国外自然资源管理的基本特点和主要内容

●国土资源部信息中心课题组



国外自然资源管理的基本特点和主要内容

●国土资源部信息中心课题组

自然资源资产管理和监督管理都是自然资源管理的重要组成部分。由于经济体制和历史传统等因素，国外的自然资源管理体制模式多样，情况复杂，很难找到和中国类似的管理模式，但从其中可发掘和归纳一些共同点和相似点，供我们参考借鉴。

一、国外自然资源资产管理的基本情况

国有自然资源资产既具有一般自然资源资产的共同点，又具有国家资产的特殊性，其管理方式通常秉承各国历史传统和现实博弈，并无统一模式。

（一）自然资源资产管理与自然资源管理的关系

世界主要国家在自然资源管理中同时兼具宏观管理、社会管理、公共服务和自然资源产权所有人等多重角色和定位，自然资源资产管理是自然资源行政管理的一部分，并渗透于其具体的流程与环节中，主要是因为自然资源资产管理需要专业资源管理政策相配合和专业人员队伍，以及资源行政管理信息的支撑。

表1 行政管理者与公有资产所有者职能的对比

行政管理者的职能主要是基于国家身份进行的各项管理职能，公有自然资源资产所有者的职能主要是国家这一特殊产权主体基于自然资源所有权进行的各项管理。从表1可以看出，两者管理流程和环节高度重合并且相通，只是管理的依据和内容存在差异，这说明对国家来说，这两项职能是互补和交叉的。两者的共同特点是：无论国家作为行政管理者还是作为资产所有者，其管理职责的目的都是实现全民福利的最大化。

（二）国外自然资源资产管理的基本特点

第一，重要自然资源基本上都是公有。自然资源所有权公有、收益金共享是国际通行原则。公有自然资源资产管理遵循“谁所有—谁管理—谁收益”的原则，如联邦（中央）政府负责管理联邦公有土地，省（州）政府负责管理省（州）公有土地。

第二，公有自然资源资产管理不等于公有自然资源经营。自然资源资产管理的核心是资源财产权管理，通过让渡资源使用权获得产权收益的同时，放开具体的市场经济活动，实现政府宏观调控与市场经济活动的有机结合。

第三，公有自然资源一般都具有战略性、公益性、福利性和生态重要性。公有自然资源资产管理和私有自然资源资产经营虽然主观上都有实现资源资产收益最大化的愿望，但存在本质差别，公有自然资源所有者必须体现全民利益，实现经济、社会和政治等综合效益最大化。

第四，自然资源管理部门在管理公有自然资源资产的同时，对私有自然资源资产进行咨询、指导、监管和服务，实行公私一体化管理。

第五，世界上绝大多数国家对公有自然资源采取出租的方式，在各种资产收益方式中约占70%-80%的比例，近些年来，一部分国家开始逐渐减少或停止出售公有自然资源以获取一次性资源收益的方式。公有自然资源的收支模式主要有两种：收支两条线是通行做法，资源管理部门负责自然资源资产收益的征收管理，所征收费金全部上缴给财政管理部门；收支一体模式也有，如英国国家林业局和美国联邦土地管理局，但其建立在完备的资金管控和监督管理制度基础之上。

（三）自然资源资产管理的主要内容

公有自然资源资产管理是个系统工程，其核心是自然资源产权管理，涉及统一登记、资产核算、市场交易和定价制度等一系列管理环节，同时也与自然资源用途管制、监督管理、生态保护等职能存在交叉重叠。

1.产权登记。主要有两种登记模式：一种是国家自然资源统一登记。设立统一的不动产登记部门，公有自然资源所有权和使用权与私人所有自然资源都需要经过登记后才生效。如《英国土地登记法》规定，所有土地都应纳入土地登记簿，包括王室土地和公有土地。另一种登记模式是谁管理谁登记。由具体的自然资源管理部门登记，登记目的在于认定所管辖自然资源资产的各项权益。如美国内政部负责对联邦所有的自然资源进行登记，同时，联邦要向州和地方政府提供详细目录中的各种资料和数据，以协助其对与公有土地相接的非联邦所属土地进行规划和对这些非联邦所属土地的依法使用加以管理。加拿大贯彻谁所有谁登记原则，宪法规定自然资源所有权由各省、地区行使，矿权登记和土地登记管理职责也全部在各省。

