中观视角下的韩城市中心城区建设用地集约利用评价

冯小龙， 武 霞， 张 转

(1.陕西省土地整理中心，陕西西安 710075；2.68036部队，陕西西安 710061；3.陕西国源科技工程有限公司，陕西西安 710082)



中观视角下的韩城市中心城区建设用地集约利用评价

冯小龙1， 武 霞2， 张 转3

(1.陕西省土地整理中心，陕西西安 710075；2.68036部队，陕西西安 710061；3.陕西国源科技工程有限公司，陕西西安 710082)

摘要基于韩城市中心城区2012年建设用地利用现状，从中观视角出发，通过基础资料收集、实地调研、数据处理分析，选取评价指标体系，确定指标权重，构建综合评价模型。按照功能区划分依据，划分居住、商业、工业3种不同类型功能区，运用综合评价法测算各功能区的土地利用集约度。结果表明：韩城市中心城区建设用地现状利用方式以集约利用和中度利用为主，占到了评价区总面积的80.34%；低效用地仅占评价区总面积的19.66%；土地集约利用潜力挖潜方向集中在居住用地和工业用地，商业用地潜力较小。根据评价结果，提出了减少农村居民点用地、保护老城区古建筑、工业企业向北部工业园区转移、加大中心城区边缘地带住宅用地的基础设施和公共服务配套建设等提高土地利用效率的对策建议。

关键词中观视角；集约利用；中心城区建设用地；韩城市

随着我国城市化、工业化进程的加速，建设用地需求量增大，既要保证经济社会发展又要控制建设用地新增规模，就必须节约通过集约利用土地、提高土地利用效益来控制新增建设用地。一般城市土地节约集约利用评价分宏观、中观、微观3个层次[1]。宏观层次的评价是以整个区域为评价对象，评价指标主要包括区域空间格局合理性、土地利用强度、增长耗地、用地弹性和土地管理绩效等方面；中观层次的评价以城市功能区为对象，侧重从城市用地的功能差异(如居住区、商业区、工业区)，评价不同功能区土地的使用效率和潜力；微观层次的评价则是以具体地块为评价对象，评价指标主要包括容积率、建筑密度、经济产出和环境指数等[2-4]。就中观层次评价下的城市建设用地而言，集约利用就是要在保证区域社会经济可持续发展的基础上，增加建设用地的投入，提高建设用地的人口承载力和经济产出能力，实现城市经济、社会和生态环境效益的最大化。

笔者以陕西省韩城市中心城区现状建设用地为研究对象，从中观层次出发，在划分功能区的基础上，构建各功能区建设用地集约利用评价指标体系，对各功能区建设用地集约利用程度进行评价，对于促进城市土地内涵挖潜和集约式扩张、缓解土地供需矛盾、实现城市的可持续发展具有重要的现实意义。

1研究区概况

韩城市位于陕西省东部，黄河西岸，关中平原东北隅。2012年全市辖2个街道办事处10个镇，市政府驻地新城街道办事处。韩城市中心城区东临黄河，西依象山，南瞰涺水，北靠煤乡，中部有台地将新老城自然分割。城市中心城区主要涉及金城办、新城办和西庄乡。其中，金城办位于老城区，以古建筑保护、文保旅游为主导；新城区位于老城北侧的台地上，是全市的政治、经济、文教和商贸中心。

2012年5月，韩城市被确定为陕西省内计划单列市试点，随着社会经济快速增长，建设用地需求增加，2012年的新一轮城市总体规划采用集中式布局，中心城区形成“一核两片、三廊六组团”的城市空间规划结构。

根据2012年韩城市土地利用变更调查结果，全市土地总面积159 160.27 hm2，其中建设用地面积为10 815.22 hm2。韩城市中心城区评价工作地域建设用地总面积为2 236.05 hm2，占全市建设用地总面积的20.68%。其中，居住用地1 385.15 hm2，商服用地160.60 hm2，工矿仓储用地196.49 hm2，教育用地8.42 hm2，机关团体用地38.06 hm2，城市道路广场用地331.74 hm2，其他建设用地115.59 hm2，分别占建设用地总面积的61.95%、7.18%、8.79%、0.38%、1.70%、14.84%、5.16%。

