制度变迁视角下高等教育自学考试的创新途径分析

王和军 刘思利

制度变迁视角下高等教育自学考试的创新途径分析

王和军 刘思利

制度经济学家认为，一项制度安排是由特定的技术、制度环境、经济结构等条件决定的，当条件函数发生改变，现有的制度安排不能满足人们的需求，制度变迁就会发生。本文试图从制度变迁的视角分析我国自学考试的制度供给和制度需求之间关系的变化，发现制度变迁的条件是否已经具备，进而寻找自学考试制度创新的方向和途径。

制度变迁；自学考试；创新；终身教育立交桥

制度是一种公共产品，是在一定条件下、一定环境中的特定群体为了一定的目标或价值追求而共同遵守的行为规范、办事规程、行动准则。关于制度的定义，不同学科、领域有不同的界定，本文所讨论的制度，是在公共领域中政府为了维护社会秩序、规范个体行为、实现公共利益而设计、制定和实施的各项规范体系。根据制度经济学派的观点，制度供给与制度需求之间存在密切的关系，共同推进制度变迁的进程。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能满足人们需求时，就会发生制度的变迁。而制度创新则是一种特殊的制度变迁，带有明确的方向性、革新性，是制度要素的重新安排、整合和变更，往往能够改变制度所约束对象的行为习惯、思想观念，调整个体、组织与外部环境之间的互动关系，改善资源配置，增加社会整体效用，最终推动社会的进步。

我国高等教育自学考试制度（以下简称自学考试）的创立就是一次非常典型的制度创新实践。20世纪70年代后期，十年动乱结束，百业待兴，全党全国的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，国家要发展，社会要人才，干部要学历。然而，当时的普通高校招生规模难以满足社会和人民群众十年累积下来的强烈教育需求。为了改变这种状况，小平同志在1977年提出：“教育还是要两条腿走路，就高等教育来说，大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿，两条腿走路”。在小平同志这一思想的指导下，自学考试制度逐步建立起来，极大地满足了社会渴求人才、人民渴求教育的需要，为国家培养了大批各级各类人才，产生了巨大的社会收益。三十多年过去了，我国的社会、经济、文化、教育、技术等方面取得了飞速的发展，自学考试也面临着新的制度环境。自学考试制度需求是否发生了改变？制度变迁的条件是否已经具备？制度创新的方向和路径是什么？这是本文以期解答的问题。

1 自学考试制度环境的变化

自学考试诞生于改革开放之初，是立足于当时人才奇缺、教育资源短缺的时代背景，顺应广大人民迫切的教育需求建立起来的，能很好地满足当时社会和人们的需要，此时的制度供给与制度需求是均衡的。经过三十多年的发展，时代环境发生了翻天覆地的变化，制度供给已经不能满足制度需求，制度变迁呼之欲出。

1.1 我国经济发展进入新常态

任何一项教育考试制度都是特定历史条件的产物，必将与当时的经济社会条件相适应，也必然受其影响。改革开放三十多年来，自学考试很好地适应了经济社会发展的需要，为国家经济建设培养了大量人才。同时，经济的迅速发展也创造了更多的就业岗位，人们对学历教育、职业教育的需求也不断增加，自学考试制度提供了一个有效、开放的高等教育资源获取途径，与社会发展的要求是相适应的。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的深化发展，国际经济形势不断变化，我国经济发展也出现了新特征，进入到“从高速增长转为中高速增长、经济结构不断优化升级、从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”的新常态。为此，国家出台一系列政策，推动经济结构调整，大力倡导创新，积极营造大众创新、万众创业的局面。在这样的新形势下，社会对创业教育、创新教育的需求陡然增加，而这在传统正规教育中是不足甚至是缺失的。因为创新创业有着很强的自主性和个体性，更多的是创新创业主体根据自己的需要选择适合自己的教育形式，获取特定的知识、技能。因此，政府需要供给这样一种教育制度，既能让教育方因材施教，又能使受教方因需择教，为新常态下创新创业人才的大量涌现提供教育层面的制度支持。

