南通市养老服务业发展现状分析

汤艳

摘 要：南通市面临人口老龄化问题较全国其他地区形势严峻。每4个人中就有一位60岁以上的老人，已达到深度老龄化。本文对南通市街道、社区、居家养老服务中心及养老机构等单位进行调研，采用问卷调查和深入访谈等方法，了解目前南通市养老服务业发展的现状以及分析养老服务业发展中存在的问题。

关键词：南通 社区居家养老 机构养老

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目：促进养老服务业发展的研究——以南通民办养老机构为调查重点（项目编号：2014SJD646）的阶段性研究成果

一、引言

进入本世纪以来，在短短的十几年间，我国进入快速老龄化社会。人口老龄化是社会发展到一定阶段的产物，随着人口老龄化的不断加剧，以传统的家庭养老为主的模式正面临着严峻的挑战。社会经济结构和家庭结构的变化导致养老服务功能逐渐由家庭向社会转变，这一转变包含了社会养老服务体系建设、养老保障体系构建、社区养老服务功能强化等一系列深层次的问题，特别是由于目前我国养老服务体系的发展还很不完善，所以构建完善的养老服务体系已成为亟待解决的突出问题。

国务院办公厅于2011年底印发了《社会养老服务体系建设规（2011-2015）》，规划中指出：“我国在十二五期间，基本建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务体系，满足多层次、多样化的养老服务需求”[1]。

全球第一个，也是唯一一个被授予“世界长寿之都”称号的南通是全国实行计划生育政策最早并获得成效的地区之一。1982年，南通就进入了老龄化社会，是全国最早进入老龄化城市之一，人口老龄化程度严重，南通市户籍人口已经连续13年负增长，目前已进入老龄化快速发展期。

虽然近年南通市政府在健全养老保障体系，提高养老服务设施的规模和品质上取得了显著的成绩，但是，伴随着社会经济结构和家庭结构的变化，养老方式和消费习惯的转变，养老服务设施需求和社会供给之间的矛盾日益凸显。因此，促进南通市养老服务业发展的研究显得极为重要。本文对南通市的社区居家养老、机构养老现状进行分别分析。

二、南通市人口老龄化现状及特点

到2010年12月，南通市60周岁以上老龄人口170.8万人，占户籍总人口的23.5%，超过江苏省6.1个百分点，全国平均水平9.8个百分点。到2014年底，南通市60周岁以上老龄人口191.68万人，占常住人口总数的26.27%，超过江苏省5.7个百分点，全国平均水平10.4个百分点。截止2015年12月，南通市60周岁以上老龄人口197.12万人，占户籍总人口的27%，超过江苏省7.89个百分点，全国平均水平11个百分点（见表一）。

从表一可以明显看出，近五年来南通市老年人口增长迅速，原因在于：一是我国长期采取了计划生育政策。二是由于南通市户籍人口人口长期“净流出”，已经连续13年负增长，加上年轻人中大部分人由于工作等原因选择晚婚晚育甚至是不生育，导致“深度老龄化”与“少子化”并存。三是随着科技的发展，生活水平和医疗水平不断提升，人口的平均寿命也普遍提高。

三、社区居家养老的现状及存在的问题

（一） 社区居家养老的现状

居家养老和社区养老都是目前我国养老服务体系的一部分。居家养老是以家庭为核心、社区为依托、专业化服务为依靠，以上门服务为主要服务形式，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的养老服务，涵盖家政服务、生活照料、医疗保健、康复护理、家政服务、老年助餐、精神慰藉、法律服务等。其基本服务功能是以助餐、助乐、助伴、助为、助行、助医、助法、助养为主要内容的八助服务。居家养老的服务对象主要可以分为两种：一种是身体状况较好、日常活动基本能自理的老年人，对这部分老年人主要提供老年食堂、家庭服务、法律服务等服务。另一种是生活不能自理的高龄、空巢、失能、半失能等老年人，对这部分老年人主要提供家政服务、送饭上门、家庭保健、紧急呼叫、精神慰藉、康复护理等服务。居家养老是由大连市首创，它大大解决了社会养老机构不足的困难。而社区养老是居家养老的重要支撑，是面向家庭短时间无人或者无力照料的社区老龄人提供服务，在社区设置社区日间照料中心、托老所、老年活动中心以及居家养老服务站等设施。目前我们常说的社区居家养老，实际上是指居家养老与社区照顾两者的结合。

