国家与社会关系视野下的新加坡民间组织的变迁

□　傅琼花



国家与社会关系视野下的新加坡民间组织的变迁

□傅琼花

摘要：新加坡的民间组织经历了从殖民地时期的兴旺和国家独立后的逐渐落败等过程。殖民地政府鼓励居民自治自助推动了民间组织发展。其创造的有利条件使得民间组织蓬勃兴旺。这个时候的新加坡，民间的社会组织如慈善机构、宗乡团体、社区团体等已经成熟稳健地发展。然而，多元主义的社会发展趋势使得二战后的新加坡社会处于分裂和各自为政的状态。新加坡在1959年获得自治后，人民行动党领导的政府采取一系列措施来加强国家认同感，促进社会和谐，通过成立全国性组织人民协会以收编社会组织，通过法律限制、改造民族帮派的旧社团，打破“社会割据”。如今，新加坡政府成立的协调国家与社会关系的桥梁机构人民协会，已成为国家与社会合作的新起点，建立了国家与社会的合作机制，也在强国家的制度下培育了一个坚韧和谐的社会，使得强社会变得可能。

关键词：新加坡；国家与社会关系；民间组织；社会发展

一、新加坡民间组织的发展与衰退

新加坡的民间自助组织和自治团体在英国殖民地时期就非常兴盛，有着比较悠久的历史。新加坡是一个移民形成的社会，从贫困乡村漂洋过海来新加坡讨生活的移民面对的是一个完全陌生的殖民地社会，抵达后所遇到的语言不通以及在生活和生计上面临的种种问题，就迫使他们依靠地缘和血缘关系建立宗乡团体。第一家宗乡会馆——陶氏会馆，是在1819年莱佛士登陆新加坡那年成立的。随着移民渐渐涌入，新加坡的民间自助团体也越发多了起来。在19世纪，以姓氏成立的会馆有14家*Koh，G.，Ooi，G.L.(Eds).State-Society Relations in Singapore [M].Singapore：Oxford University Press，2000.P.40.。自助组织多由乐善好施的富裕同乡捐助成立，从最初的庙宇委员会慢慢形成同乡会、宗乡团体、商会、行业协会等等。其作用从最初为刚刚抵达的“新客”提供简单的帮助，逐渐演变为移民的延伸家庭。在欠缺福利的情况下，新加坡的宗乡会馆开始建学校、办医院、开养老院，逐渐提供诸如集合地点、住宿、找工作、看病、征婚、照顾病危同乡的“大难馆”(即殡仪馆，是许多病入膏肓的穷人“待终”的地方，它不但为垂死者提供了栖身之所，也能妥善安排他们的身后事)和坟场等全面的中介服务。新加坡的华人虽属于一个种族，但他们却由隶属于不同的地缘和血缘宗族的组织管理，各自为政，社会中缺乏一个凝聚该社群的统一的机构。除了华族的宗乡团体，新加坡的欧亚裔、印度人和马来人也都建立各协会来维护他们族群的文化与商业利益*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.pp69-74.。那个时期的新加坡的社会团体主要是根据所属的地理位置、种族、语言、方言等形成的，不同的组织只照顾自己族群的切身利益，这就使得新加坡的族群之间没有凝聚共识，无法团结融合起来。

战后的新加坡面临着许多严重的问题，殖民地政府在1946年成立社会福利部门*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.73.和乡村局一起负责解决居民面临的问题。这个时期的自助团体开始转向以居民活动场域为主的社区组织。由于殖民地政府的经费与资源有限，带动社区发展的工作往往就落在地方较为富裕且有组织能力的善心人士身上。战后新加坡出现了许多社区组织，一些比较有组织能力的地方社区领袖*Straits Times,Suburb Plans own community Hall [N].Singapore:ST，12 September 1948.P.3.、教会*Straits Times,Paya Lebar Plans Centre [N].Singapore:ST.2 April 1948.P.5.或是公司*Straits Times，Firm Plans For Its Men [N]. Singapore:ST 2 October 1948.P.5.就在他们住宅区附近，推动建立供居民休闲和活动的民众中心*Straits Times,Paya Lebar Plans Centre [N].Singapore：ST 2 April 1948.P.5.。 当然，这一类的社区设施建设是在1951年殖民地政府成立了社区发展委员会*Straits Times,Met only once [N].Singapore：ST.30 August 1952.P.5.之后，才比较有计划地推进的。

