业主“次级抗争”与城市社区的治理困境——基于B市“CC花园”的实证分析

□　胡洁人　郑　扬　费静燕



业主“次级抗争”与城市社区的治理困境
——基于B市“CC花园”的实证分析

□胡洁人郑扬费静燕

摘要：城市社区业主在发起针对开发商和物业公司的“初级抗争”之后会开展对抗业委会的“次级抗争”。“次级抗争”的出现，使得我国城市社区面临物业公司、开发商侵权和内部成员分裂的双重困境。本文采用“过程追踪”的研究方法，通过对中国B市的典型新居民区—“CC花园”内业主增选、罢免业委会的社区冲突过程的研究，发现物业管理制度的缺陷、业主和业委会之间委托代理的关系以及业主精英群体的权力异化，会导致业主从“初级抗争”向“次级抗争”转变，且两种抗争之间存在着一定的演化逻辑。未来中国的城市社区治理需要培养业主组织的可持续能力，制定共同遵守的规则，强化问责机制，以实现“业主—业委会”的权力平衡，打破现有的社区治理困境。

关键词:业主；初级抗争；次级抗争；城市社区治理

一、引言

伴随着20世纪80年代末期以来住房体制的市场化改革，以私有产权为依托的业主群体迅速崛起。近年来，由于在商品房小区中物业侵权事件的频繁发生，业主开展了以业委会为依托的抗争运动，业主抗争在本质上是作为私有房产权所有人的业主依法向侵权的开发商和物业公司争取主人的权利和地位的过程。*雷弢，孙龙：《权利、空间与公民社会》，北京燕山出版社2008年版，第136页。由于私有财产是进入公共领域的不证自明的条件，*汉娜·阿伦特：《人的境况》，王寅丽译，上海世纪出版集团2009年版，第42页。理论界也普遍认为，作为房屋产权的拥有者，业主对社区公共事务的介入，经历着从“群众性参与”到“权益性参与”的转变，*杨敏：《公民参与、群众参与与社区参与》,《社会》，2005年第5期。业主在居住社区内部的集体行动，蕴藏着“行动锻造公民，抗争产生社会，维权变革中国”的积极意义。*郭于华、沈原：《居住的政治——B市业主维权与社区建设的实证研究》，广西师范大学出版社2014年版，第36页。

但是，从现实情况来看，业主抗争并非总能产生理论中所预期的结果。一方面，业主抗争的背后存在着权力再分配的困境，在这场由国家自上而下发动的住房体制改革中，市民社会的权力增长缓慢且只能被动地依赖国家权力的让渡。*徐琴：《转型社会的权力再分配——对城市业主维权困境的解读》，《学海》，2007年第2期。在中国城市基层社区中，住房产权对业主政治积极性的促进作用仅局限在特定的情景当中。*李骏：《住房产权与社区政治参与：中国城市的基层政治民主》，《社会学研究》，2009年第5期。另一方面，在业主群体内部，业主之间存在的分歧与精英之间的分裂，也同样会弱化业主自身的行动能力，甚至引起业主的“内斗”，进而使得业主的共同行动走向异化。*何艳玲、钟佩：《熟悉的陌生人：行动精英间的关系与业主共同行动》，《社会学研究》，2013年第6期。业主和业委会之间的矛盾日益突出，业主针对业委会所发起的抗争行动正在成为我国商品房小区面临的新问题。这种存在于业主和业委会之间的内部斗争，使得我国的城市社区同时陷入了“外部势力(开发商、物业公司)侵权”与“内部成员分裂”的双重困境。

基于此，本文试图解释是什么原因令业主群体将抗争的矛头指向了自己的组织？这种带有“内斗”色彩的抗争与业主针对物业和开发商的抗争有哪些联系和区别？这种业主群体内部的冲突，暴露出中国社会力量以及当下城市社区治理所面临的哪些困境？该如何化解上述冲突以实现社区的和谐稳定？根据上述问题，本文将业主召开业主大会、成立业委会并发动针对社区外部侵权势力的抗争称为“初级抗争”，将业主针对业委会组织的这种抗争行为界定为“次级抗争”，以此尝试为解读业主与业委会的内部冲突提供一种新的理论视角。在方法上，本文通过对B市CC花园居住区业主群体与现任业委会之间冲突的“过程追踪”，展现了业主从“初级抗争”到“次级抗争”的详细经过，并深入分析了其演变逻辑和对基层治理的影响。

