退出、呼吁与地方公共事务治理:一个分析性框架的建构

范良聪鲁建坤

(1.浙江大学 光华法学院,浙江 杭州310008;2.浙江财经大学 财政与公共管理学院,浙江杭州 310018)

退出、呼吁与地方公共事务治理:一个分析性框架的建构

范良聪1鲁建坤2

(1.浙江大学 光华法学院,浙江 杭州310008;2.浙江财经大学 财政与公共管理学院,浙江杭州 310018)

改革开放以来,中国在经济建设上取得巨大的成绩,却在公共事务领域遇到诸多治理难题。对此,经济学家常常依托“用脚投票”机制,在地方政府竞争框架下展开解读;而政治学家和社会学家则依托“用手投票”机制,强调政治社会过程中的各种力量及其作用机制。借助赫希曼的“退出—呼吁”理论,本文构建了一个融合这两种机制的理论模型,以图捕捉其作用的条件。基于该模型,进一步把地方公共事务治理视为一个社会各部门共同参与、联合生产的过程,详细剖析了“用手投票”机制发挥作用的三条机理路径。基于面板数据,本文还以因特网普及率作为“用手投票”能力的代理变量,对呼吁机制在约束地方政府腐败行为方面的作用进行了初步检验。研究结果表明,要理解中国改革成绩与问题并存背后的原因,需要同时考虑退出和呼吁机制,相关制度设计应维持两者的平衡。

“退出—呼吁”机制;“用脚投票”;“用手投票”;地方公共事务治理;联合生产;腐败行为;网络普及率

一、引 言

改革开放以来,中国的经济增长取得了举世瞩目的成绩,但在公共物品供给、公共服务提供和公共资源保护方面却仍有不足。中国拥有世界一流的交通、能源、通讯、港口等生产性基础设施,但同时也面临着科教文卫及法律制度等基础设施供给的严重不足,面临食品安全、环境治理、资源保护等各方面的公共事务治理难题。显然,为了寻求更好的公共事务治理和社会经济可持续发展之道,我们首先需要更好地理解中国改革成绩与问题并存背后的原因。在这一点上,目前经济学界流行的解释关注的是地方政府在制度变迁过程中的关键作用[1-2],强调把握政治集权和经济分权这一制度架构的重要性[35]:一方面,财政分权体制下,“中国特色的财政联邦主义”可以约束政府行为,保护市场,促进基础设施建设[69];另一方面,政治集权晋升锦标赛下,地方政府会围绕经济增长展开标尺竞争,忽视那些与短期经济增长无关的公共事务[10-12]。

不过,这种解释并不能完全令人信服。首先,上述假说尚未得到一致的经验支持①有关财政分权的经验研究可见张晏、龚六堂《分税制改革、财政分权与中国经济增长》,载《经济学季刊》2005年第 1期,第75-108页。有关晋升锦标赛的辩论参见 H.Li&L.Zhou,″Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China,″Journal of Public Economics,Vol.89,No.9(2005),pp.1743-1762;陶然、苏福兵、陆曦等《经济增长能够带来晋升吗?——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估》,载《管理世界》2010年第 12期,第13-26页。最近还有研究表明,政治晋升的关键并非经济绩效,而是政治关系网络,参见V.Shih,C.Adolph&M. Liu,″Getting Ahead in the Communist Party:Explaining the Advancement of Central Committee Members in China,″American Political Science Review,Vol.106,No.1(2012),pp.166-187。,而且无法解释为何在同一个分权集权体制下,各地区的公共事务治理绩效差异巨大。更关键的是,这种解释过于强调政府的作用与央地两级的博弈,不仅忽视了政治社会生活中其他主体的作用,忽视了政府权力部门之间、政府与民众(包括社会团体、企业)之间的交互作用,而且对政府及政治过程所采取的“黑箱化”或“外生化”处理也极大地削弱了这种解释的说服力。相较而言,来自政治学、社会学和公共管理领域的学者更强调以投票选举、政治协商、公共参与为典型代表的“用手投票”机制在公共事务治理和社会经济发展中的关键作用[13-14]。沿着这一路径,也有学者就中国现象提出了各种替代解释[1517]。

社会现象纷繁复杂,仅关注一种机制必然会导致盲人摸象,更不利于寻找解决问题的途径。显然,更关键的理论问题在于识别不同机制作用的前提条件和边界条件,如此才能把握不同均衡结果出现的缘由。本文试图在一个统一的理论框架中整合这两种机制。具体来说,基于赫希曼(Albert Hirschman)的开创性工作[18],本文构建了一个简单的理论模型,回答了当“用脚投票”和“用手投票”都成为行动者博弈行动集合中的选项时,它们会在什么条件下成为均衡策略,它们之间又有怎样的互动关系。基于该模型的结论,本文进一步阐释了当“用脚投票”成本相对较高而使“用手投票”成为均衡策略时,后者具体可以通过哪些路径在地方公共事务治理中发挥作用。然后,本文以因特网普及率这一代理变量衡量民众“用手投票”的能力,对“用手投票”机制约束地方政府腐败行为的作用进行了初步检验,以期从理论上和经验上推进对公共事务治理的理解。