(一)民众中心

新加坡的社区管理最初是以居民联络所的形式进行的。这个概念始于1964年，伦敦的殖民地办公室决定执行社区发展计划，目的是为了激发本土领导力和提倡积极的地方参与来实现社区整体的进步与发展。第一家由社会福利部和乡村地区委员会建立的民众中心建于1951年。当时的民众中心(Community Centres)是为了促进居民的文化、体育和社会发展而建的，一般占地24,000平方尺，拥有一个可以隔成3个教室的礼堂，一个手工房间，一个医务室，一个图书馆，一个隶属于居民顾问局和社会福利部的公共援助处的办公室，以及一个中心员工和门卫所居住的寝室*Straits Times,9 New People’s Centres [N].Singapore：ST.15 March 1951.P.5.。民众中心的活动由社会福利部和乡村地区委员会合作策划，该中心同时也是孩童的喂养中心，早上作为孩童的讲习班，下午作为青年协会活动场所，晚上则可作为成年人的社交地点。在1951—1959年间，政府在城市与农村一共建立了28家联络所。然而，当时的政府并未系统地推出该计划，有部分的联络所是由福利部管辖，有些则由乡村部管辖。由于没有系统的管理、没有明确的职能、缺乏政治领导的决定，当时这些联络所并没有发挥真正意义上的社区管理智能，反而成了为居民提供康乐活动的场所*Seah，Chee Meow.Community Centres in Singapore：Their Political Involvement [M].Singapore：Singapore University Press，1973.P.Preface i.。人民行动党在1959年上台后，将所有的联络所进行统一管理，并明确了联络所为居民提供社区服务的目标和职能，并承诺将建至少55家民众联络所*Seah，Chee Meow.Community Centres in Singapore：Their Political Involvement [M].Singapore：Singapore University Press，1973.P.Preface i.。

(二)居民协会

除了民众中心，在50年代末的新加坡，在城市中较好的生活区如如切、加东、奥匹拉园、福兰克园等，开始出现了由地方领袖带头发起的“居民协会”(Residents’Association)，为当地的居民提供一些公共服务与社交活动*TODAY，Association to liven up Katong [N].Singapore：Today.7 November 2003.P.8.。1955年，居住在如切区的居民成立居民协会，并接管了当时由社会福利部所管理的社区中心*Singapore Free Press，Residents’ Association [N].Singapore：SFP.20 October 1955.P.7.。福兰克园的居民协会与当时的香港银行举办了羽毛球友谊赛*Singapore Free Press，Friendly badminton results [M].The Singapore Free Press，7 September 1959.P.8.。这些居民协会向市镇府申请注册协会，邀请居民加入，为居民举办各种文娱活动。协会成员也向地方市议员提出居民的诉求和反馈，成为了居民与政府间沟通的桥梁，比如奥匹拉园的居民协会向政府反映了地区欠缺公交车、非法黑车猖獗的问题，并向政府提出开通公交车线路的建议。居民协会的不断施加压力，换取了政府对马路的拓宽。在马路拓宽后，居民协会也自发组织当地的专车以解决居民的交通问题*Straits Times，Bus Service Appeal：Nair To Think It Over [N].Singapore：ST.16 February 1959.P.4.Singapore Free，Press Opera Estate roads to be widened [N].The Singapore Free Press，6 March 1959.P.5.Straits Times，Now Opera Estate [N].Singapore：ST.1 June 1959 .P.2.。

另外，一些居民协会的功能更是从社交、文体和社区设施延伸到参与地方与国家议题，由社会组织逐渐演变成活跃的政治组织，协会的领导成为后来选区的独立候选人。如切居民协会和加东联合居民协会就是两个比较活跃的居民协会，他们积极参与地方议题的讨论，甚至组织政党参加大选*Straits Times，PAP veteran has 2 rivals [N].Singapore：ST.28 May 1959.P.4.。后来加东联合居民协会改名为新加坡联合亚洲人居民协会，于1959年成立了新加坡议会政党，参加地方选举。