1.2 高等教育进入大众化阶段

国际上通常认为，高等教育毛入学率在15%以下时属于精英教育阶段，15%～50%为高等教育大众化阶段，50%以上为高等教育普及化阶段。1978年，中国的高等教育毛入学率只有1.55%，可以说高等教育资源极度匮乏，自学考试很好地满足了人民群众接受高等教育提升学历的需求。如今，教育事业已取得了长足的进步，高等教育大众化水平逐步提升，到2014年，全国各类高等教育在学总规模达到3559万人，高等教育毛入学率达到37.5%。然而，虽然从数量上看，传统的对高等教育的需求得到了一定程度的满足，但高等教育的质量并不一定得到了提高，亟须一个质量标准体系和评价机制，对各类高等教育形式进行质量考核和监控。虽然各类高等教育资源不断丰富，但是各类教育形式之间缺乏互相沟通的渠道和机制，无法实现教育资源的共享互通和最优配置，甚至存在重复建设的现象。需要一个新的制度，搭建起沟通各种高等教育形式之间的桥梁。

1.3 社会更加注重个人的全面发展

随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会价值呈现多元化发展。特别是全球化程度加深，互联网和移动终端更加生活化，个体表达和个性发展进入了前所未有的活跃阶段，社会观念也从注重整体到关注个体，从注重共性到突出个性，公民的价值追求呈多样化发展，寻求自身价值的实现和表达。国家的教育政策，从重视培养社会建设的各级各类人才，转向为了个体自身的成才成长，教育的功能更加回归本源，更加注重个体个性的体现和人的全面发展。传统的教育形式关于统一化、度量化、结果化、正规化的要求，已经不能很好地满足个人特长发挥、能力评价、过程考核、碎片化学习等的需求。需要一个灵活开放的学习评价制度，满足个人自我学习、自我教育的定制化学习需求，适应价值多元化时代的要求。

2 自学考试制度变迁条件的形成

2.1 制度供给方的推动性因素

政府是制度设计的主导方，是制度供给的主体，在制度变迁的过程中始终扮演着重要作用。政府的决策选择和制度设计，不仅要基于公共价值的实现和公共利益的最大化，还要根据国家发展战略作出顶层设计和制度安排。维护教育公平，提高教育质量是我国历来的教育方针，在新的时代背景下，教育公平不仅强调的是每个人获得教育的机会公平，还应保障个人对不同教育形式的选择权，畅通选择渠道，保障个体受到适合自己的教育形式的权利。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，提出搭建终身学习“立交桥”，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。要求健全宽进严出的学习制度，办好开放大学，改革和完善高等教育自学考试制度。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。党的十八大、十八届三中全会也分别对全面深化考试制度改革提出了要求和部署。自学考试制度的创新，会在在政府的大力推动下取得新的突破和发展。

2.2 制度需求方的诱致性因素

除了自上而下的推动性因素外，自学考试的参与者对自学考试的需求也构成了制度变迁的诱致性因素，形成制度变迁的必要条件。

2.2.1 自学考试的考生群体开始改变

自学考试是我国继续教育的重要组成部分。继续教育是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，在我国主要是指高中之后、普通高等学校以外的教育形式。根据自学考试多年的考生数据统计情况分析，参加自学考试的考生群体主要分为以下四类：第一，高中、中专毕业生，以期通过自学考试取得学历；第二，在校大专、本科大学生，以期通过自学考试提升、丰富学历；第三，各类社会在职人员，以期通过自学考试获取职业进步；第四，其他社会人员，以期通过自学考试获得某一方面的社会认可。

从自学考试历年统计数据看，特别是近5年的数据，考生群体正在发生改变，主要有以下几个特点：

（1）总体规模持续下降

据统计，自2010年至2014年，自学考试整体规模呈下降趋势，报考总人次如图1所示，从2010年的965万下降至2014年的703万，降幅27.1%；报考总科次如图2所示，从2 303万下降至1 706万，降幅25.9%。可以看出，作为学历教育补充来定位的自学考试，在高等教育大众化的今天，其社会需求已不如过去旺盛。这是我国教育发展结构性的变化，应该客观的看待，自学考试制度也必须适应于这种结构性变化，重新找准自身的定位，在发挥学历教育作用的同时，更好地拓展在继续教育、职业教育、兴趣教育中的功能。