二、理论模型

赫希曼在 1970年那本经典的小册子《退出、呼吁与忠诚》中指出,在面对组织绩效的衰减时,“用脚投票”是一种重要的修复机制,不过并非唯一。当退出面临约束或效果不佳,“可求而不可得时,另一种机制就会发挥作用,或者作为其补充而介入其中”[18]3-4,这就是“用手投票”——呼吁。当心生不满时,组织成员不仅可以选择退出,也可以选择发出声音,向其不满的对象乃至任何关注他们的人表达不满。

值得注意的是,这种表达并不局限于正式投票。赫希曼在定义时说道,“这是一个颇为混乱的概念,从喃喃不平的嘀咕一直到狂暴的抗议活动都是其表现形式”[18]16-17,它是“指消费者或会员为修正企业或组织的惯例、政策或者产出所做的各种尝试或者努力……可以是找人投诉,也可以群体请愿;可以向直属领导诉求,也可以越级上访以便纠正其下属部门的管理疏漏;既可以组织不同类型的团体抗议活动,也可以发动公众舆论进行围攻”[18]32-33。这意味着,任何形式的表达都可以看成呼吁的一种,不管这种表达是通过话语、文字、图片来完成,还是通过非退出的行动来完成。与退出的沉默截然不同,呼吁承载于沟通协商与参与的过程中。

原则上,退出与呼吁都可以增强组织领导者对其成员需求反应的敏感性,修复组织绩效。不过,与退出不同,呼吁的影响是即时的。作为一种直接的交流,它不仅直接向抱怨对象发送不满信号,而且发出希望其改进的信号,推促对象改进绩效。当然,呼吁也非完美,也存在成本约束。因此,一个更合理的方式是把呼吁和退出都看成决策者的选项,在个体决策框架中进行分析,如此才能识别出不同均衡出现的前提条件。下面,我们以一个简单的两人动态完全信息博弈模型进行说明(图1)。

考虑这样一个博弈:居民(包括企业)获得的外生收入为Y,政府通过收入税获得收入,将扣除征税成本后的余下部分用于提供公共物品和服务。假定政府征税成本为Ct,小于征税收入;假定另外存在一个政府,其实际税率为外生给定的r0。博弈顺序如下:首先,政府在税率选择集{低税率r1,高税率r2}(r1≤r0,r2＞r0)中选择实际税率。接着,居民在获知政府的选择后选择退出(x)、呼吁(y)还是接受(z)。退出和呼吁需要成本,分别给定为Ce和Cv。如果居民选择退出或者接受,博弈结束;如果居民选择呼吁,博弈进入一个政府与居民议价阶段。假定,如果政府在接受和拒绝居民的呼吁选择集中选择接受(a),则政府在低税率情况下会将税率降到r1,在高税率情况下会将税率降到r0,且与居民达成纳什议价解的结果;如果政府拒绝居民的呼吁(b),维持税率不变,此时居民有两个选择,即接受政府的实际税率(m)或退出(n)。据此,有扩展式博弈树:

图1 存在呼吁选择下的政府与居民博弈

根据逆向推导法则,可得博弈均衡:

(1)若Ce＜(r-ro)Y/2且Cv＜Ce,则均衡为(r2,z1,x2,b1,a2,m1,n2);

(2)若Ce＜(r-ro)Y/2且Ce＜Cv,则均衡为(r1,z1,y2,b1,a2,m1,n2);

(3)若Ce≥(r-ro)Y/2,则均衡为(r2,z1,z2,b1,b2,m1,m2);

也就是说,该博弈的均衡结果取决于退出成本、呼吁成本与退出收益的权衡,其中退出成本尤为关键。当呼吁成本足够低且退出成本低于退出收益时,居民呼吁,政府削减税率;当退出成本比呼吁成本更低时,政府直接选择低税率;而当退出成本很高时,政府选择高税率。具体可见表1。

表1 退出呼吁博弈的均衡条件

由此可见,与仅关注退出/呼吁不同,当居民的可选集中同时纳入两者时,均衡路径发生了有趣的变化。总体上,当退出很容易实现,即退出成本很低时,人们往往会忘记呼吁。因为与退出相比,呼吁的直接成本并不低,某些呼吁还需要长期的培育和投资,甚至需要付出生命的代价。而且,呼吁成本还会随着呼吁次数的增加而增加,即使每一次呼吁的投入都极少,其总和也很可能高于预期收益。此时,人们往往会选择“用脚投票”。这意味着,退出选择的存在有时可能会阻碍呼吁选择的成长,两者存在一种相互替代的关系。