(三)农村联合会

二战后，随着人口增长和住房的严重短缺，许多简陋的木屋开始从市中心往外蔓延和扩散，使得市中心外围形成了许多贫民窟，人口密度达每平方公里5万人，平均每个店屋内住100人。在1954年，19.2%的人民处于极度贫困状态，失业率高居10—15%*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.144.。这些房子都是使用临时材料搭建而成的、由低收入工人居住的，住宅环境和卫生条件都很恶劣，拥挤不堪，出现了许多污染与环境问题，迫使殖民地政府不得不加大市区重建和社会干预政策的力度，以控制相关的危害与社会问题的蔓延。为了彻底整治，唯一的途径就是拆除这些陋屋区、重建社区、重新安置人口，政府就不得不向陋屋内的居民下驱逐令*Loh，Kah Seng，“Black Areas”：The Urban Kampongs and Power Relations in Post-war Singapore Historiography [J].Working Paper.2006.P.137.。这项举措成为了战后的新加坡政府与社会关系恶化的导火线。

新加坡独立前，民间有两个颇具影响力的农民组织，即“新加坡乡村住民联合会”(Singapore Rural Dwellers’ Association) 和“新加坡乡村人民联合会” (Singapore Rural Association)，它们是代表农民，以服务居民为目标的农村社区组织。根据1961年间报纸和文章的报道，1956年成立的新加坡郊区居民协会在乡村拥有10,000个会员，在全岛拥有38个支部*Straits Times，Agricultural schools for the rural areas urged [N].Singapore：ST.27 April 1961.P.4.Singapore Free Press，Tiong Bahru social centre is planned [N].Singapore：The Singapore Free Press，28 July 1961.P.4.,协助目不识丁的农民、乡民与政府做各种交涉*Singapore Free Press，Bedok farmers seek Govt.aid [N].Singapore ：SFP.07 July 1950.P.10.Straits Times，Govt.is vindictive over centres control，he says [N].Singapore：ST.07 July 1959.P.2.Straits Times，Farmers Say Sea Water Is Damaging Their Land [N].Singapore：ST.26 June 1959.P.4。它们以代表乡村居民利益的组织的身份，不断地向政府提出各种问题和建议。他们向市政府反映许多农村居民面临的问题，如乡村基础设施的欠缺和殖民地政府对农村居民福利的忽略等*Singapore Free Press，Council Protest On Rural Welfare [N].Singapore ：SFP.22 June 1949.P.8.，为乡村的发展与建设向政府请愿*Singapore Free Press，Food production step up is an urgent need [N].Singapore ：SFP.30 November 1957.P.15.。

两个农村组织设在乡村的支部经常举办访问村民的活动，村干部拿着一些传单，逐门逐户地去拜访村民，以体会乡村人民的生活、了解乡村人民的生活状况和所遇到的难题。两个联合会也深入乡村居民的社交与生活空间，组织青少年成立巡逻队、帮助维修屋子，他们还在乡村办幼稚园以教育幼童，办识字班以扫除文盲，办各种生活技能学习班如缝纫班等以帮助村民谋生*Singapore Free Press，More members needed for an association that helps rural folk [N].The Singapore Free Press.11 May 1960.P.5.。协会也组织自愿者和老师为乡村居民开夜校，协助乡村农民识字。他们也通过举办演唱会进行筹款，以支付为乡民筹划的项目*Singapore Free Press，10,000 expected at this three-night concert [N].Singapore:The Singapore Free Press，14 July 1961.P.4.，并向政府提议在乡村建设农业学校*Straits Times，Agricultural schools for the rural areas urged [N].Singapore：ST.27 April 1961.P.4.，代表乡村居民，就动迁带来的诸如赔偿等方面的问题和政府进行交涉*Straits Times，Compensation Rate For Toa Payoh Folk “Fair And Reasonable” [N].Singapore：ST.October 21，1961.P.等。

