论“工业地产”项目中标准厂房的土地使用权和所有权分割转让

高文江

摘 要：地方政府为促进产业集聚、招商引资和中小企业发展，加快城乡一体化建设步伐，积极推进标准厂房园区建设。在实施过程中，地方政府允许标准厂房的土地使用权和所有权进行分割转让，这与现有的法规不相一致，并由此产生对当地土地市场秩序的冲击、园区如何监管的一系列问题。

关键词：标准厂房；土地使用权；所有权；分割转让

一、基本概况

2006年7月12日嘉兴市××区××街道办事处（以下简称街道办事处）与××投资有限公司（以下简称投资公司）就××标准厂房项目建设，签订了《投资开发协议书》，项目土地面积约142.74亩，共分Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ地块，投资公司对开发的标准厂房，有出租、出售的自主权，街道办事处应为其产权证、土地证分割办理提供协助。因Ⅲ、Ⅳ地块土地使用权根据省政府文件规定需通过招、拍、挂方式出让，就Ⅰ、Ⅱ地块土地使用权协议出让和Ⅲ、Ⅳ地块招、拍、挂方式出让善后事宜，同年10月18日双方签订《投资开发补充协议书》。同年12月31日，投资公司与与嘉兴市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议取得宗地总面积51342.2平方米（77.01亩）国有土地使用权，出让金每平方米290元（每亩193140元），出让年限为工业用地50年，2009年12月30日完成项目施工建设，并申请竣工验收。单位用地面积投资强度不低于每公顷2284万元，企业内部行政办公及生活服务设施的用地不超过受让宗地面积的7%。

同年12月30日嘉兴市××区发展改革局发出×发备（2006）069号《企业投资项目备案通知书（基本建设）》，项目名称：××投资有限公司新建厂房项目，行业类型：精密仪器、旅游用品、电子制造业，建设性质：新建厂房，项目总投资11728万元，总建筑面积65737平方米。2006年12月4日投资公司取得嘉兴市规划与建设局颁发的项目名称分别为纺织电子厂房、机械产品厂房、精密仪器厂房的（2006）浙规证0400025号、0400026号、0400027号《建设用地规划许可证》。2012年3月5日嘉兴市城乡建设管理委员会颁发嘉规审（2012）002号《准予规划条件变更决定书》，容积率指标从1.0-1.2，调整为1.0-1.36。

投资公司分别于2009年9月3日、2011年1月24日、2011年11月1日、2012年7月30日和2014年3月17日获得嘉兴市城乡建设管理委员会颁发的建验（2009）0036号、（2011）0001号《建设工程竣工验收规划确认书》和浙规核字第330401201100011号、330401201200021号、330401201400002《浙江省建设工程规划核实确认书》（附件8），项目总投资14000万元，建筑面积67628.62平方米。

根据《嘉兴市人民政府关于加快推进标准厂房建设的若干意见》（嘉政发〔2006〕23号）规定：（十四）转让、出售标准厂房时，允许对房产、土地权证进行分割。投资公司于2009年起申请房产、土地权证分割登记，但相关部门不予受理达十个月，致使资金发生困难，二期部分厂房无法按期竣工引起客户违约索赔和《国有土地使用权出让合同》违约责任承担。2010年5月26日嘉兴市人民政府办公室出具嘉办（2010）72号《抄告单》，同意投资公司的标准厂房项目中不超过50%的厂房产权按标准厂房进行分割出售，其余建筑由投资公司自主经营管理。但实际投资公司自述已出售达71.4%的厂房，超过50%的厂房因无法按标准厂房进行房产、土地权证分割登记，致使投资公司与客户之间矛盾加剧。2015年嘉兴市土地管理委员会出具（2015）1号《会议纪要》，会议研究决定：鉴于该项目调整容积率的建筑面积5196.28平方米已与市国土资源局签订了协议，明确约定“除涉及法院裁定、抵押处置外不得分割销售”，故调整容积率新增建筑面积不允许销售，并应落实到具体分布位置。2、配电用房、消防设置、智能化系统、绿化、道路及停车场等公共服务设施房屋、土地不得分割转让，并应明确面积及具体分布位置。3、区政府要组织法律顾问加强对监管事项的研究，并与投资公司签订协议，明确相关要求，细化监管内容，落实责任单位，确保要约的合法性，便于依法依规操作好。上述协议签订后，再与国土部门签订土地出让补充协议。二份协议签订后建设、国土部门再办理房产、土地分割相关手续。

