行业协会商会去行政化的困境与路径协同——以政府转移职能为抓手

● 葛 亮



行业协会商会去行政化的困境与路径协同
——以政府转移职能为抓手

● 葛 亮

近年来，行业协会商会的行政化倾向备受关注。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩”。2014年1月，民政部表示，为推动行业协会商会“去行政化”，将启动行业协会商会与行政机关脱钩试点，制定《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。当前，主要举措是去除行业协会商会中的公职人员，对资产进行处置，这也是“去行政化”的必然选择。然而，如何从根本上推动“去行政化”取得实效，防止反复，仍是一个需要深入探讨的问题。

我国行业协会商会依建立方式来分，包括自上而下和自下而上两大类。自上而下组织，实际上是由国家生成并高度依附于国家，“去行政化”主要解决的是脱钩后在职能承接中如何与原有业务主管单位保持合理且合法的关系；自下而上组织，实际上是由民间生成但渴求依附于国家，“去行政化”主要解决的是如何提升自身业务能力，建立与政府职能部门在组织外部的良性协同关系。因此，“去行政化”是政府与行业协会商会各自角色、职能的重新定位，也是相互间协同方式的重新建构。

一、体制性连环阻滞：行业协会商会“去行政化”的困境

行业协会商会“去行政化”的困境在于体制性连环阻滞。所谓体制性连环阻滞，是指在缺乏完善的社会意识支撑及健全的制度外部框架的情况下，受职能转移不健全、资源筹集不健康、人员安排不完善及其相互强化的影响，行业协会商会“去行政化”的工作事倍功半。社会意识、制度、职能、资源和人员构成了这一问题的五要素。在我国，很多行业协会商会是政府机关主导发起创建的，在理论上产生了与政府并行的主体，辅助履行政府职能。在“一业多会”的背景下，又兴起了诸多民间发起成立的机构。到一定阶段之后，这些机构既试图寻求与政府机构的有效连结，又试图寻求独立运作逻辑。于是，政府和机构之间的耦合关系成为横亘在“去行政化”面前的困境。这一困境主要有三个方面的特征：一是其体制性的特征，或体制效应。行业协会商会“去行政化”所涉及的五个要素与我国目前的政治体制、经济体制、社会体制有着密切关系。其中，政府职能配置产生的影响最为显著，它或直接决定诸要素的建构，或通过经济体制和社会体制间接影响诸要素的建构；二是其连环特征，或锁扣效应。也就是说，构成困境的要素与要素之间紧密相连。虽然，任何单一要素都不利于行业协会商会“去行政化”的开展，但构成困境的真正动因是要素间相互关联形成的结构性特质。如果将各要素割裂开来，要素本身是缺乏生命力的。正是因为各要素业已形成关联性的结构，要素才能在相互间的锁扣关系中获得不断强化的生命力，进而成为制度化或者非制度化的困境。倘若不从这一视角去分析，就很难抓住行业协会商会“去行政化”的要害；三是其阻滞特征，或阻滞效应。由于体制效应和锁扣效应的共同作用，相关的诸要素已经链结形成一股强大的阻滞，严重影响行业协会商会“去行政化”的展开。单一要素的分析固然可以从某一侧面解释行业协会商会“去行政化”无法深入推进的原因，但却很难从整体上破解根本性的困境。

（一）社会意识

社会意识是分析行业协会商会“去行政化”的支撑性要素。社会意识存在于公众之中，规定着社会的存在意义、运行法则、主体间关系等。完善的社会意识对于行业协会商会社会化具有支撑作用。

当前，社会意识内含国家优于社会、社会附属于国家的理念。从行业协会商会的角度考虑，当下中国的社会意识无法就行业协会商会以独立逻辑运作的角色、功能、运行方式等问题进行完善地说明；对行业协会商会和政府关系的认识与其说反映了行业协会商会的独立逻辑，还不如说反映了国家吸纳与行业协会商会主动依附的逻辑。相关要素的运转在不知不觉中受到国家运行逻辑的渗透、支配、认同。换言之，社会意识和国家逻辑的不均衡，造成相关要素中社会属性和国家属性的不对等。因此，行业协会商会“去行政化”不仅无法获得思想意识层面的支撑，反而由于社会意识强烈的历史特征，面临着基础性的困境。

（二）制度

制度是分析行业协会商会“去行政化”的框架性要素，它是行业协会商会日常运行的规则保障。这里所指的制度包括法律、法规、政策等。如果说社会意识是从文化角度对行业协会商会的相关要素进行说明，那么，制度则是从正式规则角度对诸要素进行规定性解释。