二、业主的“初级抗争”与“次级抗争”

作为发端于城市基层社区当中的维权行动，业主抗争吸引了政治学、社会学研究者的广泛关注。从本质上来说，业主抗争是一种基于经济性权利的抗争，带有明显的“业主能动主义”的色彩，也即抗争的内容主要围绕社区内部的物业管理、公共设施、公共服务等“业主福利”而展开。*熊易寒：《从业主福利到公民权利——一个中产阶级移民社区的政治参与》，《社会学研究》，2012年第6期。在业主所发起的针对开发商、物业管理公司甚至基层政府的抗争过程中，“依法抗争”并借助司法手段是业主的基本行动策略，*Ying Wu and Ngai-ming Yip，“The Homeowners’ Protest in Beijing and Guangzhou:Rightful Resistance and Beyond,”The International Journal of Interdisciplinary Social Science2010:5，pp.313-524.诉讼维权是业主进行抗争的重要方式，国家在宪法层次所给予私有产权的保护成为了业主群体进行抗争的法律依据，法律成为了一种提供行动合法性的“话语”资源。由此，业主抗争可以视为是一种“法权抗争”。*陈鹏：《当代中国城市业主的法权抗争——关于业主维权运动的一个分析框架》，《社会学研究》，2010年第1期。王恩见：《机会空间、基层治理与业主诉讼维权》，《吉首大学学报(社会科学版)》，2014年第4期。除此之外，适当的行动策略、有效的动员、丰富的抗争资源等条件是我国业主抗争取得理想效果的核心要素，*张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制——对北京几个小区的个案考察》，《社会学研究》，2005年第6期。而那些善于运用各种关系作为武器进行抗争的社区居民也往往更容易取得成功。*石发勇：《关系网络与当代中国基层社会运动——一个街区环保运动个案为例》，《学海》，2005年第3期。

在业主针对开发商、物业公司等社区外部力量发起抗争行动的同时，另一种值得关注的抗争类型则是业主群体针对自身的利益代言人——业委会所发起的抗争。虽然业主和业委会的发展，体现了中国住房体制改革的政治效果，意味着一场居住革命，是公民社会崛起的先声。*L.B.Read，“Democratizing the Neighborhood? New Private Housing and Homeowner Self Organization in Urban China”，The China Journal，2003,January,pp.31-59；夏建中：《中国公民社会的先声：以业委会为例》，《文史哲》，2003年第3期。但就社区治理的内部效应而言，这些市民组织(业委会)可能导致和加剧少数既得利益业主精英排斥大众参与的寡头统治和准派系政治，进而损害基层治理和社区民主。*石发勇：《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》，《社会学研究》，2010年第3期。根据一项针对全国1999年至2012年间业主维权和物业纠纷的191个案例研究显示，业委会成为侵权案例的有28个，占到了总比例的14.7%。*盛智明：《社区治理中的物业纠纷和业主维权——基于全国191个案例的分析》，《中国社会科学》(内部文稿)，2014年第4期。

根据上述研究内容可以看出，业主针对业委会的抗争行动已经成为商品房小区当中不容忽视的重要问题。在业主维护自身合法权益的过程中，业委会固然是其重要的组织依托，并会在业主针对开发商、物业管理公司的抗争行动中发挥重要作用。*庄文嘉：《跨越国家赋予的权利？——对广州市业主抗争的个案研究》，《社会》，2011年第3期。但这并不意味着在长远的社区治理当中，业委会自身的组织性质不会发生变化。与此同时，现有研究习惯性地将业主两种抗争形式分割开来，即将业主针对开发商、物业公司的抗争视为集体维权，而将业主针对业委会的抗争视为业主的内部分裂。但是，事实上，在现有由“业主大会选举产生业委会”的制度框架下，业主在对开发商、物业公司等社区外部势力进行抗争的过程中，其对集体行动效率和经济性目标的追求以及对业委会制约渠道的缺乏，都会为其内部的分化、矛盾与冲突埋下伏笔。因此，对业主抗争问题的研究仍需要进一步认知两种抗争之间的关联，深入解读二者之间的演化逻辑，以便全面理解当下城市社区治理所面临的困境，并在此基础上提出合理对策。

