确对提前退休、转岗到企业、自谋职业等人员的社会保险政策，切实维护分流人员的合法权益，确保人员安置到位、行业大局稳定。

六是健全监管机制，进一步规范执法行为。为防止出现新的失职、不作为和权力寻租问题，按照依法治国依法行政的要求，一方面，不断强化制度建设，结合推进权责清单制度建设，明确执法职责、流程和权限，规范行政执法行为，制定了依法行政、文明执法、内部管理等规章制度；另一方面，严格责任追究和问责等约束机制，严格考核，落实工作责任，形成有错必查、有错必究的良好氛围，使执法人员不能、不想、不愿失职渎职，不敢乱来。与此同时，建立健全情况通报制度、案件移送制度、协调协助制度，开发完善互联互通的计算机信息网络，建立交通运输综合执法与公安执法等部门联动机制，实现专业管理机构之间资源共享，形成协调、高效的执法运行机制。

经过一年多的努力，河南交通运输执法体制改革虽然取得了一定成效，但由于交通运输系统历史遗留问题较多，各种矛盾和问题彻底“根治”的难度比较大，还存在现行法律法规与改革不相匹配、富余人员转岗安置难、配套资金压力大、交通运输执法装备无配备依据等困难，需要在今后工作中努力加以解决。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。继续大力推进我省交通运输执法体制改革，困难与希望同在，机遇与挑战并存。持续深入推进交通运输执法体制改革是一场实打实、硬碰硬的攻坚战。省编办主任马新华表示，下一步，全省各级机构编制系统将以时不我待、只争朝夕的精神，努力把改革蓝图变成实实在在的行动，将改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众拥有更多获得感。

责任编辑罗文