淬火而刚 涅槃而生——河南省永城市交通运输执法体制改革侧记

本刊记者　罗　文



淬火而刚涅槃而生
——河南省永城市交通运输执法体制改革侧记

本刊记者罗文

公路“三乱”问题一度成为饱受社会诟病的痼疾，而发生在2013年11月14日的因货车超载受罚车主喝农药事件，则把河南省永城市道路交通执法推向风口浪尖，一时间众多记者云集永城，报纸杂志、电视电台、网站微信，目之所及，耳之所闻，最多的关键词就是：车主服毒，治超罚款，多头执法，趋利执法，管理混乱。

随着省政府、交通部等多路调查组进驻永城，“11·14事件”的真相逐渐浮出水面。发生在永城的这个极端案例，充分暴露出交通运输管理中长期存在的深层次矛盾和问题，以罚代管和体制弊端，以及官僚主义作风，是造成这起典型案件的根本原因。于是，一场改革攻坚战在永城率先打响。两年来的实践证明，尽管改革是一个艰难的过程，然而，也正是有了这次改革，才使永城的交通运输执法步入规范化、法治化的轨道。

极端事件，触发改革机枢

同许多事物一样，改革也需要寻找其契机。一个偶然事件，打破了永城交通运输行政执法以往的平静，改革如在弦之箭，不得不发。

事情还要从2013年11月14日说起。那天下午5点多，女车主刘温丽所经营的一辆满载石料的大货车，当行至永城沱滨路时，被永城交通行政执法人员拦下，要求她将货车带至检测点检测并接受处罚。该车9月份被处罚3000元，她所经营的另一辆货车在10月份也被处罚3000元；由于不愿再交罚款，双方陷入僵持。

看着路上的超载大货车一辆辆呼啸而过，却并没有接受什么检查，刘温丽心里不忿：凭啥超载多的车能过，我们还没人家超载的多就不能过？她突然拦下一辆出租车而去，不久却又回来了，说是如果不放他们走，她就要喝下手里的那瓶有机磷农药“3911”。现场围着不少人，夺下农药扔到了路边。可是，谁也没想到，当刘温丽看见又一辆超载货车过去时，她还是捡起农药喝了下去。

被送到医院的刘温丽经过紧急抢救，尽管脱离了生命危险，但是事件造成的恶劣影响却随着媒体的介入在不断发酵，以罚代管、道路多头执法、管理体制混乱等不少潜藏的问题被一一晾晒出来。

原来，超载车辆可以不接受处罚而通行无阻，是因为这些超载车已经买了“月票”。所谓超载月票，就是如果大货车超载超限运营，车主需要缴纳一定的费用作为“治超”罚款给执法人员，一般一个月交一次，一次3000元到5000元不等，车的型号不同，月票的价格也不一样。有了这个月票，在一个月内超载超限拉货运输，可不接受检查上路运营。

道路多头执法，到底有多少个“头”？许多货车司机根本说不清楚，反正只要他们穿着制服，戴着大盖帽，一旦把你拦下来，你就只能在交了罚款之后才能离开。那么，上路拥有治超罚款权的究竟是哪些部门呢？经查，交管、运管、路政、治超站都可以随时上路查车罚款。

有这么多拥有罚款权的部门，治超为何越治越超，而且罚的款又到哪里去了呢？后经调查得知，执法治超原来并不愿把超载给治住，怕治住了会断了他们的“财路”，这众多的治超执法人员就会没饭吃。他们通过治超罚来的钱款，上缴财政后又返还回来，这些钱成了治超执法人员的工资和执法经费来源。

刘温丽家的两辆货车，是他们兄妹二人贷款60多万元买的，去掉首付20多万元，每月有2万多元的贷款要还。这两辆车多次被罚款，不到半年罚金已高达20多万元，刘温丽实在承受不了这个压力，因为在她喝农药抗法时，已经有两个月的贷款没法还上了。明白了这些情况，就不难理解刘温丽为什么宁可喝农药自杀也不愿交罚款了。