基于此，本文尝试提出“初级抗争”和“次级抗争”的概念，以期能够为理解业主的抗争行动提供一种新的理论视角。“初级抗争”即是指业主在入住商品房小区之后，依法成立业主大会、选举业委会，并向侵权的开发商和物业管理公司争取小区主人的基本权利、维护自己房产权益的抗争行动。而“次级抗争”则是指业主群体针对业委会这个特殊对象的违规、违法行为而展开的抗争。从目的上来说，两种抗争都是为了捍卫业主群体的利益。但前者针对物业公司、地方政府、开发商等小区的“外部势力”，而后者是针对小区内部的业主自治组织本身。在手段上，在“初级抗争”过程中，成立业委会、诉讼、上访、曝光是抗争的主要手段，带有集体行动的色彩。而在“次级抗争”中，业主则主要采取罢免、改选、增选、诉讼等办法来迫使业委会做出改变，带有“内斗”的特征。下表简要综述了两次抗争的异同(见表1)：

表1　业主两次抗争的主要区别*此表为作者根据调研信息自行设计。

从表面上来看，这两种抗争并无必然的联系。但是，本文通过对典型案例的深度解读发现，由于物业管理制度存在的缺陷，业委会和物业公司之间权责不明确以及业委会自身所存在权力异化等问题，在业主的“初级抗争”与“次级抗争”之间，会出现一定的演化逻辑。业主发动“初级抗争”的经历，很可能会促进和诱发“次级抗争”的发生。

三、CC花园业主的“次级抗争”及其演化逻辑

本文选择以“增选、罢免业委会”为主要矛盾纠纷点的B市CC花园为研究对象。*出于对调研个案和被访者的信息保密，本文案例中的相关名字都已经做过匿名处理。该小区自业主入住以来，先后经历了开发商侵权、与开发商斗争、成立业委会、建设社区理想国、更换物业公司、罢免业委会等一系列事件，成为分析业主“初级抗争”与“次级抗争”的典型范例。资料主要来源于2015年1月至3月期间对B市CC花园业主“次级抗争”的参与式观察，对该小区业委会主任和顾问、业主领袖、街道相关负责人等约15人开展深度访谈，该小区网上“业主论坛”、社区公告栏公开发布、张贴的资料与文件以及媒体的相关报道。在4月又通过电话访问的方式，对该小区的冲突进行持续追踪，详细记录了整个小区的冲突过程，深入研究业主发动“次级抗争”的原因、经过、转变动力及其影响。

(一)初级抗争：与开发商的冲突

CC花园建成于2007年，是B市内一个新型高档住宅区。占地面积12万平方米，包含了五栋独立楼宇，现有674名业主。该小区业主所发起的“初级抗争”是通过与对方交涉、寻求政府帮助和组建业委会等方式来对开发商的侵权行为进行抗争。该小区的矛盾源于2007年底业主入住后，发现开发商为了节约成本开支，在未经业主同意的情况下关闭了小区的会所。但是按照现有《物权法》的规定，会所作为建筑区划内的公共场所和公用设施，其产权是归全体业主所有，因此开发商的这一行为引发小区业主的不满。以姚先生为代表的业主领袖便将业主们组织起来去找开发商“讨说法”，也正是在这个过程中，业主们开始筹划召开业主大会，组建业委会，而姚先生也因其领导能力和前期组织动员业主而形成的威信被选为业委会的负责人。

在成立了业委会之后，业委会成员一边继续与开发商沟通，一边向政府部门反映情况。在多重压力下，开发商最终同意以维持成本的价格来重新开启小区的会所。与此同时，小区业委会也与开发商达成了共建小区的协议文本，对小区管理事项进行了详细规定。这些妥协方案的达成，意味着CC花园的业主针对开发商的“初级抗争”初见成效。