不过,即使退出收益很高、退出成本很低,但如果呼吁成本更低的话,均衡就会发生变化。此时,居民会优先考虑呼吁,而把退出当成呼吁不成功之后的潜在选择。正如赫希曼所说的,“一旦选择退出,呼吁的机会就将不复存在,而呼吁无效并不影响退出”[18]39-40。而且,因为退出威胁的存在,此时呼吁很可能会得到回应,引起组织领导者的关注。这意味着两者之间还存在一种互补关系。不过,当退出成本很高甚至无法退出时,即使居民呼吁也不会有效果,因为只要政府认定居民无法退出,那么居民的退出就是不可置信的威胁。

由此可以理解,为何在公共生活中,呼吁常常会成为人们的选择并发挥作用。在现实中,为求更好的生活条件而退出,不管对居民还是企业而言都存在显著的成本。资产专用性以及所投入的资产可能导致的锁定、寻找新的交易伙伴等交易成本使企业在选择“用脚投票”时并非没有约束。同样,对在一处生活了多年的企业家和居民而言,他们也拥有特定的资产,诸如特定的地方文化和语言、生活习惯、社会身份认同、人力资本和社会资本,这些都意味着退出需要付出巨大的代价,而且重新适应新的环境也需要花费时间和精力。在这些地方,当呼吁渠道可及、呼吁成本不高,甚至当人们对政治参与本身存在需求时,优先选择呼吁比不问原因直接选择成本高昂的退出更为合理。这可能就是这种机制一直为政治学家所重视,并被看成政治制度基本构件的原因所在。

显然,在人类社会的历史长河中,不管呼吁多么令人讨厌,每个人特别是政治家都要和它打交道。经济学家常常因为中国采取间接选举制而忽视这一机制的存在及其力量①近来已有一些学者开始考察直选机制在农村公共事务治理中的重要性,参见X.Zhang,S.Fan&L.Zhang et al.,″Local Governance and Public Goods Provision in Rural China,″Journal of Public Economics,Vol.88,No.12(2004),pp.2867-2871;L. Han,″Are Elections in Autocracies a Curse for Incumbents?Evidence from Chinese Villages,″Public Choice,Vol.158,No. 1-2(2014),pp.221-242。。不过,问题在于发出声音的路径并非只有选举一条。正如赫希曼所言,呼吁是任何政治体系的一种基本成分和功能,而且,随着社会经济和科学技术的发展,呼吁的形式路径越来越多。在我国,人大、政协的提案、热线信箱、信访投诉、座谈会、听证会、咨询委员会、民意调查等正式渠道,私人关系、媒体网络等非正式渠道都已成为可选项。更关键的是,在政府有意无意地作为下,在科技尤其是互联网发展的支撑下,人们通过这些路径发出声音的成本迅速下降,预期收益不断攀升,以致人们通过这些渠道反映需求的积极性不断提升[19]。与此同时,随着社会经济的发展,居民选择退出的能力也在提升。因此,依据前文的理论模型可以预测,呼吁作为均衡策略出现并在地方公共事务治理中发挥作用的可能性是完全存在的。

三、呼吁促进地方公共事务治理的机理路径

理论上,居民的呼吁至少可以通过三条直接或间接的渠道推进地方公共事务治理。其直接作用体现在,一方面,居民可以通过呼吁提供信息,缓解地方公共事务治理中存在的信息不对称难题,优化地方政府公共决策;另一方面,居民可以直接参与地方公共事务治理,尤其是直接参与各种与自身利益密切相关的公共服务的生产和提供,提升治理绩效。呼吁的间接作用体现在,通过自下而上的监督,或通过启动中央政府自上而下的监督机制,约束地方政府行为,抑制腐败和浪费,减少地方公共决策过程中的租金耗散。本节将有针对性地比对基于退出机制而展开的政府竞争模型,细述其机理路径,进而基于联合生产的概念进行统合。

(一)呼吁与地方政府的决策优化

高质量的决策是良好绩效的首要前提,对公共事务治理而言也是如此。而实现高质量决策的关键在于如何克服信息难题(或者用哈耶克的话来说,就是知识的运用问题),这是社会科学的核心问题[20],也是公共决策的核心问题[21]。由于分散知识和时空信息的存在,哈耶克已经用强大的逻辑证明,克服信息难题的关键在于实现决策权与知识的对称分布和知识分工,保证决策由“在场者”做出。因为“基于这种信息的决策只有由某一个人做出,或者由他积极参与做出,这种信息才能被利用”[22]。事实上,这也是分权模型强调分权优于集权的主要支撑点之一。由于地方政府相比中央政府更接近消费者,因而拥有更多的需求信息,可以提供更好的产品和服务。而且,分权还能促使官员融入当地情境,提升其获取时空信息的机会和效率。