紧急部署，制定改革方案

“11·14事件”的发生并非偶然，是其背后隐藏积弊的最终爆发。

那么，当时永城交通运输执法是一个什么样的局面呢？有关资料表明，其行政执法主体较为复杂，主要是由道路运政、公路路政、交通路政、农村路政、海事航政等几个方面构成；5个行政部门承担这些权力，分别是：永城市道路运输管理局、公路局、路政管理大队、农村公路管理处、航务海事局。从这里可以清楚地看出，这种管理是多么杂乱无章，不要说普通群众弄不清到底是谁在管、该谁管，恐怕连主管部门也懒得理清其中的头绪。这种多头执法并存的局面，势必造成各自为政，条块分割，重复执法。那么，罚款如同割韭菜，一茬接一茬，茬茬不断，也就不难理解了。重叠的机构、交叉的职能，还带来另外一种极端现象，即庞大的执法队伍，当时，永城上路执法人员达560人，由于严重超编，而且经费难以保障，以罚代管、以罚养人问题随即出现。再加上监管机制不健全，监管措施难以到位。这里尽管有一支庞大的道路交通运输行政执法队伍，实际上却没有起到规范运输市场秩序、保障道路桥梁畅通、维护交通运输安全的作用，而且，乱罚款行为直接影响了交通运输行业的形象，甚至影响了永城的整体形象，对于执法资源造成了极大浪费。

积弊如同赘疽，一旦化脓感染必须手术治疗。永城路政事件在给永城带来空前压力的同时，也为永城的路政改革带来了转机。针对“11·14事件”的发生，河南省委、省政府高度重视，主要领导先后多次做出重要指示，要求永城认真吸取教训，深入分析体制性根源，找出症结所在，对症下药，大力推进交通运输执法体制改革。同时，在全面推进依法治国和依法行政，全面深化改革、加快推进的大背景下，下大力气解决永城交通运输执法体制机制问题也到了关键节点。在这种情况下，省政府把推进交通运输管理和综合执法改革作为2014年全面深化改革的一项重要任务，省委党的群众路线教育活动办公室也把治理公路“三乱”作为第三批整改工作的重点。为推进改革，省交通运输厅先后组织6个调研组到外省和省内有关市县深入调研，提出了改革的初步意见和建议，并把永城作为全省交通运输执法体制改革试点。永城市委、市政府痛定思痛，下定决心在全省先行先试先改，一场深刻的交通运输执法体制改革在永城拉开了序幕。

强力推进，理顺管理体制

自2014年年初开始，永城市交通运输执法体制改革历经8个月方告结束，其难度之大，工作之繁，显而易见。

永城将此次改革作为树立新形象、促进交通新发展的重要机遇，放在全年工作的首要位置。永城市主要领导挂帅，多次召开座谈会专题进行研究，在统一思想、形成共识的基础上，全面统筹推进改革。

永城交通运输执法体制改革是在省交通运输厅的指导下进行的，省厅的顶层设计为永城的改革提供了坚强的保障。在厅长张琼的关心支持下，永城的改革纳入全省改革的重点，在推进改革的进程中，省厅不仅为永城指明了改革的方向，而且在政策上、方法上都给予了指导和帮助，使永城的交通运输执法体制改革得以顺利开展。

永城市交通运输执法队员接受军事化训练

理顺体制，整合职能，保障经费，是永城交通运输执法体制改革的三大主要内容。这次改革以建立“责权明确，体系统一，监管有效，保障有力”的交通行政执法体制为目标，按照机构编制“两不突破”的原则，把分散在公路局部门的路政和交通部门的路政、运政、航政“四大执法职能”进行有效整合，撤销原市路政管理大队，整体划转编制85名；调整划转公路局、运管局、农村公路管理处等3个单位共65名编制，在原市路政管理大队的基础上组建新的交通运输行政执法机构，规格为副科级，系市交通运输局直属事业单位，核定编制150名，设大队长一名，副大队长3名，下辖办公室、财务室、政策法规室、执法监督室，以及若干流动执法队、固定执法站（超限超载检测站）等内设机构，主要负责全市运政、路政、航政等交通行政执法工作。新组建的执法机构为财政全供事业单位，人员经费、公用经费由市财政列入预算全额拨付，专项执法经费由省交通运输厅按人员编制划拨。