到了2008年，由于部分业主提出现有物业公司服务质量较差，需要更高的物业服务质量来保护业主的房屋产权，小区业委会通过与物业公司的谈判交涉，成功将新的物业公司取代原来服务不佳的物业公司，由此进一步捍卫了广大业主的权利。同时，在业委会主任姚先生的带领下，为了将CC花园建设成和谐宜居的家园，该小区开始了建设“社区理想国”的实验。小区业委会先后发起了邻居节、读书会等多种活动，以此来促进邻里沟通，改善业主之间的关系，成效颇为理想。由此，CC花园的业主治理模式逐步成为B市的典范，甚至引起了多家媒体的注意和报道。但是很快，该小区在社区治理和发展中又遭遇了意想不到的挫折。

(二)“次级抗争”：针对业委会的斗争

在2007年业委会换届选举之后，物业公司提出要在小区内部建立一个信号发射塔，为了得到业委会的允许，物业公司承诺给业委会一定的工程回扣。面对这笔不明不白的收入以及业委会委员的意见分歧，业委会最终决定以民主投票的方式来决定此事。其结果是，7名业委会成员中有5名投了赞成票，只有业委会主任姚先生和另一位美籍业主反对，业委会最终以少数服从多数的方式接受了这笔回扣。此事发生后，由于对业委会收取“不正当”收益行为的强烈不满，姚先生毅然辞去了业委会主任一职，他所开创的公民实验也以失败告终。他回忆当时的感受：

“收受回扣这件事中所谓的民主表决对我的打击很大，形式上大家一人一票，多么民主！但是业委会是代表业主利益的，俗话说吃人家嘴软，拿人家手短，你能这么干吗？可是没想到，按民主投票的规则就是判定我输了，也就是在那个时候，我发现中国离民主可能还很远。”*田野调查访谈资料，2015年2月于B市。

由于小区中的业主领袖对其业委会的运作和社区治理往往发挥着不可取代的作用，因此，一个强势且具有道德坚守的业主领袖离开，无疑是CC花园业委会的重大损失。在姚主任离职之后，业委会的履职能力便不断下滑，由于与物业公司的利益关联，业委会对物业服务的监督力度也受到较大影响，小区物业服务水平不断呈现下降的趋势。这就使得业主们对物业公司和现任业委会的不满情绪日益增加。小区的一位业主黄女士坦言：

“现在的业委会跟以前的不一样了，原来的小区保安都是B市专业公司的，非常负责认真。但是现在保安都变成了民工，那服务质量能一样吗？绿化与保洁也越来越差，业委会也没有监管，不知道他们在做什么。”*田野调查访谈资料，2015年1月于B市。

而根据另一位业主张先生也认为CC花园的业委会出现了较大问题：

“小区一个很重要的收入是广告费，但我们都不知道这些钱哪里去了，肯定是被物业公司占用了，业委会也没有抗争！而且物业公司公布的账目上显示保安费用每年开支达到140万，实际小区保安的工资每个月才1900块，整个小区一共20多个保安，怎么用了那么多钱？这是怎么回事？”*田野调查访谈资料，2015年2月于B市。

而在此情况下，小区的物业公司竟然在2014年12月以“物业费十年未涨，物业公司无法赢利”为理由，发布物业费将每平方米涨价0.5元的公告。很多业主对业委会能力的弱化、对物业公司的不满随着涨价的通告一起引发了针对业委会的“次级抗争”。CC花园的业主代表们不仅动员小区业主拒交物业费，同时还在小区的网上论坛发布质疑现任业委会和物业公司行为和目的的公开文章，内容包含指责业委会渎职，物业公司用假账的方式侵权居民权益等。2014年12月初，抗议者启动了“增补、改选业委会委员”的程序。面对小区业主的不满，现任业委会成员也召开过专门会议商讨对策，业委会主任、副主任和顾问也与发起抗议活动的业主代表们进行正式沟通。经过激烈的争论，双方最终同意增选业委会，以加强对物业公司的监督。