近年来，南通市已基本建成市、县（市、区）、乡镇（街道）、村居家养老服务网络，能为60周岁以上老龄人提供生活、健康、医疗、教育等动态信息，并正在积极推进老年居家呼叫服务及应急救援服务平台建设，目前全市已建成呼叫服务平台8个，覆盖1.1万独居、空巢老人。全市38个街道，185个城镇社区，基本实现了每个城镇社区都有居家养老服务中心或服务站，为满足特殊老人的需要，全市各街道、社区正在逐步建设融文化活动、体育活动、医疗、卫生、康复等为一体的各类托老所、助餐送餐中心、日间照料室等，目前建成日托、助餐等居家养老服务点415个；市政府积极建立政府购买养老服务制度，以崇川区为例，崇川区政府购买居家养老服务补贴标准，为区户籍年满60周岁及以上的低收入家庭老人、70周岁以上无固定收入的重点优抚对象、80-89周岁重度失能、90周岁以上的四类人员，购买服务标准每人每月200元，区户籍年满60周岁及以上低收入家庭中的重度失能老年人补贴标准每人每月300元，目前全市已有8000多人享受了政府购买服务，市财政投入居家养老服务的资金正逐年增加。同时，南通市还鼓励社会力量参与居家养老服务，目前市区参与居家养老服务的社会力量已经有好苏嫂、安通、海盟金网、安吉通、泽旺家政等社会养老服务机构6家，它们为约3000名老人直接承担居家养老服务，同时参加居家养老服务的加盟企业或社会机构已达1017家，有专（兼）职工作人员7300余人，已成为南通市居家养老服务工作不可或缺的力量。

（二）社区居家养老服务存在的问题

1.服务内容少，难以满足老年人需求

在社区居家养老服务中，南通市政府出资，采取政府购买服务的形式，利用社会组织以及企业为老年人提供生活照料、医疗保健、康复护理、家政服务、精神慰藉等服务。但通过调查得知，目前所提供的主要服务还是停留在家政服务层面，而其他一些专业性较强的健康心理、康复护理、精神慰藉等服务虽然已经开设，但是由于资金和人力等因素，在实际操作上有很大的困难。例如不少社区服务站都有护理上门服务的项目，但是由于大多数社区服务站由于缺少相关专业的工作人员，因此难以提供上门护理服务。服务供给滞后于服务需求，无法满足老年人的需要。

2.服务覆盖面小，方式单一

政府购买居家养老服务的主要对象还仅限于一些生活特别困难的“五保”、“三无”、低保和低收入的“弱势老年群体”，对符合条件的老年人免费提供服务，其他不符合条件的老年人需要自费购买服务，其收益群体主要是高龄、空巢的困难老人，而这部分人占整个老年人群不足1%，对于高龄、失能、半失能的老人来说，仅靠政府购买居家养老也无法满足其养老需要。另外，以200元与300元的补贴方式，形式过于单一，没有考虑老年人的家庭情况、健康状况等因素，难以符合老年人实际。目前政府购买居家养老服务还属于新兴事物，在我国还处于探索阶段，相关政策尚未规范化、系统化，缺乏合理的监督机制。

3.社区居家养老资金不足及来源不稳定

通过走访调查发现，社区养老服务所需资金主要来源于政府补助、个人捐赠、社会筹集、适当收费等，虽然政府投入在逐年增加，但是与人口老龄化的发展速度相比还存在很大的缺口，因此各个社区居家养老服务中心普遍存在资金短缺的问题。政府购买服务是社区居家养老服务的工作重心，居家养老服务站除获得市、区政府划拨的居家养老服务运营补贴款外，几乎没有其他资金来源，同时社区还没有建立利用个人捐赠和社会筹资机制。社区面向老年人的生活照料、文化娱乐等设施投入方面，还无法满足老年群体的需求，特别是一些空巢、失能、半失能老人的吃饭问题还没有从根本上有效解决。因此，资金短缺是制约居家养老服务快速发展的主要瓶颈。

4.专业人员缺乏，专业化水平低

目前在社区居家养老服务站主要有专职服务人员和志愿者两类服务人员。专职服务人员主要是面向小区内的下岗、失业人员中招聘，这些人员虽然具有较强的责任心，但是没有经过相关专业的培训，缺少专业化知识和技能，居家养老服务中心雇用的专职服务人员数量不足且年龄偏大，缺乏创新意识和服务的激情。无法满足老年人多元化的服务需求。社区服务站中的大部分志愿者和义工仅凭经验和人道主义而提供服务，同样缺乏专业的知识和技能，例如心理咨询、临终关怀等专业服务无法展开，不能充分、长效地发挥其作用。