改革，说起来容易，做起来难。永城在推进交通运输执法体制改革过程中，首先把解决人的问题放在第一位，做到凡与改革相关的事项，一律公开，以公平公正赢得理解和支持。《永城市交通运输行政执法体制改革的意见》、《永城市交通运输行政执法人员竞争上岗实施方案》等有关文件，在发布之前让职工反复讨论，在充分吸收职工的意见建议具有可操作性以后，再付诸实施。执法人员公开选拔，从报名时起，所有报考人员的资格审查、笔试成绩、面试成绩、考核成绩等，都及时张榜公示，让广大职工和关注改革事项的人员能够及时了解进展情况，坚决杜绝暗箱操作和违规行为，做到政策让大家了解，方案让大家做主，过程让大家监督，结果让大家信服。

新机构人员编制150名，与改革前的560余人相比，有400多人需要妥善安置。永城创新工作思路，采取公交公营改革、发展壮大运输公司、提前退休等方式有效解决了富余人员的就业问题。

2014年8月，永城市交通行政执法局挂牌成立，标志着改革取得了阶段性重大成果。在改革过程中，永城市突出抓重点，有这样几个特点：一是职能整合到位，150名编制到位，经费由财政全额拨付到位，改革彻底，不拖泥带水。二是在改革中坚持政策公开、方案公开以及人员竞争上岗和班子成员竞聘过程公开、结果公开，通过这种“四公开”，做到改革的公平公正和阳光操作。三是妥善安置改革分流人员，做到了人人有岗位，转岗不下岗，待遇不降低，确保了改革大局稳定。

新体制从根本上革除了以往存在的弊端，给人们带来了新的希望。

建立机制，加强队伍建设

新机构的成立，不是简单地挂个牌子即大功告成，更加艰巨的任务是带好这支新队伍，并以崭新的姿态创造出新业绩，以全新的形象赢得社会的认可。应该说，这样才能达到改革的目的。

队伍建设和制度建设是永城交通行政执法新机构成立后开展工作的重要抓手。他们确立的执法宗旨是清正廉洁、敢于担当、配合密切、依法执法，同时确立了“以德执法、以情执法、以公执法、以纪执法”的执法理念。在这个前提下，他们把“政治坚定，素质优良，作风过硬，纪律严明，行为规范，廉洁高效”作为队伍建设的目标，通过强化全员教育培训，着力提高队伍素质。在建立各项切实可行的规章制度的同时，通过创新管理机制提升执法水平。

为了实现上述目标，永城市交通行政执法局要求人人签订执法承诺书，以增强自律意识。实行查处分离、罚缴分离，以避免暗箱操作，提高执法透明度。在执法过程中要求实现监控到位、教育到位、纠章到位，做到治理超限无遗漏，未接受警示教育的不处理，不纠章到位的不放行。坚持24小时全天候工作常态化，受理群众举报、固定执法、流动执法和违法车辆处理四项业务，即使是在节假日也不间断。为了保证执法过程的文明、规范和公正，永城市交通行政执法局建立了回访制度，对相关运输企业、货运站场、举报人、车主和驾驶员等都要重点回访，以了解掌握执法过程的真实情况，其中，结案案件的回访率不得低于50%。

永城市交通行政执法局为了强化执法的规范性，把执法过程细化为七个环节：一是联合执法，二是调查取证，三是立案审核，四是处理处罚，五是结案审核，六是案卷归档，七是案件回访。这七个环节环环相扣，实现了互相监督，节节推进。

而永城强力推进的“六项机制”，则有效保证了交通行政执法宗旨的实现。一是强化队伍建设机制，以准军事化管理强作风，以全员培训教育提素质，以执法评议促工作，并通过季度岗位轮换打造执法多面手，规避执法风险。二是强化服务型执法机制，加强交通运输法规宣传，推行行政指导非强制性执法方式，坚持人性化执法。三是强化路警联合机制，成立公安交警机动队伍，专职与交通执法人员密切配合，实行24小时常态化路面联合执法，重点打击闯卡、阻挠执法、寻衅滋事的非法行为，净化交通执法环境。四是强化部门联动机制，由市政府主导，统筹市直有关单位和公路沿线乡镇，全面开展非法沙石料场清理整顿工作，遏制超载料场接驳行为。五是强化区域联动机制，与周边6市（县、区）建立联席会议制度，定期探讨交流交通行政执法工作，达成联防、联治、联动合力治超的共识。六是强化科技治超机制，市政府发布《永城市科技治超工作实施方案》，建成治超动态监测站一个，着力推进科技治超，逐步实现人力治超向科技治超转变。