本所为此出具了相关法律意见书，并帮助起草、修改了监管协议，目前街道办事处与投资公司已完成签约，协议内容正在落实中。

本文就本案涉及的“工业地产”项目中标准厂房分割转让的法律问题，进行探讨。

二、《投资开发协议书》及其《补充协议书》的性质

街道办事处与实投资公司双方签订的《投资开发协议书》和《投资开发补充协议书》，属政府招商引资协议，但很多内容已超越了街道办事处职权范围，特别如《投资开发协议书》第一条第5项规定：乙方（投资公司）对开发的标标准厂房，有出租、出售的自主权，甲方（街道办事处）应为其产权证、土地证分割办理提供协助。《投资开发补充协议书》5.2也有相同的内容。当然，街道办事处是依据《嘉兴市人民政府关于加快推进标准厂房建设的若干意见》（嘉政发〔2006〕23号）（附件9）规定：（十四）转让、出售标准厂房时，允许对房产、土地权证进行分割。才与投资公司有这样的约定。

而相关法律法规是如何规定的？

根据国家土地管理局《土地登记规则》（国土[1995][法]字第184号）第五条规定：土地登记以宗地为基本单元，拥有或者使用两宗以上土地的土地使用者或土地所有者，应当分宗申请登记，两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。跨县级行政区使用土地的，应当分别向土地所在地县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条规定： 土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当按照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。

按照上述《土地登记规则》规定，投资公司协议取得宗地总面积51342.2平方米（77.01亩）国有土地使用权，只能以一宗土地进行初始登记。

按照上述《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，其土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。

可见，对土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让，行政法规授权由市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，而非其上级的市、县人民政府。同时，作为一种行政许可行为，是对某个具体的申请项目进行个案审批，并应当出具相应的行政许可文件，这样才符合行政许可的要式规范。《嘉兴市人民政府关于加快推进标准厂房建设的若干意见》（嘉政发〔2006〕23号）规定：（十四）转让、出售标准厂房时，允许对房产、土地权证进行分割。实质是通过规范性文件规定，将法规规定的具体个案行政许可审批，变成一律允许形式审批，超越了法规规定，没有做到依法行政。从某种意义上讲，相关工作人员是有滥用职权①情形存在的，也会存在着行政与刑事处分的风险。

投资公司于2009年起申请房产、土地权证分割登记，但相关部门不予受理达十个月，主要是在法规与规范性文件内容冲突的情形下，土地和房产管理部门坚持依法而非依规范性文件办理导致的，当然，相关部门不予受理做法也不符合法律规定，但在实际工作中，此种做法也可以理解。

三、投资公司的投资经营行为

上述投资公司投资经营行为，无论是从立项备案、建设用地审批、规划竣工验收确认，都是自主经营使用的，而实际现状是投资公司从开始签约到项目实际运作，就是以完成项目中标准厂房的出售转让为目标的，其实质已属房地产开发经营行为。而在我国，房地产开发经营行为是具有相关的法定要求和相应的法律责任的。其主要规定如下：

《城市房地产开发经营管理条例》相关规定：

第五条 设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：

第一，有100万元以上的注册资本；

第二，有4名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，2名以上持有资格证书的专职会计人员。

省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专业技术人员的条件作出高于前款的规定。

第七条 设立房地产开发企业，应当向县级以上人民政府工商行政管理部门申请登记。工商行政管理部门对符合本条例第五条规定条件的，应当自收到申请之日起30日内予以登记；对不符合条件不予登记的，应当说明理由。

工商行政管理部门在对设立房地产开发企业申请登记进行审查时，应当听取同级房地产开发主管部门的意见。

第八条 房地产开发企业应当自领取营业执照之日起30日内，持下列文件到登记机关所在地的房地产开发主管部门备案：

第一，营业执照复印件；

第二，企业章程；

第三，验资证明；

第四，企业法定代表人的身份证明；

第五，专业技术人员的资格证书和聘用合同。

第九条 房地产开发主管部门应当根据房地产开发企业的资产、专业技术人员和开发经营业绩等，对备案的房地产开发企业核定资质等级。房地产开发企业应当按照核定的资质等级，承担相应的房地产开发项目。具体办法由国务院建设行政主管部门制定。

第三十四条 违反本条例规定，未取得营业执照，擅自从事房地产开发经营的，由县级以上人民政府工商行政管理部门责令停止房地产开发经营活动，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款。

第三十五条 违反本条例规定，未取得资质等级证书或者超越资质等级从事房地产开发经营的，由县级以上人民政府房地产开发主管部门责令限期改正，处5万元以上10万元以下的罚款；逾期不改正的，由工商行政管理部门吊销营业执照。

从以上法律规定看，投资公司在没有依法办理相关营业执照和资质等级证书从事房地产开发经营的，是面临着行政处罚的法律责任的，从刑法意义上说，甚至有非法经营罪②的刑事责任之嫌。