不过,分权并不完美。其中的关键问题在于,地方官员是否被激励去收集信息,或者一旦收集到信息是否被激励去使用它们。首先,信息收集仍然需要付出成本,而且这种成本会随着对信息精确度要求的提高而急剧增加,这就可能削弱官员获取信息的激励,影响其所获得的时空信息的质量。不过更关键的是,官僚体制内部还存在许多因素扭曲地方官员获取时空信息的激励。其一,政治系统中向上负责制的存在可能诱使地方官员扭曲获得信息以迎合上级。如果官员不会因为错误使用信息而受到问责,那这种影响还会加重。其二,官僚机构中普遍流行着一种观念,即认为居民提供不了什么,即使能也不准确,或者没什么用。由于存在这种预期,相关部门在搜集信息时便不会在意信息的准确性,因为他们认为这些数据不会为人所用。因此,信息难题的解决需要有其他机制的帮助,理论和现实中常见的帮助路径之一就是投票选举。如果政府是选举产生的,那么选举过程本身就提供了一种虽不完美却很重要的信息和偏好集成手段,因为选票之中包含着选民关于自己的时空信息及偏好存储和表达。候选人为求当选,一般拥有强大的激励去搜集并分析选民的信息和偏好,拟定合适的选举策略。一旦当选,他们还会有一定的激励去使用信息,因为他们需要考虑自己的声望,以求再度当选。如此一来,信息集成的效率将获得一定的保证。

不过,投票不仅存在一些内生的偏好集成困难,还可能因为委托代理问题而引发时间不一致的承诺问题,而且,投票获得的信息显然无法满足各种细节决策的需要。因此,投票也需要帮助。显然,投票之外的其他呼吁机制,如参与调查、座谈、协商、投诉、抗议、请愿等,可以起到这种作用。这些机制不仅如投票一样强调居民直接参与公共事务政策,而且强调居民参与公共管理的其他所有阶段,包括信息收集、咨询乃至公共决策的评价与反馈。对居民而言,只要提供信息的预期收益高于预期成本,那他们就有激励参与决策,主动发出声音、提供信息、传递偏好。在这个意义上,公共政策的制定便不再是一个单向过程,也不再只是政策计划者与制定者的事,而是许多交互作用的政策系统协商的结果[23]。这种决策模式显然要比政府单方决策模式更能克服信息难题。

总之,通过无交流的退出,居民只能默默地表达不满。而通过呼吁,居民可以更清楚地表达自己的需求,也更容易描述其不满的程度和细节,说明喜欢的公共物品特性,甚至直接成为决策者。从政府的角度看,提供条件、让公民有效参与公共治理,不仅可以使公共决策更加符合实际,符合公民偏好和利益,而且还有助于争取居民对政策的认同,形成一种战略性愿景,降低决策执行的成本和阻力。

(二)呼吁与地方公共物品的联合生产

因为偏好识别难题而导致的市场失灵已然成为政府介入市场的基本理据之一,这一理由甚至得到古典自由主义旗手亚当·斯密的认可。然而,如前所述,在获得这种合法性之后,政府的表现并未如理论所预测的那样令人满意,即使已经引入了地方政府竞争。这种结果的出现虽然原因众多,但与已有的公共物品理论忽视了公共物品的联合生产属性是分不开的。

所谓联合生产,是指物品的供给必须要由处于不同组织的主体(包括政府、居民、志愿者、社群群体、企业等)共同参与、投入资源才能完成[24]。这个定义的关键在于来自其他部门的投入和参与必不可少,并非政府购买可以替代。我们可以用一个简单的模型说明联合生产的本质。如果对某种公共物品或服务的供给而言,政府的投入和居民的投入都必不可少,是相互补充而非相互替代,那么其生产函数就可以用柯布-道格拉斯函数来表示:f(x)＝AGαRβ。其中,G代表政府投入,R代表居民投入,α与β分别为政府投入和居民投入的产出系数。假定公共决策的目标在于最小化公共产品供给成本,MinC＝PgG＋PrR;其中Pg为政府投入的价格,而Pr为居民投入的价格,则有一阶条件:其中,MPg(G∗,R∗)与MPr(G∗,R∗)分别表示政府投入与居民投入的边际产品。这个一阶条件意味着,在给定的预算约束下,最优生产均衡要求政府与居民各有适当比例的投入,该比例取决于两部门投入机会成本(价格)之比。

这种生产模式的存在意味着物品的供给不再只是政府或外包企业等专业部门的事,还必须要有物品受众的直接参与。事实上,这是大多数地方公共物品尤其是以人为对象的公共服务获得有效供给的内在要求。比如,社区安全既是警察和消防队员的职责,也需要居民有所付出(如安装防盗门、防火设施、提供警报等);良好的教育效果需要家长、学生的积极配合;良好的卫生环境需要居民的呵护(如垃圾分类的第一步总是在家庭中完成)……甚至,诸多规则制度(如前文所分析的公共决策)的出台也离不开联合生产。