12月29日，现任业委会正式发布了《CC花园业主委员会关于增选委员和候补委员的通知》，而9名发起抗议的业主代表则成立了增选业委会筹备组，独立负责筹备召开业主大会，进行增选业委会委员和候补委员的全部工作。选举过程开始后，业委会增选筹备组于2015年1月6号发布了候选人报名的通知，并详细安排了增选工作的日程。期间，先后有13名业主报名参选业委会，参与成员均在自己的参选宣言中表达了对现任业委会的不满以及自己的竞选目标。很多候选人将此次选举视为“具有真正民主意义的公民训练 ”。*田野调查访谈资料，2015年1月于B市。他们试图通过自己的行动来改变社区治理中出现的问题和业委会的颓势，但是这一选举过程却并非如预想的那样顺利。

2015年1月28日，在选举工作进程即将接近尾声的时候，增选筹备组突然接到街道办事处的文件，告知筹备组其所进行的选举行为被认定为有诸多“违规”之处。与此同时，物业公司也发布了《关于CC花园增选业委会委员筹备组违规行为》的通告，在业委会和物业公司所提供的材料中，筹备组违规行为主要体现在以下几个方面：

第一，部分参与成员不符合选举资格。表现在13名候选人当中，有3人占用公摊面积与消防楼道，1人在社区内私搭乱建。

第二，增选人数过多。在街道办事处备案的CC花园业主大会进入业委会成员是9人，候选委员为2人。小区业委会公示的《CC花园业主委员会关于增选委员和候补委员的通知》显示的是现任委员中有5人因家庭、工作等原因辞职，原有的2名候补委员自动成为委员，因此应补选委员3名，候补委员2名。但是在小区业委会委员筹备组的公告中却是“增选委员人数5名，候补委员6名”。增选人数不符合《B市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》中的相关规定。*在《B市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》当中，第四十八条规定：业委会委员任期内，委员出现空缺，应当按照业主大会议事规则约定的候补制度自动递补并办理变更备案，递补的委员任期为缺额委员余下的任期。

第三，投票过程违规。筹备组及候选人在1月18日(公示期3天之后)就开始自行上门拉票，整个过程并无街道办事处与业委会的监督，不符合民主选举规则。

面对业委会的指责，增选筹备组组长孟先生给出的回应则是：

“如果按照业委会的说法，只增选3个人，那么进来的人在将来的新业委会中依然不是多数，依然没有话语权，增选就没有意义，所以要将更多的改革派纳入业委会。至于选举资格的问题，为何是物业公司站出来说我们私搭乱建？候选人资格审查是要物业公司把关的，物业公司为何之前从未指出？这明显是跟业委会勾结在一起打压我们。同样，现在的小区议事规则并没有规定占用了消防通道就不符合选举要求。业主是以私有产权为基础的，拥有私有产权，为何不能参与小区选举？说我们没有等到公示期结束就投票，可是小区业主们都很忙，很难召开一次业主大会进行投票。要全体人参加根本不可能，所以只能在公示后就去让大家投票，这也是情理之中的事情”。*田野调查访谈资料，2015年1月于B市。

在业委会和业主双方激烈冲突的情况下，业委会请求街道办事处进行干预。2015年1月30日，在增选活动结束前的最后一天，街道办事处正式裁定筹备组的行为违法，并对筹备组的增选活动强制叫停。随后，增选筹备组宣布退出选举，但抗争并未结束。2015年2月，原来已经解散的筹备组重新征集了全小区20%的业主联名，正式提出了罢免业委会的决议。与上次改选、增选业委会不同的是，筹备组在这次抗争行动中改变了自己的行动策略，他们在得到街道许可的情况下才正式召开临时业主大会。临时业主大会的出席人数和投票人数均达到了“双过半”的原则，投票过程也有街道办事处工作人员的监督，通过这种合法的程序，筹备组罢免业委会的决议最后生效。于是CC花园开始进入一段没有业委会的管理时期。

实际上，虽然现任业委会抵制罢免业委会的决议，认为现行法律法规中并没有罢免业委会的规定，且街道办事处的行为超过了其权力的运作界限。但是小区业主认为罢免程序合法、得到街道认可已是既成事实。而筹备组又提出了再次召开业主大会、修改小区业主公约和议事规则的提议，并努力在小区内部推行业主代表大会制度。如业主抗争积极分子裴小姐所言：