（2）各类考生群体所占比例变化显著

根据考试在参加自学考试前学历的不同进行统计，可以发现：中专、高中及以下学历层次学生所占比例持续减少，专科学历比例稳步增加，本科及以上占比稳中有升，如图3所示。

从生源年龄和结构来看，在职人员、社会人员的比例有所提升，如图4，图5所示。

图1 自学考试报考人次变化

图2 自学考试报考科次变化

图3 近五年考生考前学历层次比较

图4 近五年考生年龄比较

图5 近五年考生结构比较

考生群体的这些变化，有着深刻的社会和时代原因。自学考试在开创初期及后续很长一段时间内，扮演着补偿学历教育的角色。自学考试作为一种补充的学历教育，有效弥补了改革开放之初我国高等教育资源匮乏、人才奇缺的现实缺陷，积极满足了广大人民迫切希望通过提升学历获得进步的愿望，实现了在有限的教育资源下的补充教育培养目标。随着高等教育进入大众化阶段，普通高校持续扩招，自学考试在补充学历教育方面的功能逐渐淡化，单纯依赖自考获得学历的保障性教育需求在下降，而期望通过自考提升个人能力的发展性需求在上升，已经明显体现出自学考试作为继续教育的特点。但因为自学考试目前在内容形式上的改革还很滞后，这种发展性教育需求受到了抑制，没有充分被唤醒。

2.2.2 自学考试的社会需求变化

（1）通过自学考试获得学历的需求依然存在，并向高学历发展

尽管自学考试近年来规模有所减少，但仍然保持了较大的基数。并且在考生结构中，报考本科层次的学生所占比重持续增加，如图6所示。

图6 近五年考本专科报考人次比例变化

因此，自学考试作为一种学历教育，仍然具有重要作用，并且在本科学历方面的需求比重不断增加。只有继续完善自学考试专业和课程设置，满足那部分考生群体的实际需要，促进他们通过自学考试实现自己的人生理想。

（2）对面向职业、实践性强的专业需求旺盛

据统计，2014年自学考试报考人次前10位的本科专业为：会计、人力资源管理、护理学、工商企业管理、行政管理学、法律、汉语言文学、学前教育、英语、工程管理等，考生共计229.7万人次；报考人次前10位的专科专业为：学前教育、护理学、会计、行政管理、心理健康教育、法律、文秘与办公自动化、工商企业管理、汉语言文学、企业管理等，考生共计73.3万人次。与上年相比，报考规模前10位的专科专业中，文秘与办公自动化（专科）取代了英语（专科），进入前10名行列，报考规模前10位的本科专业与2013年一致。

再往前看，近五年来，专本科前十位专业报考情况如表1、表2所示。

从表1、表2我们可以看到，专科中有7个、本科中有8个专业长期占据前十位，这惊人的一致性，充分体现了热门专业的需求导向，反映出自学考试专业在面向职业、面向实践方面的需求旺盛，考生期望通过自学考试提升职业技能、实践能力的要求强烈。

（3）根据自身兴趣爱好进行自学的需求潜力巨大

当今社会是一个多元化的社会，随着公民意识的不断增强，自主、自由、自强的时代精神越来越鲜明地反映在每个社会个体身上。中国有着崇尚知识、崇尚自学的传统，在知识经济时代的今天，人们更加渴望通过自学，增加自己的知识，根据自己的兴趣学习，拓展视野，以求得自身的发展和人生价值的实现。每个个体既有追求社会认同的自强意识，也有追求个人兴趣爱好的内在动力。方兴未艾的慕课，正是这一趋势的反映。这种大学公开课的形式，非常受广大群众的欢迎。根据国内知名慕课社区“果壳网慕课学院”的统计，2014年共收录了1 887门课，每位学习者在课程结束后都会对课程的知识量、趣味性、教师互动和整体课程设计进行打分和点评。最终，按照总分与评论人数相结合进行综合排名。高居前列的课程有历史、社会学、财务管理、计算机编程等方面的课程，可见，自主学习的动力，很大程度来自自己的兴趣、爱好、实践需要，具有鲜明的个性。