四、南通市机构养老现状及问题

（一）南通养老机构现状

随着家庭规模的小型化，家庭结构的核心化，人口流动的加速等都对传统的家庭养老模式发起了挑战，使机构养老成为一种日趋重要的选择[2]。机构养老是指为老年人提供饮食起居、医疗、康复、生活护理、文体娱乐和健康管理等综合性服务的机构。在我国机构养老的设施主要有老年人住宅、老年人公寓、养老院、护理院等。近年来，在市政府的高度重视下，南通市养老机构数量不断增加、规模不断扩大，养老服务水平不断提高。截止2013年，南通市区共有养老机构61家，其中公办养老机构28家，民办养老机构33家，总建筑面积218549平方米，床位总数7861张，每百名老人拥有床位数约1.6张，入住人数3661人，占南通市区老年人的0.75%，入住率46.6%。南通市区养老机构现状的具体情况见表2。

为了清楚了解南通市养老机构及入住情况，课题组成员携带问卷先后对南通市3家公办养老院和7家民办养老院拜访调研，共对9位负责人、10位护工及103位入住养老设施老人进行访谈。调查员在听取老人回答基础上填写了问卷中的各项内容，有效回收问卷为103份。样本总数为103人，男性为32人，女性为71人，调查总体中，公办养老机构居住的老人占样本总数的35%，民办养老机构居住的老人占65%；未婚的占6%，丧偶的占63%，离异的占31%。在老人年龄分布上，年龄在60-69、70-79、80-89以及90以上的老人年龄所占比例分别为2%、20%、51%和27%。在家庭结构上，孤寡老人、两代、三世同堂、四世同堂、五世同堂的老人所占比例分别为7%、2%、44%、43%和4% 。在健康状况方面，很好、好、一般、差的老人分别为8%、39%、31%和22%。在对养老机构满意度上，满意、较满意、一般、不满意的老人所占比例分别为33%、35%、29%和3%。在对老人满意度进行调查时发现，老人物质生活上的满意度普遍高于精神生活的满意度。

（二）南通养老机构存在的问题

据2015年1月份民政部公开数据数据显示，全国52%的民办养老机构收支勉强持平，40%的民办养老机构长年处于亏损状态，盈利的养老机构只有8%。根据课题组通过对南通市7家民办养老机构7位经营者进行访谈得知，南通民办养老机构自身完善程度不足，不能满足老年人多层次、多样化需求。这些情况表明，民办养老院经营困局亟待破解。

1.民办养老机构利用率低，优质公办养老资源不足

根据我们的调查南通市区养老机构和养老床位总体数量不多，而对于机构养老需求较低的农村，养老机构和床位的数量却相对较多。调查中还发现，除个别提供高端服务的民办养老机构入住率较高外，其他大部分的民办养老机构由于在硬件、服务、费用上无法跟公办养老机构相比，入住率普遍较低，而公办养老院由于内部管理规范，政府监管严格，服务水平较高，所以目前南通市优质公办的养老资源常常出现一床难求的局面。如：南通市阳光老年公寓。一方面是对居住环境不满、价格贵住不起，另一方面是供不应求，这一矛盾使的养老机构的资源不能得到有效利用，床位闲置率高，造成资源的严重浪费，而真正有需要的老人很多不能入住养老机构，这一现象亟待需要解决。

2.民办养老机构设施和服务不够完善

到2015年底南通市养老机构共有230家，其中公办养老机构110家、民办养老机构120家，床位5万余张（含社区），其中社会力量办养老床位总数达到2.28万张。近年来，南通民办养老机构在政府的大力支持下迅速发展壮大，数量不断增多，但是质量上却良莠不齐。由于民办养老机构受前期资金投入大、回收资金周期长等因素影响，规模一般都比较小，服务水平及设施条件都比较低，入住的老人虽然生活上有保障，但是，一些娱乐设施和生活设施却得不到满足。同时，民办养老机构内严重缺少专业人员，特别是心理咨询师、康复护理人员基本上没有。据我们调查大多数民办养老机构为降低运营风险，一般不提供专业的医疗护理服务，而主要是以简单的生活照料服务为主，缺少“养医结合”等的相关服务，这样就导致生活能够自理的老人受欢迎，而失能、半失能的老人多数难以入住，无法满足南通市老年人的多元化需求。

当前，民办养老机构经营陷入困局实质凸显了整个社会养老危机。笔者认为造成民办养老结构经营困难的原因：一是养老机构自身经营管理不善。二是政府监管不到位，缺少统一的行业标准和等级评级机制。三是优惠政策落实不到位。民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，要求社会办福利机构享受用地、用水、用电、电信业务等优惠价格。但是，地方政府在实际操作中落实不到位。

参考文献

[1] 国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015）[J]中华人民共和国国务院公报，2012（1）.

[2] 刘红.中国机构养老需求与供给分析[J].人口与经济，2009（4）.

[3] 彭嘉琳.我国养老服务业标准化建设现状与问题分析[J].北京劳动保障职业学院学报，2013（40：24-28.

[4] 全国老龄工作委员会.中国老龄事业发展“十二五”规划[Z].http：//www.chinanews.com/gn/2011/09-23/3349429.shtml.