社区建设和社区治理体制改革

文/肖 林



社区建设和社区治理体制改革

文/肖 林

肖 林 ：中国社科院社会学研究所副研究员

一、社区的含义及城市社区的属性

社区是一个微观和广泛的单位，在治理体制中处于非常基础的地位。讨论社区治理体制，首先要明确城市社区的属性，了解社区从哪儿来、到哪儿去，提出社区管理体制的制度安排。

在不同学科背景下，社区“community”可称作社群、社团或共同体。我们一般将社区与社会翻译成“共同体”、“社会”。费孝通先生分析法理社会和礼俗社会的差别，实际上就是传统农业社会和工业社会整合机制的不同。社区有两个认识维度。在理论语境，强调社区是一个共同体，即地域性社会生活共同体，它建立在面对面的互动交往、亲密关系、共同信任以及对利益和组织的认同上；在政策语境，强调社区是国家治理的一个最微观的空间单位，它在政府主导下建设。事实上，很多社区居民把社区等同于社区居委会，把社区居委会又视为政府的一个下属机构，从这个角度看，这两个方面确有交织。现代城市社区具有双重属性：共同体属性和社会属性。这是社区建设和社区治理最基础性的东西，前者是亲密关系、情感的纽带，后者是契约化的法理纽带。

二、社区是社群而不是一个组织

不同地区、政府和社会对社区的界定是有区别的。我认为，从社群的角度来理解，社区不是一个组织，因为组织是工业化和科层化的产物，而且市场组织内部也是科层的，社区实际上是一种扁平化的、地域化的生活共同体，它是一个社群，因为人以群分是天然的，所以它是社区里面的一个社群、社团，是社区组织中最大的一个交集。社区被理解为一个社区自治组织，就变得狭隘了，如营造社区并不是去营造一个组织，而是要建立一个地域生活共同体的关系网络。社区是扁平化的、非中心化的联接结构，是一种社会整合机制。

三、社区自治的法律体系落后

行政上的社区和共同体上的社区会有张力，体现为“跷跷板”模式。如果规模大，整合资源就多，共同体纽带就弱；规模小，整合资源就少，共同体纽带就强。社区自治比较空泛，尤其是城市社区异质性强、流动性较大，且社区治理的法制基础和法律保障比较落后，居民自治委员会组织法修订远远落后于自治条例的修订，社区治理的很多领域仍无法可依。社区治理体制改革，一方面是一个社会重建的过程，另一方面与基层政府的改革密切关联。

四、宏观的社会变迁对微观社区有重要影响

一是住房制度改革对社区、城市空间的影响。住房制度的改革，改变了人口关系、空间结构、城市形态，在物业小区里，居委会很大程度上已经被边缘化了，而业委会又不是社会组织，所以，现在很多城市出现了业委会联合协会。联合协会是一个社会组织，当然成立这种组织的地方也面临着将一个陌生人社区建设成为一个熟人社区的挑战。有统计，在全国七八个城市比较符合条件的小区中成立的业委会联合会比例大概为30%，但能够有效持续下去的并不多。虽然是业主自治，有制度安排，但实际上缺少一个前提，即社会资本，如信任、交往等，这样就出现了制度失效。

二是城市化进程和人口流动对社区治理的影响。比较典型的是城中村等人口聚集区。广东等地方的突发事件、集体性事件就是由于没有处理好社区外来常住人口的合法权益和服务需求的问题，后来引起了组织方面的改革。此外，传统的村落共同体的转型或解体，也会持续很长时间，它有着城乡的双重特征。

三是互联网对社区治理的影响。互联网对社区居民交流互动和组织方式上的改变非常大，如业主维权，现在主要通过QQ群或微信群，这些新的方式成为很有效的动员手段，官方的动员效果远不及互联网动员的效果。当然，这也对基层政府治理、信息公开透明和及时回应提出了更高的要求。

五、社区治理体制的构成

六、社区治理存在的问题

一是政策法律保障和环境治理不足。与社区治理直接相关的包括居委会组织法、物业管理条例等。还有其政策环境，各地出台了街道体制改革、社区党建、居民自治、社会组织保障等政策文件，但法律效力较弱。关键在于政社关系没有理顺，根源是传统的城市管理和政府职能没有真正转变，有自治之名，却是行政组织的末梢，难以满足居民的期待，这样会出现合法性的竞争取代，一些社会组织会出来取代，它们虽然政治合法性较低，但社会合法性较高。社区居民的自治基础薄弱，且活力不足，需要一些新的载体和民主协商平台。二是基层民主没有真正落实。基层民主形式上有权而实质上无权，特别是大量的流动人口被排斥在既有的社区治理架构之外。三是属地管理和条块分割。四是社区治理的法制化缺乏。

七、社区治理改革的方向

未来的改革有两个方向：一是基层政府转型，从大包大揽到有所为有所不为的服务型政府。二是基层社会的重建。不能再简单地将社区视为社区自治的唯一载体，它应该是一个多层次、多领域、多样态的自治组织，是一个自治和共治的结合体。在社区和街道层面探索自治与共治的结合。鼓励社会组织参与社区治理和服务。社会组织可以孵化社区社会组织，社区社会组织也可以成长为一些专业化的社会组织，是一个双向的关系。

八、社区治理的“三公”

社区治理的“三公”，“公”是多方的、共同的。第一个“公”是围绕着社区公共事务，是治理对象。第二个“公”是公共参与，是一种实质性的参与，有参与的渠道和参与效果的评估。比如公共事务基层协商民主，各地都在做，如何能够形成一个有效的议题，这是一个技术性的问题，如果议题大了，基层解决不了，老百姓会失望；如果议题过小，与居民切身利益关系不大，又会被认为是形式上的，丧失了参与动机。当然，公共参与包括企事业单位和社会公共组织。第三个“公”是最核心的、无形的、难以衡量的公共精神，其实也是最匮乏的。

社区治理体制包括三个方面：一是社区治理组织体系，社区治理不同组织的权责划分。二是社区的权利分配格局和资源分配方式。过去社区治理的资金来源于政府，而目前有些社区政府之外的资源开始增加。权利分配格局是指自治权利，法律上规定是有的，包括居民通过代表会议来决策重大事务，但实际上却是形式化的，有些地方开始探索新的自治载体，比如各地试点的自治会等。一些地方在街道层面也做了探索，街道财政拿出一部分钱用于民生，邀请居民代表、社会组织代表投票决定民生事项，解决政府买单、老百姓不买账的问题，这个过程为居民提供了一个参与的渠道。三是社区的有效动员和实质参与机制。当前，形式上的参与很多，但主要是娱乐化的、兴趣团体化的，而且人群也偏老年，年轻人的参与还没有纳入政府视野。实际上，中产的社区参与其实是很活跃的。