2韩城市功能区的划分

2.1功能区划分原则功能区是指土地使用功能、使用强度、土地利用方向、基准地价等条件大体一致的区域。其划分与合并按照土地开发利用强度的均质性、土地利用结构的相似性、土地利用方向的一致性等特点[5-6]，并综合考虑地形与地物边界一致性、行政区划相对完整性和基准地价保持一致性等原则将城市划分为若干个功能区，功能区数量取决于城市规模和评价范围的大小。

居住功能区、商业功能区和工业功能区等不同功能区划分原则：居住功能区范围内住宅用地、居住区级以下(含居住区级)的公共服务设施用地面积比例应分别占功能区总面积的50%以上和12%～25%；商业功能区范围内商业用地(含商务、金融、服务业等用地)面积比例应达到功能区总面积的60%以上，原则上属于居住区级以上(不含居住区级)的商业金融等公建用地；工业功能区范围内工业用地(含高新技术产业用地和仓储用地)面积比例应达到功能区总面积的40%以上[7]。

2.2功能区划分结果以2011年韩城市城镇地籍调查数据为基础，根据外业实地调查，结合2012年韩城市卫星遥感影像图对其进行更新补绘，提取城镇地籍调查范围以外、土地利用总体规划中心城区规模边界控制范围以内的2012年韩城市土地利用变更调查数据的所有建设用地，与更新过的城镇地籍调查范围内的建设用地进行合并，得到中心城区评价工作地域范围内所有现状建设用地。在此基础上，添加行政界线、线状地物等基础地理要素，作为城市用地评价工作地域现状底图。

在确定的工作地域用地现状图上，依据功能区划分原则、城市用地结构以及城市规划主导用途划分居住功能区、商业功能区和工业功能区。此次城市中心城区共划分153个功能区，其中居住功能区137个、商业功能区9个、工业功能区7个。该划分结果基本符合韩城市中心城区用地现状：对于像韩城市这样的小城市，大型商业综合体相对较少，大多是沿街的小商铺，服务范围较小，不能独立划分为商业功能区；现有的工业将按照规划搬迁至北部的工业园区，逐步从中心城区移出，因此工业功能区也相对较少；中心城区以居住为主，居住功能区总数占到3大类功能区总数的90%。

3韩城市中心城区建设用地集约利用评价

3.1评价方法

3.1.1评价体系构建。功能区评价指标选取是在遵循综合性、层次性、系统性、独立性和可操作性等原则的基础上，重点考虑土地利用强度、投入状况和经济效益，根据《建设用地节约集约利用评价规程》，结合居住、商业和工业功能区的具体特征，选取具有代表性的指标，构建城市中心城区各功能区建设用地利用状况评价指标体系(表1)。

表1　韩城市中心城区不同功能区节约集约用地评价指标

3.1.2现状值确定。以城市中心城区用地评价工作现状底图为基础，根据各功能区选取的评价指标和指标计算公式，收集资料和相关数据，计算指标现状值，见表2。

3.1.3理想值确定。根据国家土地使用技术标准、韩城市土地利用总体规划、韩城市城市总体规划，在充分调查的基础上，结合相关数据资料，初步制定各项指标理想值参考范围，并结合专家咨询最终确定韩城市各功能区指标的理想值，列入表2。例如，居住功能区人口密度理想值确定是依据《韩城市总体规划(2012-2030年)》中的规定，人均建筑面积为35 m2，换算到人口密度为291人/ hm2，根据目标值法，确定人口密度的上限为291人/ hm2。根据1/4分位数法，确定人口密度的下限为87人/ hm2，即人口密度理想值为87～291人/ hm2。