四、允许标准厂房的分割转让的后果

我国房地产管理主要法律法规《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》和等，均没有禁止“工业地产”分割转让规定，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条需要经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准的行政许可。但从地方政府行政管理实践来看，对“工业地产”分割转让持谨慎立场，原则上不允许工业用地使用权分割转让。主要原因如下：

第一，许多“工业地产”项目，系地方政府招商引资，低价以协议方式出让国有土地使用权，以开辟财税来源和解决地方就业为目的，如允许转让分割，其预期目的无法达到，投资者以较低成本通过市场销售获得较高土地收益。

第二，“工业地产”分割转让将影响原工业用地控制指标。工业用地出让时是按照控制指标体系，设定单位面积投资强度及生产、生活配套设施的指标，分割转让将使得上述指标无法落实，签订的土地出让合同的内容得不到落实。

第三，“工业地产”分割转让为投资者或买受人实际改变原土地用途提供可能。如投资者将办公楼、车间、职工宿舍进行分割转让，办公楼、职工宿舍有可能由原来的工业用地变成商业和住宅用地，虽土地用途改变要经国土部门批准，但实际未经批准变更屡禁不止，管理难度很大。

第四，“工业地产”分割转让会对土地市场秩序造成冲击。虽然工业用地已实现招、拍、挂，但竞争程度远不如经营性用地，另外，工业用地享有政府的各种优惠政策③，取得成本较低。对房地产市场会造成冲击，不利于土地市场交易秩序，造成地方政府土地收益流失。

第五，“工业地产”分割转让会产生较多的建筑物区分所有权纠纷，在“工业地产”分割转让时，政府如不进行有效的监管，特别是对属于全体业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业管理用房进行产权明晰，防止出现投资公司完成“工业地产”分割转让后一走了之，物业管理失控的情形发生。

五、如何做好分割转让后的监管工作

针对本案，本所依照《物权法》、《物业管理条例》及相关司法解释，出具的法律意见书，并帮助起草、修改监管协议书，主要内容如下：

第一，应依法明确道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物管用房等公共部分明确属全体业主所有，明确具体明细，造册制图。确定物管用房应考虑其园区内区位和层次，以便于实际使用，对停车位明确业主使用人。

其法律依据是《物权法》第七十三条规定： 建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。

第七十四条 建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。

建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。

占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。

第二，保证原工业用地控制指标的落实，实行买受人资格甲方（街道办事处）前置审查制度，同时，甲方（街道办事处）应与所有买受人签订投资合同，提高园区的项目入注率、注册率和税收贡献率。

第三，与投资公司签订合同时明确，本合同待实达公司与国土部门签订的补充协议生效时，补交相关土地出让金后才生效。

第四，明确要求投资公司十年内由其直接管理和永久社会责任。

第五，明确园区内建筑物其及公共部分的维修基金问题，与有关部门做好衔接工作，保证园区内建筑物及其公共部分正常运作。

第六，投资公司要求以房产抵押作为履约担保没有可操作性，建议要求投资公司提供保证金作为履约担保。

第七，要求投资公司与所有买受人签订临时管理规约，便于今后甲方（街道办事处）通过指导业主成立业主委员会，实现自主管理。

以上内容通过甲方（街道办事处）前置审查买受人资格制度，甲方（街道办事处）与乙方（投资公司）签订监管协议书，街道办事处与所有买受人签订投资合同，投资公司与所有业主签订临时管理规约等形式予以实现。

六、结束语

一些地方政府已意识到“工业地产”项目土地使用权和所有权分割转让的负面作用，开始理性思考如何避免急功近利、促进良性发展。具体表现为从原先允许的政策已调整、修改为原则上不得分割转让。并“工业地产”项目的土地使用权试行“先租赁后出让”的弹性供地制度④，这些政策制度的调整、修改，对规范“工业地产”项目是具有积极作用的，对促进地方产业集聚、招商引资和中小企业发展，加快城乡一体化建设步伐，是具有积极意义的。同时作为地方政府，在制订相关政策时，应当积极发挥政府法律顾问的作用，让律师参与相关政策的制订工作，以避免政策与法律法规不一致的情形出现，确保依法行政。（作者单位：浙江子城律师事务所）

注解：

① 《中华人民共和国刑法》第二百二十五条

② 《中华人民共和国刑法》第三百九十七条

③ 《嘉兴市人民政府关于加快推进标准厂房建设的若干意见》（嘉政发〔2006〕23号）中（十）、（十一）、（十二）、（十三）规定

④ 《杭州市人民政府办公厅关于规范创新型产业用地管理的实施意见（试行）》（杭政办[2014]2号）第三条第（六）、（八）项规定