更进一步,我们还可以把不同主体在公共物品的计划、设计、委托、管理、提供、监督以及评估的整条价值链各个环节的协作看成是一种广义的联合生产。如此考虑的好处在于,它打开了公共部门、专业生产者、物品服务使用者及其社群(组织)交互作用的巨大空间。正如文森特·奥斯特罗姆与埃莉诺·奥斯特罗姆伉俪及其同事在大量研究之后所总结的那样,市场机制和社会自治机制完全可以介入公共物品的生产,并在与政府机制协调之后,形成多中心的公共物品供给体系[2526]。如此,居民便成了地方公共事务治理的直接贡献者。

(三)呼吁与地方政府行为约束

决策的制定是一回事,实施是另一回事。通过把实施机制作为一种制度独立出来,制度经济学家注意到实施机制的不完美和经济发展中的一个两难问题:如果说我们不能没有政府,那有政府也未必是件好事[27]。在发展中,拥有独立目标函数的政府及其官员不管是受上级政府的委托还是受选民的委托,在有利可图时就会做出机会主义行为,损害委托人的利益。因此,如何约束政府,让政府成为一个不偏不倚的第三方对发展而言至关重要[28]。

分权理论强调以“用脚投票”机制来硬化这种约束。然而,即便假设地方官员不求私利且致力于追求本地福利最大化,因为禀赋差异等原因,硬化的预算约束也不能保证辖区间的竞争总是有效率[29-30]。而事实上,地方官员面对的激励完全不同于企业管理者。中央政府与地方政府委托代理中存在的信息不对称、官员偏好的异质性、多任务且难以量化衡量的属性、地区禀赋的差异都可能导致竞争约束失效或扭曲[31]。更关键的是,政治体系中存在的一系列内在特征还会进一步凸显这种委托代理问题。不像商品市场,消费者的退出可以给企业带来直接的、立即的约束,在政治市场上,竞争所带来的约束对政府及其官员而言并非即时。因为在这里,无论区域之间的竞争如何激烈,但在区域内部,政府常常是权力的垄断者。政府官员的收入往往与居民的退出无关,而且居民退出带来的影响也往往体现在长期发展之中,而那时,官员往往已经不在其位。于是,承担任何结果的,包括官员短期行为所导致的消极后果,都是无法退出的居民,而不是官员本身。因此,政府对退出的反应不可能如竞争市场中的企业那般敏感。因此,分权理论对分权如何保证地方官员公正有效地行事的回答并不充分。

于是,一些学者开始考虑其他路径,如政府的自我约束[32]或非正式制度约束[17,33]。不过,假定中央政府是一个关注长期利益而在一定程度上约束自己行为的主体,也许存在一定的合理性,但假定地方政府也会如此则显然不合常理,尤其是在集权体制下,地方政府不用承担决策的长期成本和政治风险①近来,已有学者开始考虑在央地博弈中纳入政治风险,参见曹正汉《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,载《社会学研究》2011年第1期,第1-40页;周黎安《行政发包制》,载《社会》2014年第6期,第1-39页。。同样,在一个政府拥有巨大裁量权的社会中,非正式制度约束的效果是很不确定的。当政府破坏社会规范的收益超过成本时,社会规范就不一定会受到尊重。因此,这些解释都只能说明问题的一个方面。事实上,已有文献证明,有效约束的监督制裁机制需要在分级的多个层面上存在,需要结合上级的权威性、同级的专业性与下级的普遍性,结合两类委托人和同级竞争者的内外部压力[25]。其中,直接来自居民的监督约束非常关键,有着充分的政治学和经济学理论支撑。

政治学家认为,决策权的不平等天然存在于任何政治体制中,约束这种不平等的根本在于构建一个决策权充分分散、每个个体都拥有充分裁量权与自由的社会[34-35]。这种理念要求居民既成为消费者,又成为监督评估者,以确保政府为其开支、行动和承诺负责,使其将精力集中到居民真正关心和需要解决的问题上②比如有研究表明,在美国,州政府所定的空气清洁标准要高于联邦标准,这种良性竞争现象的出现正是由于选民制约的存在,参见M.Potoski,″Clean Air Federalism:Do States Race to the Bottom?″Public Administration Review,Vol.61,No.3 (2001),pp.335-343。。而从经济学的视角看,正如消费者是评判企业产品好坏的最佳人选一般,居民是拥有最多信息监督以及评价政府及其官员服务优劣的群体;居民的监督无处不在,可以极大地提升政府官员机会主义行为被发现的概率。而且,在政府的投入产出或绩效衡量存在模糊性时,直接寻找服务对象的评价会是一种成本低廉的方式,因为此时,居民可以严格按照他们对政府表现的满意度来决定是否继续接受其服务。在退出的威胁下,这种态度便得以直接进入政府官员的效用函数中,对其行为造成约束。