“如果不改变现在的业委会运作模式，那么今天我们攻击现任业委会的理由，就会很快成为其他人攻击我们的理由，所以我们要改变社区的治理规则。这个过程，注定很漫长，因为修改议事规则等于是修改小区的宪法，要三分之二的小区业主投票同意，这个难度很大。我们打算在新的规则出台之后，再选举产生新的业委会，并实施业主代表大会制度”。*田野调查访谈资料，2015年2月于B市。

可见，CC花园的抗争过程依然充满挑战和困难，抗争所涉及的利益主体也越来越多，原来置身事外的街道办事处也被卷入其中。由于新业委会的产生依然需要一定时间，因此业主对物业公司监督将进入一个“空窗期”。而在这个过程中，“次级抗争”所造成的社区矛盾和业主之间的分歧，则需要更长的时间才能弥合。

四、制度缺陷、委托代理困境与精英权力异化：“次级抗争”的诱发因素

从CC花园业主抗争的案例可以看到，业主们从“初级抗争”到“次级抗争”的转变，可以归结为以下三个方面的因素，也即宏观层面的物业管理制度缺陷，中观层面的社区内部委托代理困境以及微观层面业委会精英群体的权力异化，这三个因素也集中暴露了当前中国城市社区治理所面临的困境。

首先，在宏观的法律法规层面，现行物业管理制度没有对业委会和物业公司的关系和权责作出明确规定，这成为导致社区业主发起“次级抗争”的关键性因素。《物权法》第76条规定“选聘和解聘物业服务企业和其他管理人，由业主共同决定”。《B市物业管理办法》第三章第十一条也规定，“业主对物业管理区域共有部分实施共同管理”。因此根据这些法律规范，作为业主大会的执行机构，业委会在社区事务上并没有决定权，只能执行业主大会的决议。但在现实的社区治理中，由于我国商品房小区的规模一般较大，户数较多，业主对社区事务的关注和参与度相对较低，召开业主大会不是易事，要达成有效的集体决议则更难。为了提高业主集体行动的效率，减少内部的协调成本，业委会在实际的运作过程中就往往会获得超越制度本身所规定的权力，业委会在事实上不仅仅是业主大会的执行机构，更可能成为决策机构。加之在现有的法律体系中，对业委会和物业公司之间的关系几乎没有明确的界定，因此缺乏一套针对业委会的行动规范和准则，甚至连业委会自身也不知道自己的行为是否违法违规。CC花园前业委会主任姚先生坦言：

“这不是哪个人的问题，也不是权钱勾结、素质低下的问题，这是一种制度的缺陷。如果能够明确规定业委会与物业公司的关系，将其制度化、清晰化，那么一旦出现业委会和物业合谋的现象，就能对业委会实施严惩，就不会出现如今的局面了。*田野调查访谈资料，2015年3月。

其次，在中观层面的社区治理制度安排上，业主与业委会之间委托代理关系上存在的问题也会导致彼此的矛盾。现有的《物权法》只是规定了业委会是由业主通过召开业主大会选举产生并代表全体业主签订物业服务合同的组织，监督物业服务。但是《物权法》没有具体规定业主应该以何种方式来监督业委会。如此一来，在中观的、社区内部的治理制度上，业主和业委会之间便会形成一种“不对称的权力格局”，即业主将自己的权力让渡给业委会之后，业主和业委会之间却没有有效的权力制衡机制。一方面，业委会在小区物业管理事务的各个方面会比业主掌握更多的信息和资源，使得业委会相对于业主处于一定的强势地位。另一方面，虽然业主可以请求法院撤销业主大会业委会损害自身利益的决议，但是在现实中业主往往无法承担诉讼所需要的时间和金钱成本，故而也难以依靠法律途径维护自己的权益。这两方面原因造成了当业主对代理人的渎职行为不满时，特别面对遭受业委会的侵权时，除了选择与业委会抗争进行“内斗”之外，并没有其他可选择的有效维权渠道，因此难免会进行“次级抗争”。