从和平地为乡村居民提出诉求和出面争取福利，逐渐转向强硬的、带政治议程的政治竞赛，走向“左”的激进主义思潮，不断煽动反政府情绪，成为具有破坏性和非理性行动的组织。组织乡民进行抗议、游行，拒绝政府的调解和赔偿，蓄意破坏政府的建设计划，其极端的行为导致自身与政府之间冲突连连，导致政府与村民的关系逐渐走向对立和冲突，加剧了社会的分化。政府在1963年以特别公报的形式予以告知，这两家农民联合会的目标与团体本身的活动不相符合，下令将其解散。随着两家农民联合会被勒令解散，农村居民失去了抵制动迁驱逐令、和政府对抗的组织能力。

(四)工会团体

战后的新加坡人不再像战前那样，对政治冷漠，对自治政府缺乏兴趣，之前的那种不愿意和统治殖民地事务牵扯上任何关系、只顾自身事业发展的态度大有改善*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.118.。新加坡的沦陷和日本的占领激发了新加坡人民的民族意识与革命情怀，他们要求在政府中有更大的发言权，要求自己当家作主。尽管在1948—1959年间修改宪法的步骤已经加快，英国殖民地政府也承诺让新加坡自治，但是这仍然无法抵挡民族意识的高涨，社会各个团体开始组织起来参与政治活动，使得独立运动如火如荼地展开。当时的新加坡社会也受到了马来亚共产党和本土极端左派工会的影响，左翼工会组织罢工浪潮汹涌，社会动乱不休，暴力事件持续不断。接连不断的暴力事件迫使政府于1948年6月宣布马来亚进入紧急状态，限制聚会、游行和罢工，政府可以在没有逮捕令的情况下执行逮捕、限制罪犯的行动，马来亚共产党也因此被宣布为非法组织。在1948-1953年之间，政府极力地镇压极左组织。1948-1949年期间，政府修改工会法令，使得52家工会失去注册证书。新加坡职工总会于1951年成立，把28家工会收编为旗下的附属工会。职工总会成功地游说政府修改紧急条例，限制工人罢工。新加坡立法规定：水、电和煤气这三项服务禁止罢工，而其他“必要服务”可以进行罢工，如银行、邮电、海港、航空、监狱、公交、医院等，但必须提前两个星期通知雇主*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.pp.151-152.。左翼工会于1955年在殖民地政府放宽条例时重新注册，加入工会的会员急速增加至140,000人。工友之所以积极参与左翼工会，是因为一直以来工薪阶层都无法影响公共政策，直到激进的左翼工会通过极端活动与政府对抗，情况才得以改观。就在1955年期间，共产党人共计发动了275起示威活动和暴乱，政府逮捕了几百名工会活跃分子，并于1957年将极左的工会撤消*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.155.。

(五)学生团体

学生团体在战前不是一股积极的力量，随着民主意识的高涨和自治的即将到来，促使更多学生集团的形成，形成了一股改革的势力*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.136.。1952年，政府宣布国民服役法律，引起了由学生发起的暴动和罢课。大约500名来自华侨中学和中正中学的学生，其中也包括南华、南侨、中华等女校的女学生，一起游行至总督府，反对国民服役法令。警察、镇暴队阻止游行，强行驱散游行队伍。国民服役抗议给了学生动员与团结的机会，接下来几年学生参与的暴动是愈演愈烈，暴力也不断提升*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P 163.。在1956年，林有福接替大卫·马绍尔出任新加坡首席部长，为了向英政府争取落实新加坡全面自治，他上任后即采取强硬态度对付境内左派活动，寻求取得英方信任。同年9月，林有福政府取缔新加坡妇女联合会和新加坡铜锣合唱团两个被指亲共的组织，同样被指受到共产党渗透的新加坡华文中学学生联合会也遭解散。这引发了一系列的学生暴动，这些暴动也触发大批左派华文学校师生的声援。学生于10月发起静坐抗议两周后，在政府最后通牒的限期届满后爆发，并迅即蔓延至新加坡其他地方。10月26日，政府派出防暴警察进校清场，同时在10月26日至11月2日期间实施宵禁，从而有效平息了骚动。宵禁期间，多达13人在乱事中丧生，逾100人受伤，随后累计被当局拘捕的人数也逾数百人。人民与政府之间频繁地出现矛盾与冲突，使得当时的社会纷争不断，处于四分五裂的局面。