现行的法律法规已经无法跟上行业协会商会发展的需要。在全国范围内，约束和规范行业协会商会日常工作的法规是1998年颁布的《社会团体登记管理条例》。从组织层面来看，它对于行业协会商会与政府部门的关系并未做出明确说明；从操作层面来看，它就行业协会商会的职能、人员、资源等问题也缺乏细致的规定。虽然具有法理上的强制力，但由于相应条款业已跟不上行业协会商会发展的步伐，致使行业协会商会“去行政化”的工作实质上缺乏强制性法律法规的约束规范，留下了诸多可供人为解释的模糊地带。

依赖于国家政治体制具有的强大执行能力，党和政府出台的行业协会商会“去行政化”政策能够通过政府科层体制在各个层级加以实施。然而，伴以科层体制本身内含的政策和能力，相关政策很容易在职能、人员、资源等问题上被折中处理。更为重要的是，政策出台大多聚焦关键性的要素，规划关键性的问题，而行业协会商会“去行政化”的实际工作需要应对更为复杂的局面，如规模性行业协会和中小行业协会在“去行政化”中面临差异性的情况。因此，相关政策还会面临覆盖面不足的问题。

总体而言，当前制度的阻滞效应主要表现为：规定性内容的缺失造成职能、人员、资源等要素在应对政府和行业协会商会关系中的框架性失调；非强制的政策试图扮演强制性作用，强制的法律法规效力不足；法律法规与政策之间缺乏完善的协调机制，丧失了相互促进的能力。

（三）职能

职能是分析行业协会商会“去行政化”的中心要素。行业协会商会“去行政化”并不意味着去职能化，因为这会削弱行业协会商会的立足之本。行业协会商会的职能缺失和不足只会妨碍“去行政化”的展开。

一方面，政府职能总体转移不足和转移不均衡。目前，政府向行业协会转移的职能主要以事务性工作为主，如职称评定中的材料整理、招投标的前置性条件审核等。行业协会商会仅仅扮演政府“帮工”的角色，而政府往往不会将这些事务性工作的终审权转移。除去这些政府疲于应付的事务性工作，政府向行业协会商会转移职能的意愿较弱，权力观念浓厚。当前，行政属性较强的行业协会商会，往往较为集中地承担政府转移的职能。例如，有数据显示，广东全省仅有13%的行业协会承接了政府转移的职能。①“一业多会”背景下，能够从政府手中承接职能转移的往往是由政府主导发起创建的行业协会商会，这就使得行业协会商会为了维持生存，即使“去行政化”之后仍会争相依附于政府部门。部分行业协会是由区级或区以下政府部门主导发起创建，在职能承接中，往往无法与由区级以上政府部门主导发起的机构竞争，存在职能承担不足的问题。行业协会商会之间职能分配不均。那些集中承担职能的行业协会商会，将成为社会领域的“垄断寡头”，有可能消解“去行政化”的效果。

另一方面，行业协会职能创新能力弱。这是职能存量和增量的关系问题。行业协会商会往往只考虑从政府现有职能中分一杯羹，依靠政府赋予其职能生存。在经济新常态背景下，行业协会商会缺乏向市场要职能的意识，缺乏主动为市场提供服务、自主开发新职能的动向，这也是职能细化的问题。“一业多会”背景下的行业协会将面临职能竞争的新状况。行业协会商会间同质化倾向严重，缺乏职能细化、协调分工的意识，往往同时聚焦于行业中特定的几项职能，出现“吃不饱”、“吃不好”的问题。

与其它要素不同，职能的阻滞效应具有显著的中心意蕴。职能的稀缺性不仅会直接对“去行政化”形成阻滞，也会间接对人员和资源的“去行政化”形成连带性阻滞。在职能这一要素上，对政府的依赖是行业协会商会在各方面具有行政性依赖的根本原因。只有把握这一根源性的困境，才能掌握体制性连环阻滞的核心。

（四）人员

人员是分析行业协会商会“去行政化”的另一要素。困难在于人员问题不是独立的，而是与职能、资源等其它要素紧密相连。精确来讲，在编人员的存在，其本身对于行业协会商会而言并不构成困境，相反，也许有积极意义；然而，在多要素联动的情况下，在编人员产生的影响就成为整个锁链效应中的一环，构成了阻滞。

这一要素对“去行政化”构成的困境主要分两大类：一是在行业协会商会内部有编制的人员和在组织外部有编制的人员；二是“去行政化”之后可能产生的阵痛问题。这是当下及今后一个时期内行业协会商会在人员要素上面临的突出问题。总体来看，大多数的行业协会商会存在人力资源储备稀缺的状况。政府官员兼职，本来可以帮助行业协会商会解决资源等关键问题。拥有编制，本来可以帮助行业协会商会吸引人才。“去行政化”之后，行业协会商会将直面人才匮乏的窘境。很多行业协会商会缺乏开展日常事务的人员，有些则缺乏具有专业技能的人员支持。目前，行业协会商会总体存在能力不足的问题，人员脱钩，在短期内将加深这一问题的严重程度。从长远来看，如果缺乏体制机制的供给支持，将严重威胁行业协会商会的生存问题，并为行政化倾向重新抬头埋下伏笔。

