争鸣：“全面二孩”时代，谁为学前教育买单？

文｜本刊记者 石慧



争鸣：“全面二孩”时代，谁为学前教育买单？

文｜本刊记者 石慧

随着“二孩”政策正式放开，学前教育阶段首当其冲受到影响。人们不禁要问，幼儿园学位充足吗？如何扩大总量？谁该为学前教育买单？在今年两会期间，各方对这些问题也展开了讨论。世界学前教育组织中国委员会秘书长余珍有接受了《幼儿100》（教师版）专访，为您详解“二孩”政策下幼儿园扩总量、保质量的思路。

“全面二孩”政策影响下的幼儿入园

教育部部长袁贵仁认为，全面“二孩”政策实施后，全国每年预计会新增加300万个儿童，按照现在的学制，3年后会有900万儿童在幼儿园读书，学前教育压力很大。的确，学前教育阶段将首先受到“二孩”政策的影响。但余珍有通过最近的小范围调查，发现有生育意愿乃至付诸行动的年轻人并不多。因此，他对“二孩”影响下的生育潮持观望态度。“我分析入园情况时，‘二孩’政策是其中的一个影响因素，但我不把它作为主要因素，因为这些年，学前教育本身欠账就很多。”

首先是历史遗留问题导致的公办园明显减少。2003年，《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》就指出，一些地方对幼儿教育的重要性认识尚不到位，简单套用企业改制的做法，将幼儿园推向市场，减少或停止投入，甚至出售；有的地方幼儿教育管理力量薄弱。

余珍有介绍，按照国际经验，在发达国家，民办园占三分之一以下，在发展中国家、欠发达国家，民办园占到八成。而我国从2009年到2014年，公办园与民办园的比例一直较为稳定地维持在百分之三十几比百分之六十几。

公办园减少与国家财政投入不足也有关。有两个值得参考的数字，一是学前教育在教育经费中所占的比例，二是学前教育投入占GDP的比例。按照国际标准，前者应占到10%，后者应占到1%，这样学前教育才能可持续发展。

从我国的情况来看，到2014年，前者占到3.22%，离10%还很远，后者占到0.134%。但这几年已经有向好的趋势，而且占比较小，这也可能与国家财政性教育投入的总数字有关，到2012年，才达到教育法规定的4%。

财政投入不足也导致在园人数减少，入园率偏低。余珍有认为，尽管国家中长期规划以及各省的两期三年行动计划都在强调提高入园率，但是总体水平还不高。2004年OECD（经济合作与发展组织）国家入园率达到80%以上，而从2009年到2014年，我国的全国入园率从50.9%提高到了70.5%，按国家中长期计划，到2020年，要达到80%以上，余珍有估计，按照目前情况，这是可能达到的。

“这三方面体现了学前教育之前欠账太多，所以现在必须要补起来。特别是政府现在提出教育公平，学前教育关系到教育起点公平，这个问题很有迫切性，解决好这个问题，也就给解决起点公平提供了契机。社会的公平，教育公平是最重要的，教育的公平在起点，解决不好，后面会带来一系列问题。”余珍有说。

企事业单位办园切忌再现不公

今年两会期间，教育部部长袁贵仁在列席十二届全国人大四次会议开幕式时表示，要大力发展公立幼儿园，积极支持企事业单位举办幼儿园，采用政府购买措施来扶持民办幼儿园，在有条件的小学附属办学前班。

对此，人民网一篇署名郭元鹏的文章指出，企业包括两种：一种是私人企业，一种是国有企业。对于私人企业来说，他们如果能够创办幼儿园，那是对职工的关爱，也是吸引职工为企业效力的好载体。在这个用工荒的时代，也是竞争人力资源的办法。但是，如果是国有企业呢？这动用的可是国家资金。事业单位是政府下属的单位，这些单位的资金也还是政府的，那么用政府的资金建设幼儿园，供职工的子女上学，合适吗？很多年前，一些地方政府的单位也会创办幼儿园，当时就引发了对教育公平的质疑。凭什么单位可以创办幼儿园，只让单位职工的孩子入学？老百姓的孩子就只能上私人幼儿园？这其实也是一种不公平。