可以预期，在建设全民学习、终身学习的学习型社会进程中，人们通过自学满足自身兴趣爱好、价值实现等方面的潜在需求巨大。人们往往希望就自己感兴趣的领域加强自我学习，丰富知识，却并没有非常合适的自学渠道，不知如何学、从哪儿学，自学的方法和路径需要引导以提高科学性和效率。自学考试理应充分发扬自学这一核心理念，满足广大有自我学习要求的群众的需要，发挥自学考试的指导、教育作用，为他们提供兴趣教育的服务，最大限度地满足个人多样化的学习和发展需求，帮助他们实现自己的目标。

表1 专科前十位专业报考情况 （单位：人次）

表2 本科前十位专业报考情况 （单位：人次）

3 自学考试发生制度变迁的创新方向和途径

正如此前的分析，自学考试制度环境条件函数的各种变量已经发生改变，制度变迁的条件已经形成。制度创新也应该针对制度需求，作出相应的调整和创新安排。

3.1 创新自学考试理念

自学考试创立之初，旨在满足人们日益增长的高等教育需求，补充当时稀缺的高等教育资源，具有一定的历史局限性。随着我国教育事业长足进步，高等教育普及程度明显提高，各级各类教育形式不断完善，人们接受高等教育的需求得到一定程度的满足，但接受个性化教育的需求日益凸显；高等教育资源稀缺的矛盾得到一定程度的缓解，但各种教育资源各自为政、难以互联融通的矛盾日渐突出，某些领域存在重复浪费的现象。在这样的形势下，自学考试制度作为国家最灵活的教育考试制度，不应把自身局限于一项考试，而应该建立起一套自学考试制度体系，满足人们在职学习、业余学习、终身学习的需求，为构建终身教育“立交桥”服务。

3.1.1 建立自学考试国家课程学分库，制定“立交桥”的接口标准

车同轨，交通得以无阻；量同衡，交换得以畅通，没有一致的量度接口，各方因素自然会各行其是、形成孤岛，只有建立起统一的标准体系，才能使各种资源融会贯通，在“立交桥”上畅行无阻。自学考试应当发挥自身在专业课程设置上全、新、活的特点和优势，建立起国家课程学分库，建设一套涵盖各学科的课程标准体系，对每个课程的培养目标、学时、知识要求、能力体现等作出细化要求，并量化赋值，使其能平滑地与其他教育形式学习成果对接。学习者所接受的不同类型教育形式，可以对照国家课程学分库的标准体系，获得相应的学习成果认定和学分积累，进而为他后续选择其他教育形式进行对接提供依据和服务。

3.1.2建立学分认定和转换程序，点亮“立交桥”的红绿灯

促进自学考试与学历教育之间学分的认定和转换。加强与自学考试主考学校的沟通与交流，在国家课程学分库和各高等学校课程标准之间建立实质等价的转换关系，打通自学考试与高等学校课程之间互认互换的渠道。一方面，自学考试的学习者通过自学考试获得相应学校的学分；另一方面，鼓励在学有余力的在校学生根据自己的兴趣、爱好、就业需求选择相应的自学考试课程学习，通过考试后获得相应学分。

促进自学考试与其他非学历教育形式之间的学习成果互认。自学考试学分申请者，其职业经历、职业培训、资格证书、在线学习、创新创业、科学研究等成果，能充分体现学生的资历、资格和能力，应该按一定的标准转换成相应的学分，纳入学分库统一考量和使用。对接自学考试国家课程学分库，按照学科质量标准、课程设置标准、人才培养标准建立学分积累、转换、认证体系，打通自学考试与其他教育形式之间的沟通渠道。

3.1.3 发挥自学考试评价作用，树立“立交桥”的指示牌

实现自学考试对学生的评价。随着信息技术的发展，大数据时代对信息收集、整理、统计、分析、挖掘提出了新的要求。自学考试成绩也应该顺应时代潮流，变革过去单一分数呈现的形式，为考生提供一份详尽的考试结果评价报告。不仅是对其本次考试的成绩做一个终结性的评分，还要详细告知考生该考试成绩背后所隐藏的信息，告知考生在这门学科中掌握了哪些知识，达到了哪些学科培养要求，哪些方面还需要加强，今后适合从事什么工作等。为考生提供全面的考试评价服务，发挥自学考试的教育、指导功能，促进考生在今后的学习中找到方向，为学生树立起指示牌，为学生选择后续的教育形式、工作领域等提供指示引导服务。