（五）资源

资源是分析行业协会商会“去行政化”的又一要素。一方面，行业协会商会的资源筹集具有非常显著的行政化倾向。这种倾向总体可以分为两种类型：制度化和非制度化。部分行政属性较强的行业协会商会，直接依靠政府资金维持日常运转；部分与政府有着密切联系的行业协会商会，依靠排他性的职能转移，凭借政府部门授予的权力，依靠培训、资质认证、会费维持等方式生存；部分行业协会商会依靠组织内部的政府官员，获取相应政府部门稳定或者不稳定的项目经费，以此维持生存。上述三种资源筹集依赖的是显性的制度化方式。在这三种方式下，行业协会商会通常能够较为容易地获取稳定的资源。这也是很多行业协会商会颇为向往的方式。还有的行业协会商会，承担政府转移的职能不明显，无法依靠制度化的方式直接或间接的获取政府资源，则依靠非制度化的方式来获取资源。部分行业协会商会通过组织内部的政府官员，以其个人魅力和社会关系，面向市场和社会进行资源筹集。在这种方式下，政府官员在行业协会商会的资源筹集中发挥了不可替代的作用。另一方面，行业协会商会面向市场筹措资源的能力较弱，缺乏行政化资源筹措的替代性选择，这与行业协会商会市场服务职能较弱有直接关系。很多会员反映，部分行业协会商会的存在感仅仅靠收取会费来体现。收取年度会费之后，会员可从行业协会商会那里获取的服务很少，需求很难得到满足，会费成为摊派。会员上交会费，渴望行业协会商会能够充分发挥平台作用，以集体的力量，代表会员开展贸易谈判、信贷等事务，但现实往往事与愿违。这在很大程度上降低了行业协会商会从市场获取资源的可能性。

目前看来，资源的阻滞效应主要表现为两个方面。一方面，行业协会商会从政府获取资源的常态化机制尚未建立，形成行业协会商会相互间资源获取不平等的状况，进而导致行业协会商会只能在职能和人员上做文章，以期在赢得资源的过程中获取竞争性优势；另一方面，行业协会商会缺乏在市场和社会中筹集资源的意识和能力，出现行业协会商会资源总体匮乏的状况，进而导致行业协会商会不得不孤注一掷地将赢得资源的机会投向政府。形成资源阻滞的原因，既来源于行业协会商会内部在摆脱政府资源依赖中的意识和能力薄弱，也来源于行业协会商会在外部资源筹集机制上的不健全。总体来说，从资源这一要素考虑，行业协会商会过分依赖行政途径下制度化和非制度化的资源筹集方式，从而使得“去行政化”面临前所未有的阻滞。

二、以政府转移职能为抓手的路径协同

行业协会商会“去行政化”已经形成了包括社会意识、制度、职能、人员和资源等要素在内的体制性连环阻滞。由于问题的复杂性，仅仅依靠民政等相关部门推动，“去行政化”将会面临诸多困难。那么，破局的路径何在？我们认为，应是路径协同，即坚持以政府和行业协会商会的职能重构为核心，制度重建为保障，社会意识更新为基础，带动人员和资源等要素的革新（如图1所示）。在这些路径中，职能重构和制度保障共同构成主干，前者是核心。由于锁扣效应的存在，单一路径无法确保获得“去行政化”的整体实效，必然要通过多条路径协同开展，才能巩固成果。之所以将职能重构作为核心，是因为“去行政化”不是简单将行业协会商会从政府剥离，而是要以实质提升行业协会商会能力、发挥其经济服务和社会服务功能为目标。实现这一目标，要以政府转移职能为抓手，带动行业协会商会职能更新和职能拓展，建立政府和行业协会商会的新型协同关系。