2.编制资产清册。美国规定必须开展资源调查，内政部负责编制并保存一份所有的公有土地、它们的各种资源及其他价值的详细目录。在编制此种详细目录时，应特别重视那些面临严重环境问题的地区，并随时修订详细目录以真实反映各种条件的变化和各种价值的变化。

3.资源规划。自然资源资产使用要遵循各类国家规划的要求，同时，资产管理部门也会编制相应的开发使用和产权处置规划。如《美国联邦土地政策和管理法》规定，应当在遵守国家分区等区域性用途管制的规定下编制土地利用规划，对公有的某块土地或某地区的使用做出规定。

4.政策制定。自然资源管理部门作为代理人对国家自然资源资产进行行政管理，集中体现在制定资源资产处置和收益等法规和政策标准，如矿产资源权利金政策、土地出让或转让合同的制定等，这也是资产管理的核心职能之一。

5.审批许可。这是资源资产管理最关键环节，自然资源管理部门以审批许可的方式，发放各类自然资源的使用或开采许可证或采伐许可证，或者以竞价拍卖方式，确定经营代理人，或者出售国有自然资源所有权或使用权。如《美国联邦土地政策和管理法》规定，通过行使地役权、颁发许可证、租契、发布规章及采用其他恰当的措施，对公有土地的利用、占用和开发依法加以管理。

6.开发利用经营。对于在部分领域实行政企合一管理模式的国家，这些自然资源管理部门还会直接参与自然资源资产的生产经营活动，如英国皇家地产管理局和英国林业局，直接经营房地产和国有林业务。但是更多的国家，实行由私人公司进行经营、自然资源管理部门负责监管的方式。

7.收取资源收益。根据收益类型不同，收取收益的方式也不同。通常情况下是由自然资源管理部门负责收取，收取之后上交财政，采取收支两条线的方式，以规范国有自然资源资产的使用方式，提高资金使用效益，防止贪污腐败。另外，也有一些国家实行收支一体的模式。

8.审计监督。通常是由国会、上级管理部门、审计机构或公众对自然资源收益的征收和使用进行财务核算和审计。

9.编制资产负债表。挪威等北欧国家以及美国都十分重视自然资源资产核算工作，在将自然资源纳入资产负债表方面进行了大量探索。

二、国外自然资源监督管理体制的基本情况

加强自然资源综合监管是当前国际趋势。综合监管有利于提升资源配置效益，减少资源开发的负外部性，实现资源的可持续开发利用。

（一）自然资源监管的主要内容

不同国家自然资源监管的内容存在较大差异。总的来看，监管以法律为依据，监督企业是否遵守和执行法律法规的情况；监督地方政府有关部门遵守和贯彻执行法律法规的情况；监督政府政策文件的遵守执行情况，特别是包含在政府文件中的强制性规定。具体是对自然资源的占有、使用、收益、处分进行全过程监管。主要监管内容包括如下方面：

第一，监管自然资源的用途。自然资源的用途通常由各类规划确定，改变资源用途的行为须得到规划主管部门的许可。此类监管通常包括两方面：一是规划主管部门负责对因自然资源产权人（所有权人、使用人）引起的用途转变进行监管，对自然资源用途进行监管是国际通行做法，属于行政管理性质的监管；二是独立机构以及社会公众对编制和实施规划情况的监管，这类机构如英国规划督察署，负责审理规划上诉案件，属于监督救济性质的监管。

第二，监管自然资源的收益情况。涉及自然资源收益的获取、分配和使用等环节，是重要的监管领域。

第三，监管资源产权交易市场及资源开发利用中的履约行为。包括自然资源产权的定价、公平交易、资源节约集约使用情况，目的在于实现资源的合理、高效流动，实现资源的合理配置。同时，还需要对自然资源利用过程中的履约行为进行监管，比如，美国内政部土地管理局将联邦矿产出让给企业后，要对企业的钻孔、生产等情况进行履约性监管。

第四，监管自然资源的公共性和外部性。自然资源经济中有很多产品的生产和消费带有自然资源负外部性，如资源在开采阶段的严重浪费，工业生产中的“三废”排放等。对于这些问题的监管，既存在于自然资源的日常行政管理环节中，也归属于一些单独的监督管理部门，还离不开社会公众的监督。