最后，在微观的层面，业委会内部领导精英的权力异化也是导致业主开展“次级抗争”的重要因素。在CC花园案例中，姚先生因不满于业委会假民主的投票通过接受物业公司回扣的事件而愤然辞职恰恰说明了社会力量自身存在的问题和面临的困境。在社区的公共利益和业委会成员的私人利益之间，领袖精英并非完全可以做出符合公共利益的抉择。研究表明，业主领袖本身所具备的复杂动机，既是维持社区抗争中集体行动的重要因素，也可能会损害小区业主的自治进程。*Yongshun Cai and Zhiming Sheng，“Homeowners’ Activism in Beijing:Leaders With Mixed Motivations”，The China Quarterly 2013:215，pp.513-532.业委会为了谋利而与物业公司的合谋行为表明，民主制度的安排并不一定能够确保众意(the will of the all)会自动变成公意(the general will)，前者体现的是多数逻辑，而后者所强调的则是以道德上正确的结果或者是公共利益来投票。*乔纳森﹒沃尔夫：《政治哲学导论》，吉林出版集团有限责任公司2009年版，第84页。那些本来应该代表选举人利益的权力，在赢得选举之后会变成领导精英的谋利工具。而当业委会这种以公谋私的行为被披露后，难免会引发业主群体针对自己利益代理人的“次级抗争”。

由此，在业主所发起的“初级抗争”与“次级抗争”之间，并不只是时间上的先后顺序，更存在着一定的演化逻辑，也是一种更深层次的冲突。在“初级抗争”中，“业主—业委会”之间委托代理的制度结构、业委会在抗争中所形成复杂的社会关系、业委会实际作用与制度规定作用之间的差异、业主领袖积累的个人资源，这些因素结合在一起会孕育业主的“次级抗争”。进一步而论，业主“初级抗争”进程中所滋生的政治后果，包括锻造业主领袖、培育业主的利益博弈能力，本身就可能会演化成一把同时包含利弊双重要素的双刃剑。在没有有效监督和规则约束的情况下，制度之恶与人性之恶就会同时展现出来。在这种情况下，一旦小区业主发现自己权利受损，或者业委会渎职以及对物业公司监督不力，就会迅速发动另一场抗争行动。

将“初级抗争”和“次级抗争”的概念引入解释城市社区业主的冲突，并以此解释两者之间的演变逻辑，可以揭示中国社区业主抗争的多个面向以及都市基层社区治理所面临的多种困境。第一，“次级抗争”的概念折射的问题是，在业主依托业委会从事对开发商、物业管理公司开展抗争活动的同时，因当前物业管理制度和《物权法》对业委会自身职能及其和物业公司的关系规定不明确，可能会使得业委会与物业公司之间的利益输送成为可能，这种利益输送，使得新生的市民组织(业委会)难以承担起其在社区治理中应有的职能，这也是社区失序的重要原因。第二，虽然业主的“初级抗争”与“次级抗争”，从性质上来看都是一种“权利性抗争”，是为了维护自己的利益而进行的集体行动。*于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学的基本问题》，人民出版社2010年版，第24页。但是，业主“次级抗争”行为的爆发，或许揭示出另一个深刻而不为察觉的问题：如果没有更加有效的制度设计和对业委会的权力制衡措施，那么在中国的社区治理中，一个小区出现一位声明显赫的业主领袖(本文中的姚先生)，一次影响巨大的“初级抗争”事件，不但不能保障小区的长治久安，更有可能孕育其“冲突内化”的发生要素。第三，在本文CC花园的案例中，街道办事处由不干预到直接干预的角色转变，也同样揭示了在“次级抗争”中，社区冲突越是剧烈、不同派别之间的利益越无法调和，政府的影响力就越大。这也反映出在我国基层社会治理中，国家力量依然发挥着不可代替的作用。无论是在业主增选业委会过程中扮演“仲裁者”，还是在业主罢免业委会时变成“直接参与者”，政府都始终处相对强势的地位，社会力量解决自身问题和有效参与公共事务的能力依然较弱。