3.2 拓展自学考试功能

3.2.1 发挥自学考试对教育的评价功能

通过标准化、科学化的自学考试实施，不仅对参加自学考试的学生知识掌握程度、素质能力等进行考察，还能对其所参加的教育形式进行评价，对前置学习经历在满足课程目标、培养要求、质量标准等方面的表现作出科学客观的判断。建立起国家高等教育质量评价标准和指标，对教育结果进行适当量化比较，并利用大数据技术全面掌握教育信息，开展年际间比较分析，进而为政府决策提供教育发展情况报告和咨询建议，促进教育质量的提高和教育体制的改革。

3.2.2 发挥自学考试的终身教育功能

自学考试过去长期扮演着补偿教育的角色，因此考试内容也过多地参照普通高校同类学科的要求，带有浓厚的学历教育、应试教育的色彩。自学考试考生群体结构发生变化后，自学考试应该更多地体现自己的特色，体现继续教育、职业教育、兴趣教育的特点。要科学分析自学考试各个学科的人才培养目标，分等级、分层次设计考试内容和学科，使追求学历教育、职业教育、兴趣教育的不同考生群体可以根据自己的需要选择考试的等次，即保证自学考试的质量，又调动广大考生的积极性，细分考生群体，最大限度的满足不同群体对自学考试这一教育产品的需要。

3.3 积极运用新的技术手段

3.3.1 互联网教育理念的引入

随着信息网络技术的长足发展，我们已经进入到互联网时代，如何进一步发挥互联网作用，促进互联网与传统行业的深度融合已经成为当今世界不可阻挡的时代潮流。2015年政府工作报告提出了“互联网+”的发展战略，国务院正式出台关于积极推进“互联网+”行动的指导意见，部署了11个方面的重点行动，并明确提出探索新型教育服务供给方式，大力推进网络化教育、在线教育资源共享、网络学习学分认定与转换制度建设等。“互联网+”实际上是创新2.0下的互联网发展新形态、新业态，是知识社会创新2.0推动下的互联网形态演进。自学考试应该抓住“互联网+”的时代机遇，在网络学习资源建设、学习成果认证、碎片化学习方式利用建设等方面不断创新，为自学考试找到新的生长点。

3.3.2 大数据信息技术的运用

充分利用大数据的理念，加强对学生信息的挖掘和利用。建立全国统一的学生信息数据库，形成电子档案，涵盖学生的学习经历、学分获取、资格认定等信息，为学生在不同教育形式间的转移提供依据，为其终身学习做好基础服务。建立国家学分银行，实现学生学分的存储、积累和转换，为学生的在校学习、业余学习、职业学习、兴趣学习等提供完整的学习成果积累和转换服务。

4 结论

在国家经济、社会、教育发展到新的阶段，国家对教育改革有新的要求，社会对自学考试有新的期待，自学考试制度变迁呼之欲出。自学考试的制度设计者应当认真分析自学考试的制度需求，在大众创新、万众创业的时代背景下，在国家“互联网+”行动战略的总体指导下，充分发挥自学考试灵活的制度优势，拓展自学考试在评价考生、评价教育方面的功能，建立国家课程标准体系，建设自学考试学分银行，促进各种教育成果的互认和转化，使自学考试在终身教育立交桥中发挥更加重要的作用，为学习型社会的建成、创新人才的大量涌现做出贡献。

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Analysis on the Innovation of Higher Education Self-taught Examination System under the View of Institutional Change

WANG Hejun&LIU Sili

Institutional economists believe that one institution is determined by specific technology,environment, economic structure and other conditions.If the conditions of function change and the existing institutional arrangements cannot meet people’s needs,institutional changes will occur.This paper attempts to find out whether the conditions of institutional change in Higher Education Self-taught Examination System have been met by analyzing the shifting in relationship between the institutional supply and demand,and to find out the direction and ways of this system’s innovation.

Institutional Change；Higher Education Self-taught Examination；Innovation；Lifelong Education Overpass

G405

A

1005-8427（2016）02-0035-8

王和军，男，教育部考试中心，处长（北京 100084）

刘思利，男，北京师范大学，博士（北京 100875）