第五，监管自然资源产权纠纷问题。其中既包括个人侵占公有自然资源的行为，也包括国家强制征用个人自然资源产权而引起的个人申诉，还包括政府违规违法处置公有自然资源的问题。

从国外的做法看，对于上述各不相同的自然资源监管工作，目前没有由某一个部门全部行使的模式，而是根据工作需要，由不同的机构和部门负责，不同国家的做法也存在较大差异。

（二）自然资源监管体制向综合化方向发展

自然资源管理部门的内部监管是主体。在所调查的国家中，基本上没有在自然资源管理部门之外单独设立自然资源监管部门的情况（见表2）。考虑到内部监督会产生中立性不强等问题，一般会通过司法监督和社会公众监督的方式加以弥补。资源监管在自然资源管理部门内部，与产业管理、生态管理和资产管理部门相对独立，以保证监督的有效性。这是因为自然资源监督具有很强的专业性，脱离资源管理工作的本体，将难以发挥效果。如俄罗斯自然资源利用监察署作为联邦自然资源和生态部的下设监督机构，局长由联邦政府根据自然资源和生态部提议任命和解雇。根据俄罗斯行政管理框架，决策、执行与监督相对分离，部的职能是法规制定和决策，署的职能是检查和监察，局的职能是法规和政策的执行、公共服务的提供。

从职能配置上看，综合监管是方向。比如，美国内政部总监察长办公室的监管内容十分广泛， 涉及到影响部门工作效率和效果的各个方面，既包括财务审计和绩效审计，也包括内政部所管辖的矿产、土地、油气等自然资源管理过程中的业务审计。英国规划署的监管也具有很强的综合性，包括规划法规、住宅法规、环境法规中涉及能源、交通、废物、废水和水行业等领域的内容。

（三）信息化手段在自然资源监督管理中的作用日益重要

在自然资源综合管理的大趋势下，信息化手段在自然资源监管中正发挥着越来越重要的作用，极大提高了工作效率和督察力度。如美国的区域办公室借助先进的数据处理技术、联网技术、信息数据库技术，并运用专业的监督软件对监督对象实行监督，使监督工作与计算机网络组成一个有机整体。

表2　部分国家的自然资源管理部门及其内设监管机构

三、自然资源监督管理与资产管理的关系

（一）自然资源资产管理中存在监督的环节

自然资源资产管理和自然资源监管，内容各有侧重，有时一体，有时相对分离，主要是由自然资源管理机构负责内部监管。在西方国家，自然资源资产监督管理的终极机构为国会或议会，同时随时接受公众监督。具体来看，主要包括以下三方面的监督管理：第一，自然资源收益征收过程中的监管。国有自然资源资产定价是否公正合理，出让过程是否公正合理，是否违规低价出让国有自然资源资产。第二，自然资源收益分配过程中的监管。收益分配包括自然资源收益在所有权人和使用权人之间的分配，以及在不同层级政府之间的收益分配。对于这类分配的监管，主要体现在分配的公平性和合理性，以及相关利益主体对收益分配的争议诉讼。第三，自然资源收益使用过程中的监管。对自然资源收益每年使用情况的报告以及财务审计，资金使用是否违反法律、规定或条例，是否存在收益管理不善、浪费资金等现象，资产的管理是否安全等方面。

（二）监督管理中存在对自然资源资产进行监督的内容

对自然资源的收益情况以及自然资源收益的获取、分配和使用等环节进行监管是自然资源监督管理中非常重要的方面。如美国内政部土地管理局作为联邦国有自然资源管理机构，既负责收缴权利金，也负责石油和天然气的检查和执法工作，通过对项目建设和运营情况的定期检查，以确保项目遵循各项条款并被正确实施。以2006年12月发布的《矿产管理局合规性检查过程的审计报告》为例，该报告是美国内政部总监察长办公室应参议院能源和自然资源委员会请求，特别针对内政部下属矿产管理局的审计。2009年又公布了3份调查报告，认定内政部下属矿产管理局多名工作人员利用职务之便收受贵重礼物，以权谋私。