五、对策与总结

本文以中国城市社区业主从“初级抗争”到“次级抗争”发生的原因、过程和影响为案例，分析和反思导致“次级抗争”的重要因素，认为有效预防和化解小区业主与业委会之间的“内化冲突”对当前建设和谐社区具有重要意义。在对策层面，本文认为，发展业委会组织的可持续能力、制定共同规则和建立有效的问责机制是防止社区治理陷入更深层次困境的三个重要因素。

首先，培养业主组织的可持续能力是推进社区自治的基础。在城市社区中，业委会通过代表和维护业主群体的利益获得业主信任是自身存在的合法性基础。而CC花园业主群体所发起的“次级抗争”，则显示了业委会在对抗物业公司、开发商之后还要继续维持自身的良性发展，避免陷入公信力危机而沦为业主群体的抗争目标。业委会可持续发展的能力需要通过明确的规则和制度建设来实现和提升，特别需要通过与业主、街道、物业等相关主体的沟通，划清与物业、开发商、政府、业委会之间的权责界限，将自身从“维权型”组织转变成为“治理型”组织，这是破解社区治理困境的第一项战略。

其次，共同遵守的规则是社区治理中各方主体行动的标准。规则的缺失会导致冲突的产生和矛盾的激化。CC花园业主抗争经历一波三折就是因为业主和业委会对社区治理规则有着不同的解读和看法，业委会指责业主行为违法，业主则认为自己的办法更符合情理。由于一套良好的规则需要通过审慎选择、运用共同理解的行为规范、制约具有潜在多样性的人类行为而得到。*文森特﹒奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理路》，毛寿龙译，上海三联出版社1999年版，第46页。故而这种规则的制定既需要在法律层面将物业公司与业委会的关系以及业委会的权责条款明晰化、规范化，也需要在社区实践层面通过充分的参与和讨论，将规则内化成多方主体的行动规范。

第三，强化问责，实现“业主—业委会”的权力平衡。这种问责制度特别强调通过对业委会的监督来强化业主的权力。成立业委会之外独立运作的监事会，可以在业委会主任、委员离任之际进行“离任审计”，检验业委会的工作绩效、小区账目和物业合同的履行情况。同时，公开业委会的工作档案和工作记录，保证其工作的公开性和透明性。

总之，通过上述三种方法，最终建构一种“权责平衡”的社区治理模式，也即在社区治理中，业委会、政府行政机关(街道)、居委会等在内的各方利益主体既要具备参与公共事务、化解社区矛盾的能力，也要明确各自的权责界限，在特定的规则框架内履行自身的使命，以维系自身的组织合法性。但考虑到我国城市社区问题的复杂性、各个地区之间的政策差异和地方基层政府的不同运作方式，任何一种自下而上的有关社区治理的制度变革，都可能遭遇意想不到的阻力。在CC花园的“次级抗争”中，业主提出要引入业主代表大会制度以改变现有的社区管理制度，但街道办事处担心业主们会闹出事情引发本区的治理危机而明确表示反对。而在CC花园所在的行政区，尚未有其他居住区尝试过这种制度。这意味着，在对制度变革的风险无法进行有效预测和掌握的情况下，小区业主在规则层面的抗争行为，会比其针对业委会、物业公司的利益抗争，遭遇更大的困难。这也体现了，即使是在基层社区，中国的官方力量和政治精英对国家的制度变迁依然发挥着主导的作用。来自社会层面的制度变革诉求并不足以构成制度革新的充足动力，这或许也是中国基层治理所面临的另一种难以突破的瓶颈。□

(责任编辑：胡晓慧)

中图分类号：D923.8

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)03-0113-008

基金项目：上海市哲学社会科学中青班专项课题“依法治国进程中完善大调解机制对策研究” (编号：20153501)；同济大学人文社科基金“社会转型期群体性纠纷非诉讼解决机制研究—基于长三角地区的案例分析”(编号：20141866)。

作者简介：胡洁人，同济大学法学院副教授，复旦大学社会治理研究中心研究员，主要研究方向为法律社会学、纠纷化解和社会治理；郑扬，同济大学政治与国际关系学院硕士研究生，主要研究方向为政治社会学、社会治理；费静燕，同济大学法学院硕士研究生，主要研究方向为法律社会学、人民调解。

收稿日期：2016-01-02