(六)宗亲团体

在新加坡的华人社会，宗乡团体如宗亲会馆、同乡会等扮演着重要的角色，有过多方面的贡献。宗乡团体在1951年就有50多家，在1965独立那一年更是超过百余家*Singapore Free，Press Move for “Federation” of Clans in S'pore [N].The Singapore Free Press.20 March 1951.P.5.Straits Times＇por How Clans Can Help To Stop Sabotage Moves [N].Singapore：ST.30 March 1965.P.8.。这个时期的民间自助组织旨在解决贫困、文盲、疾病和比较棘手的社会问题，虽然民间团体众多、百花齐放，但是来源于不同民族、宗教、籍贯的人们成立的自助团体，使新加坡的社会处于分裂和各自为政的状态，没有一个凝聚点。在半自治的殖民时代，宗乡社团有着多元的社会功能，担负着照顾新客、提供食宿、介绍工作、协助就医、排难解忧、购置义山等多项任务，为政府分担了一些社会职能，他们在当时的新加坡社团活动中扮演着重要的角色。

二战前，新加坡的华人把中国视为祖国，他们认同中国，时刻关注中国的发展。二战后，经过战争的洗礼，新加坡人民开始对新加坡产生认同感。随之而来的民族运动和反殖民地运动，更加使得人们增加对这个国家的归属感与认同感。万隆会议后中国取消华侨双重国籍、1959年的自治和1965年的独立，都加快了新加坡华人加入新加坡国籍，成为这个新国家的公民。这种社会的变迁就使得以血缘和地缘为纽带、提倡民族主义的传统社会组织面临严峻的挑战。

二、建立强国家的机制

(一)巩固政权

二战结束后，新加坡这个饱受日军蹂躏的国家开始萌生要自己当家作主的政治决心，不同党派陆续成立，党派之间纷争激烈，人民行动党就是在这个时候诞生的。右派支持殖民政府的势力，与反殖民主义人士冲突不断。当时，具有影响力的人民行动党秘书长李光耀先生在工会中颇有影响力，是几个工会的法律顾问，为了加大人民的支持来推进反殖民主义，人民行动党下决心“骑一骑共产党人的虎背”，坚持与他们合作，使得他们赢得了新加坡两个传统左翼集团——工会会员和受华文教育的人士的支持*冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、组织和领导》，上海人民出版社1975年版，第7页。。但是，随着理念上的分歧不断增大，人民行动党温和派与激进派的斗争不断加剧，该党处于激烈内讧的局面。在1957年的人民行动党党员大会中，亲共分子就夺取了12个中执委席位中的一半。但是，共产党派系的胜利是短暂的，由于激进的共产党破坏活动变得越来越频繁，政府在1957年下令逮捕了35人，其中就有人民行动党的5位委员。内讧与逮捕行动导致人民行动党在1957年的选举中，只获得了议会32个席位中的13席，没有获得绝对多数，但是其议员在市议会的第一届议会中被选为市长，获得了机会，开始执行竞选的纲领，最终在1959年的大选中获得了胜利*冯清莲：《新加坡人民行动党——它的历史、组织和领导》，上海人民出版社1975年版，第11页。。

人民行动党在1959年掌权以后，对公民社会的活动开始进行整顿与管理，以确保社会组织对国家发展与经济建设发挥积极的作用。60年代初，人民行动党与党内激进亲共分子在新加坡的独立运作议题上产生了严重分歧，温和派主张通过与马来亚合并获得独立以制止共产主义的蔓延；亲共派却认为这并非真正的独立，而是让殖民地政权继续延伸的骗局。由于本身就有理念上的分歧，再加上亲共分子觉得当选后的温和派系越发倾右，对人民行动党倡议的合并不能妥协，于是他们就在1961年7月从人民行动党内部分裂出来，左翼势力成立社会主义阵线，以华人工会和华文教育者为核心。社会主义阵线的成立，使得他们成为新加坡最具影响力的反对党，在新加坡各个层面都颇有影响力，他们全面地控制了新加坡较有活力的组织，如工会、学生团体、乡村团体、农民与小贩团体等*New Nation，The Action Centres，[N]20 April 1978，pp.10-11.，也渗透进了人民行动党的所有支部和人民协会的联络所，直接挑战、威胁执政党的政权。他们组织乡民抗议、学生游行、工会罢工，在联络所组织活动的人员也都集体脱离人民行动党，加入社会主义阵线。亲共的人民行动党的16个国会议员集体辞职，使新加坡社会陷入前所未有的混乱局面。