(四)地方公共事务治理的联合生产本质

综上所述,居民可以在地方公共事务治理中发挥巨大的作用。甚至,我们可以把公共事务治理的整个过程看作是一个联合生产过程,从决策的分析、制定,到实施、评价,乃至整个决策制定及其执行过程中的监督,均需要有来自政府之外其他部门的投入。而且在很多环节,这种投入是不可或缺的,是公共事务治理获得良好绩效的内在要求。这典型体现在居民所拥有的时空信息对公共决策的必要性,居民的直接贡献和资源投入对公共物品和公共服务生产的必要性,以及不完全契约下居民监督对约束政府机会主义行为、评估政府绩效的必要性上。图2说明了这一过程。

图2 公共事务治理之中的联合生产

实际上,把居民看作联合生产者,把居民的投入看作公共事务治理中的必要组成部分,这种理论视角与分权模型最大的不同就在于它进一步扩充了居民的角色和功能。居民在社会中的角色是什么,这是民主和公共管理理论中的关键问题。不同于威权体系下居民的完全被动以及委托代表制下居民仅仅在投票环节介入公共事务治理,也不同于依托分权竞争并强调把居民看成客户、消费者或顾客的行政管理体系,在这里,居民已经变成公共事务治理的独立权利主体,是积极的生产贡献者,能够在其中发挥建设性作用。

这样考虑问题的好处是显而易见的。它不仅打开了社会各部门在公共事务治理中可能存在的合作空间,使潜在的社群资源得以动员,使政府部门的财政负担得以降低,还可以使社会资本得到更为彻底的开发:一方面,因为需要共同处理问题,政府部门与居民的关系将更为密切,社会网络也就得以搭建。因为涉及社会各个部门,这里创建的网络甚至可以如复杂的适应性生态系统一般运作演进。另一方面,联合生产意味着双方都需要承担投入与风险——服务受众需要信任政府部门的建议和支持,政府部门也需要信任服务使用者的决定和行为,于是信任与规范也就得以发展。联合生产还可以增强政府对公民需求和偏好的敏感度,提升对政府的问责要求,从而从整体上促使公共事务治理走向良性循环。政治学家和社会学家的经验研究已经为此提供了诸多正面和反面案例[26]。下面,我们就以反腐为例,对呼吁机制在公共事务治理中约束地方政府行为的作用进行初步检验。

四、实证检验:以反腐为例

如前所述,居民在监督政府行为上扮演着不可或缺的角色。以腐败为例,自古以来,民众的揭发举报常常是启动正式部门反腐工作的第一步。在我国,信访举报部门存在已久,然而由于各种障碍,尤其是接近这些路径的成本并不低廉,使其很难成为民众的均衡选择。幸运的是,随着社会的发展以及互联网时代的到来,因特网为居民提供了一个成本低廉、便捷可及的替代选择。例如给相关部门发送电子邮件举报信、在相关网站论坛张贴留言评论、寻求网络媒体等渠道的帮助,再加上网络匿名性带来的保护,通过互联网而完成曝光、揭发、举报的成本急剧下降,使呼吁而非退出或接受成为均衡选择的条件得以具备①需要注意的是,虽然网络反腐的概念出现较晚,但这种渠道形成的时间要早得多。不计非官方的网络反腐渠道,官方搭建的网络反腐平台最早可以追溯到2001年衢州市纪委搭建的反腐网站以及2003年最高检察院开通的网络举报平台。。这种变化至少可以通过两条路径助力反腐:一方面,因为成本急剧下降,不仅潜在监督者的数量会显著增长,实施监督惩罚的需求也会显著增加[36],从而使腐败行为被发现的概率迅速上升;另一方面,借助网络高速的信息传播机制,网络集体行动还可以在短时间内形成有效的舆论压力,引起有关部门的重视。

基于这些推测,本文提出了如下待检验的假说:互联网的普及有助于抑制腐败,并由此构建了如下计量模型:

其中,Corruptionit表示腐败程度,以文献中常用的每万人中职务犯罪立案数来衡量。核心的自变量是Voiceit,以因特网普及率(网民数/各地区年末人口数)来衡量。纳入因变量的滞后项是为了捕获腐败行为的动态性[37]。而Xit代表控制变量,包括文献中已识别的一些影响腐败的因素: (1)审计机关所完成的审计项目数(Audit)。我们以该变量来控制体系内的反腐努力,因为作为政府的“免疫系统”,审计机关的审计活动不仅是各级政府展开常规反腐行动的第一步,而且还能很好地捕捉不同时期中央政府的反腐决心差异——中央政府决心更大时,巡视组、审计风暴等审计活动将更为密集;(2)人均真实GDP(Pergdp)及其平方项;(3)财政分权指数(Decen)②本文财政分权指数取自Qiao等的定义,参看B.Qiao,J.Martinez-Vazquez&Y.Xu,″The Tradeoff between Growth and Equity in Decentralization Policy:China’s Experience,″Journal of Development Economics,Vol.86,No.1(2008), pp.112-128。;(4)公务员的相对工资水平(Wage)③参照吴一平的做法,1998—2004年间用“国家机关、政党机关和社会团体职工平均工资”与“职工平均工资合计数”之比表示,2005—2006年间用“公共管理和社会组织职工平均工资”与“职工平均工资合计数”之比表示。参见吴一平《财政分权,腐败与治理》,载《经济学季刊》2008年第3期,第1045-1060页。;(5)政府规模(G-scale),以除科教文卫支出外的财政支出占GDP的比值表示;(6)对外开放度(Open),以外商直接投资额与GDP的比值表示。ui和εit是未观测到的个体效应和随机效应。

基于相关数据来源④本研究中,网民数据来自《中国互联网络发展状况统计报告》,腐败数据来自《中国检察年鉴》,其他相关数据来自《中国统计年鉴》。,我们构建了 1998—2010年包含我国31省(市)不含港、澳、台地区的省级平衡面板数据。由于回归方程中纳入了滞后项,我们采用动态面板回归技术进行处理。表2报告了回归的结果。GMM回归结果均通过了过度识别检验和二阶无序列相关检验,满足一致性要求。为方便比较,我们同时报告了剔除滞后项后以混合OLS、随机效应和固定效应模型估计的结果。结果表明,各相关控制变量系数符号总体上符合预期,与文献保持一致。就本文关心的核心变量而言,网络普及率与腐败程度在大多数情况下呈显著的负相关关系,从而为网络反腐以及呼吁机制约束地方政府行为的作用提供了初步的证据支持⑤变量的显著性水平在控制了体系内的反腐努力之后发生了一些变化,这意味着体系内的反腐努力确实更为关键。初稿中,笔者曾以“公检法司”占地方财政支出的比重来控制体系内反腐努力,结果较此更为稳健。不过由于统计口径的变化,相关数据只到2006年,而且难以捕捉中央政府的作用,为此我们更换了控制变量。这里特别感谢匿名评审人的建议。。

表2 呼吁对地方政府腐败程度的影响(1998—2010)

五、结论与展望

如何理解中国现象,尤其是经济增长奇迹与公共事务治理困境并存的现状,这已成为当前社会科学界的热点问题。各学科研究者从不同的视角切入,得到了诸多有意思的见解。经济学家关注的是制度变迁的关键行动集团——政府的作用,而倾向于把政治社会过程视作外生,甚至直接忽视;政治学家和社会学家强调的是其他社会主体以及“用手投票”机制的作用,却甚少讨论其与“用脚投票”机制之间的相互作用。本文借助赫希曼的“退出—呼吁”理论,构建了一个融合“用手投票”和“用脚投票”的模型,阐释了这两种机制的作用条件及其互动。该模型表明,当呼吁成本低于退出成本且存在退出威胁时,“用手投票”可以成为均衡策略。因此,我们确实应当重视呼吁在拥有退出支持时的作用。

发展与治理是社会各部门共同参与努力的过程。托克维尔早就指出,任何一个社会的发展最不应该忽视的就是公民的力量,心灵的习性[38]。而有鉴于呼吁机制的重要性,世界银行、联合国开发署等机构也越来越重视社会政治过程在公共事务治理和发展中的作用,开始致力于从这一方面寻找使落后地区走出次优均衡的路径。这对处于转型中的中国而言同样具有重要的借鉴意义。转型意味着变化,意味着不确定,而鼓励参与则有助于变化被接受,因为参与的过程保证了个体需求不仅会被听到,而且会被考虑,如此便能减少对变化的抵制,从而增进效率。更关键的是,随着服务经济和知识经济时代的到来,这种参与不仅变得越来越重要,而且已成为公共事务治理和发展中必不可少的组成部分,因为社会各部门的角色已密切地交织在一起,相互依赖。这就要求我们重新认识社会资源的配置、动员和整合机制,对社会各部门退出和呼吁的动力、行为模式及可能的结果展开更为翔实的研究。

基于这种思路,本文在上述模型的基础上,尝试把公共事务治理看作一个社会各部门共同参与的联合生产过程,在一个统一的概念框架下剖析了“用手投票”机制在“用脚投票”机制作用成本较高时发挥作用的可能路径。与以往文献不同,本文强调“用手投票”的作用不仅体现在促进公共事务治理上,而且体现在其不可或缺性上,特别是在公共决策的信息和偏好集成、公共物品和服务的联合提供以及公共部门行为的监督约束等方面。基于可得的面板数据,本文还以反腐为例,以因特网普及率作为呼吁能力的代理变量,检验了该机制在约束地方政府行为上的效果,为其作用提供了初步的证据支持。