3.1.4指标标准化。为使数据间具有可比性，需对原始数据进行标准化处理，以消除单位和量纲，得到每项指标的评价分值。各指标标准化值所对应的是建设用地达到集约利用理想要求时的指标水平，其对应的指标分值为100%。指标分为正指标和适度指标，二者处理方法各不相同[7-9]。

正指标：Fi=bi/ui

式中，Fi为第i项指标的评价得分值；bi为第i项指标的实际值；ui为第i项指标的理想值；ui1、ui2分别为第i项适度指标理想值的下界和上界。

3.1.5指标权重确定。该研究采用特尔斐法来确定节约集约利用评价指标的权重，计算公式为：

式中，Wi为第i项指标的权重；Eij为专家j对于第i项指标的打分；n为专家总数。

该研究选取了27位对韩城市社会发展和土地利用等比较熟悉的专家和学者，对各项指标的权重进行两轮打分，确定韩城市各功能区指标的权重值，列入表2，并对权重结果进行方差分析。

3.1.6集约度计算。各功能区土地利用集约度是将各指标分值乘以各自的权重，进行加和求得各功能区土地利用集约度，计算公式为[7，10-12]：

式中，λ为功能区的土地利用集约度；βi为第i项指标权重；Fi为第i项指标的标准化值。

表2　韩城市各功能区土地集约利用评价指标权重和理想值

3.1.7集约类型划分。按照《建设用地节约集约利用评价规程》要求，城市土地可分为低度、中度、集约、过度利用土地等4种类型[7]，结合韩城市各功能区实际集约度分值，将过度利用类型定义在[95，100]，集约利用类型定义在[75，95)，中度利用类型定义在[50，75)，低度利用类型定义在[0，50)。

韩城市中心城区集约度分值区间为[26.77，94.51]，划分为集约、中度、低度3种利用类型，其分布见图1。其中，集约利用类型集中在中心城区，低度利用类型主要分布在中心城区边缘地带。

3.2评价结果分析从各功能区的评价结果来看，集约利用土地面积为402.92 hm2，占总功能区面积的42.27%；中度利用土地面积为362.87 hm2，占总功能区面积的38.07%；低度利用土地面积为187.45 hm2，占总功能区面积的19.66%。韩城市中心城区建设用地集约利用评价结果汇总见表3。

3.2.1居住功能区评价结果分析。韩城市中心城区居住功能区共137个，总面积为906.03 hm2，划分为3种利用类型，其中集约利用面积为385.73 hm2，占居住功能区土地面积的42.57%；中度利用面积为339.77 hm2，占居住功能区土地面积的38.40%；低度利用面积为180.95 hm2，占居住功能区土地面积的19.03%。

图1 韩城市各功能区土地集约利用类型分布Fig. 1　The distribution of land intensive utilization of each function area in Hancheng City

从图1可知，越是靠近市中心区域居住用地集约度就越高，而城市边缘地带集约度普遍较低。由于城市规划、经济发展、人口分布等各种原因，各片区居住用地集约利用呈现不同特点。从整体上看，韩城市居住用地集约利用水平相对较高，中度利用与集约利用土地占居住用地总量的80.99%。新城办西面和东面土地利用状况类型主要以中度利用为主，另有一些零散分布的低度利用居住用地。低度利用土地所占比重较低，主要分布在中心城区北面的边缘地带，也是今后土地利用的集中挖潜区。

3.2.2商业功能区评价结果分析。韩城市中心城区商业用地集约利用面积为4.65 hm2，占商业功能区土地面积的23.71%；中度利用面积为14.96 hm2，占商业功能区土地面积的76.29%。

从商业类型来看，一般零售商业和商务金融服务业土地集约程度较高，主要分布于中心城区，如位于韩城市新城办金塔中路天惠亿家超市商业功能片区。而专业批发商业土地集约程度较低，主要分布于中心城区边缘地带，如位于韩城市新城办普照路和烟泉路交叉口西南角建材市场商业功能片区。