永城市交通行政执法局以实际行动树立了良好的形象，验证了改革的效果。

取得初步成效，改革仍在路上

新年刚过，永城市交通违法车辆处理中心就忙碌起来了。这个位于永城市新城区北部的违法车辆处理中心，设有司乘人员休息室，为司乘人员免费提供临时休息服务。同时，处理中心还设有警示教育室，接受违法处理的司乘人员要在这里观看20分钟警示教育片。在处理中心后院，有一个超载车辆卸载场，所有超载车辆必须在这里卸载达到标准后再去接受处理，而对于私自改装加高加宽车辆，则在这里进行切割，恢复车辆原貌。

在永城市交通行政执法局大院里，则是另一幅景象：着装整齐的执法人员，列队正步走，口号震天响，步伐如刀裁。无论三九严寒，还是盛夏酷暑，永城交通执法锤炼队伍的时间雷打不动。这种军事化训练，极大地提高了执法人员的纪律性，并以此开展多种形式的教育培训来提高执法人员的素质。

在执法局政策法规室，卷柜里一排排整齐码放着归档案卷。这些案卷是在每一个案件处理之后对整个案件处理过程的完整记录，不仅有文字内容，而且有当事人的签名、车辆图片等资料。每一本案卷，他们都精心制作，确保案件记录的准确性、可靠性。去年6月，在处理一个违法超载案件时，由于执法人员填写财政罚没票据不慎，错把车号豫H误看成了豫N，发现之后，执法局主动自纠，写了一份《致歉函》，由局领导专程赴焦作市武陟县，向车辆所属公司致歉，并由案件承办人退还该违法车辆罚款。这个过程也详细记录在案。截至2015年年底，永城市交通行政执法局共制作归档执法案卷4900卷，没有发生一起行政复议和行政诉讼案件。

更值得称道的是，新成立的永城市交通运输行政执法机构，要求所有执法队员必须做到“六个决不允许”：决不允许出现一张臭名昭著的“年票月票”，决不允许在执法过程中经手现金，决不允许出现一起没有案卷的案件，决不允许出现言语冲突或肢体冲突，决不允许发现或解决不了的问题不上报，决不允许对群众和车主投诉置之不理或推诿扯皮。

改革增活力，改革出效益。通过深化体制改革和加强执法规范化建设，永城市交通行政执法队伍素质进一步提高，执法水平进一步提升，执法行为进一步规范，执法关系进一步和谐，做到了政府信任、群众依赖两满意。这是一组自新机构成立到2015年年底的一份执法成绩单：清理整顿非法沙石料场85家，检测货运车辆12.94万余辆次，查处超限超载车辆6383辆次，卸载货物7.93万吨，切割改型车辆704辆，拆除改装车辆397辆，查处班线运输客车和出租车违规违章经营476起，拘留寻衅滋事的非法运输经营人员51人，逮捕4人。通过治理，永城的超限率大幅降低，货物运输价格合理回归，货物运输供求关系进一步优化。更为可喜的是，在执法过程中实现了交通公路“三乱”零举报，树立了永城交通的良好社会形象。

改革，只有起点，没有终点；改革，永远在路上。机制创新，制度创新，更没有尽止。面对经济社会发展新常态，交通运输执法仍然面临许多新问题等待破解，如何在新形势下持续巩固交通运输执法体制改革成果，如何实现改革常态化，这些都是摆在永城交通运输执法面前的新课题。要做到严格、规范、公正、文明执法，打造河南省交通运输执法体制改革的一面旗帜，永城仍需努力。

责任编辑郭华敏