这篇文章对企事业单位办园提出了一些顾虑。全国人大代表、江苏亚萍集团董事长陆亚萍对此也有自己的想法，她的企业中，包含了商场、大卖场、宾馆等，女职工集中度很高，但她不打算办幼儿园：“员工现在4000多人，99%的都是女职工。我们企业没有办什么幼儿园，不要增加这个负担，不太现实。”

全国人大代表、淮安市教育局局长张元贵也认为，在女职工集中的单位办幼儿园，出发点是好的：“我认为你服务的对象应该不仅仅是本单位，你既然有办园资质，那你就不要再局限在自己的单位。”

这同样考验着地方教育部门的智慧。江苏省教育厅厅长沈健表示，全国符合“全面二孩”政策的夫妇约有9000多万对。幼儿教育的发展比义务教育、高中教育发展得晚，在国民教育系列中，幼儿教育还是短板。放开二孩政策后，需要建更多的幼儿园。解决这一难题，需要政府、社会共同参与：“我们江苏省是以政府投入，社会力量参与，公办和民办并举的体制。从幼儿园的发展，政府的责任主要是县级政府为主，如果女职工比较集中的单位举办幼儿园，也是作为社会力量投入。如果是按照标准来投入，我们也是做好准备给予支持。我们支持社会力量的参与，共同办好有质量的幼儿园。”

在余珍有看来，教育部的思路主要是为了扩大总量。政府应当成为最大出资者，包括政府直接投入举办或通过事业单位、国有企业举办、政府购买服务（资助非公办的普惠幼儿园、直接资助幼儿）等方式。但是政府不宜将责任直接转嫁给非公有制经济体或家长。

政府买单的方式需更灵活有效

对于有人提出的，将学前教育纳入义务教育，余珍有认为，这还需要进一步研究，目前来看不太合适。政府的买单、投入方式不一定非要通过将学前教育纳入义务教育来实现，可以实行全部或部分免费。余珍有认为，以现在的条件，学前一年实行全部或部分免费，已经能够实现。

除了以各种形式对学前教育实行免费，还可以对普惠性民办园进行补贴，间接减轻家长的负担。政府买单的方式甚至可以更灵活，只要能够解决问题。余珍有指出，在偏僻散居的地方，完全可以提供家庭式的幼儿园。对这些幼儿园的物质标准可以降低，但软件要求，如消防等安全标准、工作人员的要求不能降低，还要谨防一些非法幼儿园摇身一变成为合法看护点。

余珍有认为，国家已经意识到目前存在的问题，提出了一些解决方式。首先是对学前教育的定位越来越清晰和准确，2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出，学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。2014《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》也指出，加快学前教育发展是办好人民满意教育、推进教育公平、保障和改善民生的重大举措。

当前发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育；必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性；必须坚持改革创新，着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍；必须坚持因地制宜，从实际出发，为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务；必须坚持科学育儿，遵循幼儿身心发展规律，促进幼儿健康快乐成长。

余珍有进一步强调，十三五的重点，一是扩大总量。着力扩大农村学前教育资源，重点解决好连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区学前教育资源短缺问题。充分考虑城镇化发展、老城区改造和人口流动的实际，重点解决好城镇及城乡结合部学前教育资源总量不足的问题。努力增加残疾适龄儿童的入园机会。

还要调整结构。调整资源结构，扩大城乡公办园和普惠性民办园的覆盖面。调整布局结构，努力实现就近入园、方便入园。调整投入结构，在继续扩大资源的基础上加大对条件保障的投入力度。

此外，必须健全机制。完善政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入机制，努力做到保工资、保安全、保运转、保发展。健全公办园教职工编制核定、补充制度，依法保障幼儿园教职工合法权益。完善学前教育管理体制和办园体制。

最根本的是要提升质量，要深入贯彻落实《3 - 6岁儿童学习与发展指南》，健全幼儿园动态监管机制，提高幼儿园教师、卫生保健人员的专业素质和实践能力。提升办园水平，各类幼儿园的师资、班额、玩教具、园舍等逐步达到国家和地方规定的标准。