当然,呼吁的作用并非局限于此,因此需要有更多的实证研究来探究呼吁在不同领域发挥作用的具体机制、路径和边界条件。而且,值得强调的是,呼吁的重要性并不意味着它就能解决一切问题。呼吁也存在局限:其作用取决于成本高低,更依赖于退出威胁的存在,且面临搭便车的问题。但不管怎样,退出肯定无法替代呼吁。如果我们期望社会走向一个更优的均衡,那就必须有退出和呼吁的相互支持。在这个意义上,正如赫希曼所建议的,我们要注意以下几个方面:(1)应当寻找一种制度设计,维持退出与呼吁的均衡,促使它们双双良性运作;(2)应该让呼吁机制作用于前,退出机制作用于后,使呼吁因为退出威胁的存在而发挥更大的作用;(3)应当设计出一种制度,提高人们呼吁的意愿和效率,降低呼吁的成本。

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Exit,Voice and Local Public Governance:An Integrated Framework

Fan Liangcong1Lu Jiankun2
(1.Guanghua Law School,Zhejiang University,Hangzhou310008,China; 2.School of Finance and Public Administration,Zhejiang University of Finance and Economics,Hangzhou310018,China)

China has been severely criticized on its poor performance in public sectors although it has achieved great economic performance since 1980s.To interpret this paradox,economists tend to emphasize the key role of local government competition by relying on the Tiebout Model.On the other hand,political scientists and sociologists prefer to address the role of sectors other than the government and the power of voice.In this paper,we construct a synthesized game theory model based on the″exit-voice″theory proposed by Hirschman(1970),combining both the″votewith your feet″mechanism and the″vote with your hands″mechanism to identify the critical conditions that decide the equilibrium.According to the model,the possible outcomes depend on the relative cost/benefit of exit and voice.Specifically,the model suggests that exit would become the equilibrium strategy when its cost is lower than that of voice.Yet,exit would turn to be the last resort after voice if voice cost is lower than exit cost.In other words,exit and voice are substitutes for each other when voice cost outrides exit cost,otherwise they are complementary. However,if the cost of exit is so high that it discredits the threat of exit,then keeping silence would become the equilibrium outcome.

Based on the model,we further explore the mechanisms of voice in promoting local public governance when voice becomes the equilibrium strategy.We employ the concept of co-production (Ostrom,1996)to the whole process of local public governance,including public policy making, public goods provision,as well as performance evaluation and monitoring public administration, and propose an integrated framework to capture the indispensability ofthe residents’contributions in updating the performance of public sectors.We argue that the contributions of residents are indispensable to the following aspects:first,in public policy making because they possess important local knowledge which is necessary for high quality policy making;second,in public goods provision because the inputs of residents are essential for the successful delivery of most of the public goods;and third,in the performance evaluation and monitoring public administration because residents possess the most valuable information that is necessary for performance evaluation and they can substantially improve the detection of local government’s misbehavior by involving countless potential monitors.Using internet penetration rate as a proxy variable,we test the effect of voice on anti-corruption by using China’s provincial panel data from 1998 to 2010 with a GMM model.We identify a significantly negative relationship between internet penetration rate and corruption level after controlling for important variables indicated by previous literature.

We thus argue that there is both theoretical and practical significance in combining″vote with your feet″with″vote with your hands.″In theory,how to define the role of the citizen in a society is one of the central questions of the modern theory of democracy and the public administration. In this paper,by proposing the citizen as co-producer,we show how the role of the citizen could be expanded in public governance.From the perspective of co-production,citizens are not only entrusters,voters,clients,consumers or even volunteers,but also active and indispensable subjects of rights who could make constructive contributions to the welfare of the society. Nevertheless,it is worthy of noting that the power of voice relies heavily on the threat of exit.On the other hand,moving toward theoretical synthesis indicates that we should balance exit and voice when considering relevant institutional designs in practice.Typically,in order to strengthen the power of voice,we should place voice before exit,support voice with the threat of exit,and commit ourselves to designing institutions that can improve the public’s willingness to voice and reduce the cost of voice.

Exit&Voice Mechanism;voting by feet;voting by hand;local public governance; co-production;corruption;internet penetration rate

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2014.12.231

2014-12-23[本刊网址·在线杂志]http://www.journals.zju.edu.cn/soc

[在线优先出版日期]2016-01-26[网络连续型出版物号]CN33-6000/C

浙江省自然科学基金青年项目(Q14G030046);国家社会科学基金青年项目(12CJL026)

1.范良聪(http://orcid.org/0000-0002-6244-1333),男,浙江大学光华法学院讲师,经济学博士,主要从事公共经济学、法律经济学与实验经济学研究;2.鲁建坤(http://orcid.org/0000-0003-3294-7701),男,浙江财经大学财政与公共管理学院讲师,经济学博士,主要从事政治经济学研究。