中国农村养老服务体系构建的困境分析

杨慧

[摘要]随着城镇化进程的加快，农村原有的生活面貌发生了重大变化，本文通过对农村居民生活现状的分析，指出了家庭养老、个人养老、社区养老、机构养老以及新农保实施的现状和困境，并从制度保障、养老服务、资金来源等方面提出了构建农村养老服务体系的建议。

[关键词]困境；财政支出；新农保

[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）05-0072-02

中国正“跑步”进入老龄化社会，截至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%。近年来，随着我国城镇化进程的日益加快，农村大量劳动力外流，农村人口老龄化面临的问题更为严峻。在这样的宏观背景下，构建具有中国特色的农村养老保障体系，是关系到社会稳定、公平正义与城乡统筹发展的重大问题。

一、农村老年人生活现状

根据上海财经大学发布的《2014中国农村养老现状国情报告》，在健康方面，农村老人常见病为高血压、颈椎病和腰椎病等，其中患有高血压的老人比例高达到37%，有近半数的老人每天都需吃药。

在经济状况方面，仍有54.6%老人还在从事职业性劳作，几乎所有老人都仍然从事一定程度的家庭劳作。有68.4%的老人主要靠子女资助生活，53.1%的老人是依靠新农保，还有51.4%的老人依靠土地收入。

在亲情状况方面，传统的大家庭转变为小家庭，子女外出打工导致年轻人在老人身边抚养比例降低，空巢家庭超过半数。

在养老主体方面，大多数农村老年人倾向于家庭养老。而事实上，随着年轻劳动力向城市转移，工业化与城镇化的发展，可用耕地迅速减少，家庭养老的基础开始动摇。大部分农村居民在60岁之后收入明显下降，自我养老的意愿和能力都比较弱。

在养老服务机构方面，由于农村地区由于经济承受能力不强，市场需求不旺盛，众多乡、村办养老院都处于亏损的状态。加之受传统观念影响，许多老人特别是有儿有女的老人，认为住进养老院是很没面子的事情，加上经济承受能力较弱，所以很多老人宁愿自己受苦也不远住进养老院。

二、农村养老体系建设的困境

（一）养老模式的困境

目前，我国养老模式主要有家庭、个人、社区和机构养老四种模式。这四种模式在农村随着时代的发展，逐渐发生了变化，并呈现出一些问题，制约了农村养老体系的构建。

1.家庭养老模式的困境

在广大农村地区，由于受传统观念影响，家庭养老仍是主要的养老模式。然而一个可持续的家庭养老模式必须建立在一定的基础之上：一是家庭有较大的人口规模，可以分享收入或分散风险；二是家庭有比较稳定的收入来源，以维持生活水平；三是家庭有良好的社会网络（如亲戚、邻里或朋友等），以抗衡家庭难以承担的外部风险。但是随着工业化和城镇化的进程加快，外出务工的青壮年劳动力日益增多，家庭结构开始朝着“4-2-1”、“4-2-2”的方向发展，由老年夫妇组成的“二老之家”或独身老人的空巢家庭日益增多，导致传统的家庭养老模式受到了较大的冲击。此外，作为养老基础的土地也伴随着城镇化的发展迅速减少，多数农民虽然在土地的征用过程中得到了补偿，但是这也导致许多农民失去了赖以生存的土地，进一步动摇了家庭养老的基础。

2.个人养老模式的困境

关于个人养老，我国学术界尚未给出准确的定义，但是无论如何定义，都逃不开经济上的独立。农村个人养老的基础是土地家庭联产承包制，土地是农民生存的保障。农民通过辛勤耕作，积累一定的储蓄。然而这一部分财富积累对于大多数农民来说不会太多，主要用在了子女的教育和抚养上。因此目前，我国绝大多数中低龄老年人口仍在从事农业生产，劳动收入仍然是其收入的最主要来源。由此可见，能够获得可持续性的稳定的收入是个人养老模式能够持续发展的必不可少的条件。然而土地耕作还要受到各种自然因素影响，风险性较大。而且随着年龄的增长，病残、失能的老年人增多，其自我养老的能力必然会减弱，最终这些老年人还是选择倚靠家庭养老或其他的养老模式。

3.社区养老模式的困境

所谓农村社区就是农村人口赖以生存的村庄或联系较紧密的村落群。但是目前，我国农村社区养老的供给现状并不令人满意。究其原因，一是需求不旺盛。老人、供养老人的子女等对于“花钱购买服务”这一理念的接受度较差；二是经费短缺，社区养老主要依赖所在农村的集体经济，随着家庭承包责任制的实施，农村集体经济减弱，加之乡级财政困难，没有多余的钱投入到社区养老上来，中央在农村社区养老方面也没有安排专项资金，导致资金难以到位；三是服务人员不足，素质不高。社区养老人员主要由专职社工和志愿者组成，然而在我国接受过专门培训的社工人员很少，愿意去农村提供服务的志愿者人数也不多，加之该行业待遇低，很难形成规模效应。