表3　韩城市中心城区建设用地集约利用评价结果

从地域分布上看，集约利用区域主要分布在太史大街和龙门大街之间的商业区及金塔路商业区，这些地区由于基础设施完善、交通条件便利、人口密度较大等使得该地区商业用地集约程度高。新城办的建材市场和西峙建材商城这2个商业功能片区，位于中心城区的边缘地带，占地面积较大，容积率较低，均为中度利用。在以后的规划发展中，可以适当提高土地的资本、劳动力等投入，或者在规划许可范围内适当提高建筑容积率与建筑密度，进一步提高商业用地利用程度。

3.2.3工业功能区评价结果分析。韩城市中心城区工业用地集约利用面积为11.59 hm2，占工业功能区土地面积的43.49%；低度利用面积为15.06 hm2，占工业功能区土地面积的56.51%。集约利用功能片区主要是以纺织业为主的制造业。近年来，韩城市对越红纺织、河渎纺织等一批轻纺工业进行技术改进产业升级，促使轻工业迅速崛起。低度利用功能片区以仓储、机械厂为主。

从评价指标上看，工业片区集约利用土地的平均容积率比中度利用土地大。这说明工业用地集约利用类型与各功能片区的产业类型有较大的关联。从基础设施完备度来看，韩城市中心城区工业用地的差异不大。从经济指标数据、单位用地固定资产总额和单位用地工业总产值来看，集约利用类型投入产出强度大于中度利用类型。

4结论与建议

该研究对韩城市中心城区内的现状建设用地集约利用情况进行了分析，主要划分了居住功能区、商业功能区和工业功能区，通过构建功能区评价指标体系对各功能区进行集约度评价。从各功能区的评价结果来看，韩城市中心城区建设用地以集约利用和中度利用为主，低效利用多集中分布于中心城区的外围区域。从3大功能区利用状况看，居住用地有一定的挖潜潜力，商业用地和工业用地现状利用较为集约，内部挖潜潜力较小。

为进一步提高韩城市中心城区建设用地集约利用水平，提出以下几点建议：①对中心城区边缘的农村居民点进行有效整理，减少零散农村居民点用地；②保护老城区古建筑，加快完善公共配套服务设施，打造以旅游业为主导的古城文化保护区；③中心城区的工业企业应结合城市规划对用地功能的调整逐步建立退出机制，向北部工业园区转移；④对中心城区边缘地带的住宅用地，应该进一步加大基础设施和公共服务配套建设的投入，提高土地利用率。

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Intensive Utilization Evaluation of Central Urban Construction Land in Hancheng City from Medium-scale View

FENG Xiao-long1, WU Xia2, ZHANG Zhuan3

(1. Shaanxi Land Consolidation Center, Xi’an, Shaanxi 710075; 2. 68036 Troops, Xi’an, Shaanxi 710061; 3. Shaanxi Guoyuan Engineering Technology Co. Ltd., Xi’an, Shaanxi 710082)

AbstractBased on construction land utilization status in central region of Hancheng City in 2012, from medium-scale perspective, through basic data collection, field investigation, data processing analysis, selecting evaluation index system, determining index weight, the comprehensive evaluation model was constructed. Land use intensive degree of each function area(residential, business and industry area) was measured by using comprehensive evaluation method. The results showed that intensive use and moderate use are main construction land utilization ways in central region of Hancheng City, acounting for 80.34%; inefficient land use only accounted for 19.66% of total evaluation area; residential land and industrial land had great potential for land intentive use. According to evaluation results, several suggestions were proposed: reducing rural residential land, protecting ancient buildings, strengthening infrastructure and public service facilities construction.

Key wordsMedium-scale view; Intensive utilization; Construction land of central city; Hancheng City

基金项目国土资源部《关于原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价项目》([2013]438号)。

作者简介冯小龙(1971- )，男，陕西临潼人，工程师，从事土地整治项目管理、节约集约用地研究。

收稿日期2016-02-22

中图分类号S 29；F 301.2

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)10-232-04