图1　行业协会商会“去行政化”路径协同

职能重构是行业协会商会“去行政化”的核心。从根本意义上“去行政化”，必须要改变目前行业协会商会职能稀缺的问题。政府转移职能将直面这一问题。建议加大这项工作的考核力度，平衡“质”、“量”考核机制。通过考核，实质性提升政府部门转移职能的积极性。探索“质”与“量”考核的相互平衡。可考虑降低对转移职能和承接组织的数量考核，避免为转移而转移。注重考核政府转移职能的方式、方法、程度、成效等。以责任清单为基础，加大职能转移力度。可在责任清单之下建立二级清单，明确鼓励可由行业协会商会承担的职能，明确可由行业协会商会探索承担的职能，明确暂不适宜由行业协会商会承担的职能。就责任清单中的资质认定、信息收集、宣传培训、标准制定、规划编制等职能，尝试将辅助性和事务性工作转移给行业协会商会；逐步建立行业协会商会信用机制，尝试职能的完整转移。鼓励规模性行业协会商会承接平台服务职能，如跨国行业性谈判等；鼓励中小型行业协会商会承接专项服务职能，如行业信息统计、单项养老服务等。细化中小型行业协会商会专业技能，减少组织间技能冲突，尽力实现行业协会商会针对特定职能的“私人订制”。以项目为引导，鼓励行业协会商会面向全行业、全社会提供服务。

职能重构，既解决行业协会商会总体职能稀缺的问题，更要解决职能不均衡的问题。这需要政府健全行业协会商会间职能分配的机制，赋予行业协会商会承担政府转移职能的平等机会。逐步降低委托、授权项目的数量，增加购买服务的项目数量。完善招投标程序，坚守公开、公平、公正的程序正义底线。倡导利用现有政府公共资源交易平台，实施统一招投标程序。探索利用现有互联网平台，实行承接项目的信息完全公开，整合公众、媒体、社会组织等全社会力量实施监督。机会平等可大大降低行业协会商会依附政府部门的意义，从而降低“去行政化”的困境。

制度重建是行业协会商会“去行政化”的保障，特别是与行业协会商会有关的法律法规的重建。制度的长期性可以使“去行政化”工作持之以恒，不因政府工作重心的阶段性转移使该进程出现反复；保障性可以赋予政府“去行政化”工作中的指导精神以强制性，不因具体事件中的反抗力而丧失效力。构建制度的焦点应是可操作性。就可操作性而言，相关法律、法规的构建可以参考美国《国内税收法典》（Internal Revenue Code）501（c）（3）条款对非营利组织的规制。其中，不仅对于职能界定和边界划分有明确说明，对人员、资源等行业协会商会日常工作的相关要素都有细致的规定，而且对违法的处罚方式更有具体阐述。通过可操作性的制度，细致推进“去行政化”。

社会意识更新是行业协会商会“去行政化”的基础。行政化倾向，与真正且完善的“社会”的意识欠缺有关。宗族制背景下的社会意识，抑或单位制背景下的社会意识，都已经不足以支撑当代行业协会商会的长期发展。社会意识的更新应顺应市场经济环境下社会治理和社会建设的内在要求，包括社会是国家之外的独立领域；社会正在逐渐脱嵌于国家；全能政府正在向有限政府转型；社会不是政府的附庸，而是协同者；社会自治是社会长期发展的动力；行业协会商会是社会的一种表现形式；“去行政化”不是削弱行业协会商会，而是加大对行业协会商会的体制性保障等。

资源是行业协会商会“去行政化”的关键因素。“去行政化”不代表政府完全不管，而是通过政府转移职能项目帮助提升行业协会商会的能力。以项目为载体，促成资源流转，实现帮扶目的。政府要加大财政支持力度，建立转移职能项目价格生产机制。设立转移职能成本监审制度，针对邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购，制定项目价格。可设立项目基础价格，以及与上年度本地区财政收入和GDP挂钩的价格浮动公式，形成科学动态的项目定价机制。财政要在各部门短期预算适度增加与长期预算总体平稳之间寻找到平衡点。设立财政专项资金，短期内适当增加政府职能部门年度预算，提高部门试点积极性。

人员是行业协会商会是“去行政化”的又一关键因素，它直接关系到“去行政化”后行业协会商会是否具有承接职能转移的能力。建议充分利用退休公职人员资源，鼓励其进入行业协会商会担任理事长、理事、秘书长等关键职务，提升组织综合能力。政府转移职能项目经费要确保行业协会商会业务性开支与劳务开支合理分配，可适当提高并强制规定劳务开支比例。以项目经费使用为指挥棒，鼓励行业协会商会聘请兼职人员，包括财务、科研、法律等急需的专业人员，行业协会可与会员单位实施人才共享机制，提升组织专业能力。与本地高校联合设立实践基地，用制度激励高年级大专、本科、硕士生进入行业协会商会实践锻炼，提升组织运行能力。逐步推出社会组织人员工作证制度和培训制度，提升组织执行能力。①“粤仅一成行业协会承接政府转移职能”，《南方都市报》，2013年5月27日。

（作者系浙江省委党校社会学文化学教研部讲师）

注：本文系浙江省委党校青年教师学术促进会2016年度课题“建立与市场经济相适应的社会组织体制研究”（QCH201601）的成果。