4.机构养老模式的困境

养老机构包括政府投资和民营投资两种，前者需要政府投入大量财力，并由政府承担各项社会职能，后者以营利为目的，费用较高，仅能够满足部分高端群体。近年来，养老机构的数量虽然得到了一定程度的增加，但是城乡差别较大。截至2013年底，农村社区养老服务覆盖率仅仅只有6.5%，且养老机构空置率较高，全国平均达到48%，而48%的平均值中有相当一部分来自农村敬老院。如此高的空置率，一方面是由于政府投资建设的养老机构受经费的影响，大多入不敷出，仅能满足衣食问题，而在医疗等问题上难以提供保障，而民营养老机构收费又太高，大多数农村老人无法承受；另一方面公办养老机构中住的多是五保户，受传统的养儿防老的观念影响，很大一部分老年人不愿去养老院，怕自己或子女会被笑话。

（二）新型农村养老保险的困境

我国自2009年7月开始了“新型农村社会养老保险”的试点工作，截至2012年底，全国参保人数已达4.6亿人。新农保采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式，养老待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金由国家财政支付，对年龄在60岁以上符合条件的参保农民按每人每月不低于55元的标准给付。自新农保试点开始，已经经过了5、6年的时间，在推行过程中遇到诸多困境，和城镇社会保障制度相比仍然存在较大的差距。

首先，从个人层面来看，存在参保意愿不足、断保的问题。在影响农民连续参保的原因中，地方政府在新农保制度实施过程中的激励水平，以及对村庄内信任所产生的社会情理规范的遵从占主要位置。

其次，从制度层面来看，我国缺乏法规制度作为保障。民政部等部门下发的用于推动农村养老保险制度的文件，大多是指导性文件，不具备法律效力。此外，在制度设计上还存在一定的不足，例如对各省、市、县政府的补贴部分并没有明确规定补贴标准，而是由各级政府根据财力自主决定。这必然导致东部经济发达地区养老保障程度较高，中西部经济欠发达地区养老保障程度较低的地域间发展不平衡的问题。

最后，从资金供给层面来看，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，个人账户包括个人缴费、集体补助及其他经济组织等的资助，地方政府对参保人的缴费补贴等。个人缴费标准为每年100-500元不等，而在多数地区由于农村居民对政策不了解或持观望态度，目前新农保参保群体呈现“选择档次低”的特点。在我国大部分农村地区，集体经济不具备新农保补助的财力，甚至在某些欠发达地区集体经济已经不复存在，最终导致新农保还是回归到个人缴纳和政府补贴的结构中。而政府部门大多将财政责任交给了县级政府来承担。在我国，县级财政在各级财政中是最困难的，这使得财政资金能否到位存在着很大的不确定性。而财政补贴又是诱导农民参保、特别是引导农民较高层次缴费的重要因素，财政补贴若不具备持续性，必将引起恶性循环。

三、政策建议

（一）制定法律法规，确保新农保有序进行

中央政府应根据各地的试点的实际情况，制定新农保法律法规，以此来固定各级政府的财政责任，同时以法律的形式确立财政支出的增长机制，保证新农保的可持续发展。此外，为了确保新农保的财务管理工作有法可依，加强对财务管理的监督力度，还应加紧制定新农保制度财务管理的法律法规，保障新农保的稳定性和可持续性。

（二）加大宣传力度，改变农村居民传统观念

农村养老保险制度是一项造福于民的工程，但是由于农村居民长期以来游离于社会保险制度之外，大多数农村居民对新农保的不甚了解，严重制约了农村居民参保的积极性。因此政府部门应加强宣传力度，采用普遍宣传和重点讲解相结合的方法，组织队伍深入田间地头，详细解说关系到农民切身利益的政策内容，鼓励农民积极履行参保义务。

（三）提供有区别的多样化养老服务

农村地区的养老体系构建应立足于农村，要于当地的经济发展水平以及当地居民所能承受的养老成本相一致。在经济较发达的东部沿海地区可采取以社会化养老服务为主体的养老模式，发挥市场的积极作用，对现有的养老机构进行资源整合；在经济较为落后的中西部地区仍应选择家庭养老为主体的养老模式，在经济极为贫困的地区则要加强政府的保障性、福利性功能，充分体现政府的“兜底”作用。

（四）明确各级政府补贴比例，加大中央财政的补贴力度

根据各地经济发展程度，因地制宜地制定省、市、县三级地方财政补贴的分担额度。经济发展水平、财政收入水平较高的县级政府可以多承担一些补贴额度，而对于入不敷出、财政赤字常态化的贫困市县，可考虑提高中央财政对贫困地区缴费补贴的比例。具体设计时可根据当地的实际情况，由中央财政全部或部分承担缴费补贴，以确保缴费补贴及时到位。

（责任编辑：封丽萍）