随着人民行动党政权的巩固，那些受共产党影响的组织和激进的左翼组织相继被解散。有学者认为，人民行动党在1963年稳固政权以后，通过不同的策略来逐步解除支持社会主义阵线的民间组织。了解人民行动党过去遇到的威胁和其巩固政权的过程，能更好地了解新加坡为什么会使用权力控制的系统。有作者认为，早期为了与竞争对手斗争，人民行动党采取了阴谋和操纵的方式，从而使得制度失去竞争，它自身也变得不能容忍反对声音*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.180.。早年的经验使得人民行动党对民间组织和反对党越发地不包容，使得基层协商过程被牢牢地控制在领导人手里。在20世纪60年代之所以建立大量的联络所，就是为了建立基层对人民行动党的支持，提供另外一个舒缓歧见的渠道*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.180.。

(二)重构社会团结

建国以后，随着执政党政权的巩固和政府政策的变化，宗乡团体的发展历经了兴衰起伏的变化。政府极力推广宗族和谐、构建国家认同感和公民意识，使得以华人宗派组织为主的宗乡团体受到冲击。宗乡团体在人民行动党刚刚上任时险些遭遇废除。1959年11月10日，《海峡时报》头版刊登了标题为“人民行动党要废除所有宗乡团体”的文章*Straits Times＇por PAP Wants All Chinese Clan Groups Abolished [N].Singapore：ST.November 10，1959.P.1.。内容转载了人民行动党发表的社论。其中提到：“在现阶段的国家发展中，华人社团和会馆不能继续保持以往的高傲态度，这种只为少部分的乡亲和亲戚服务的组织已是属于过去的。这个旧概念已不合时宜，故不能允许继续存在，我们没有原因继续鼓励这种协会，它们必须被废除。现在人民已经获得自治，已经在朝独立迈进，民主和进步，所有族群为一体。时代已经改变了，必须抛开旧想法，人民必须有新的概念。全民必须团结一致为广大群众的利益努力。华人曾经是建国的一股强大的浪潮，如果他们要继续引领华人社团，就必须抛开过时的观念。”*Straits Times＇por Go-Slow to Clans Ban Call [N].Singapore：ST.11 November 1959.P.9.

独立后，政府积极建设经济和推动社会发展，逐渐完善的公共服务职能取代了宗乡会馆许多的传统社会功能*武文霞：《当代东南亚华人宗乡社团的转型与发展——新加坡宗乡会馆联合总会研究》，2008年厦门大学硕士学位论文，第1页。。从前，宗乡会馆的成立是为同亲同乡的新移民提供基本的福利和安全保障。一些规模较大的宗乡会馆，更是为新移民的子女办学校。但是，随着新加坡实现自治，政府就接手承担了社会福利的多项工作。1989年8月25日，李光耀在南洋客属总会成立60周年纪念特刊献词中说到：“1959年新加坡有了民选政府，宗乡团体的任务也随着改变。民选政府有责任照顾人民的基本需要，因此宗乡团体所提供的传统服务都由政府接管。他让宗乡团体把资源配置转向社会的新需求，包括保留我们传统中一些宝贵的价值观，如节俭、刻苦耐劳、孝顺、群体利益至上等，这些价值观使我们得以生存、并获得成功。宗亲社团里的长辈是宗亲当中最成功的，不论他们来自中国同一个府县的福建人、潮州人或是印度同一个村落、或来自马来西亚或印尼的同一个地方。那些成功的人都慷慨地献出他们的金钱和时间，协助那些较不成功的同胞。对老一辈的人来说，这是比较容易做到的事，因为那是帮助同他们具有亲属关系和感情的宗亲。”

20世纪60年代开始新加坡政府兴建了许多卫星镇以便解决当时的住屋问题，“许多地段因此必须重新发展和利用，政府的拆迁和人口安置的政策使得许多宗乡会馆也面临着拆迁的命运，进而也导致传统宗乡社团凝聚力日益削弱，造成了原有方言群华人社区结构的解体，加速了华人传统式大家庭的瓦解。”*武文霞：《当代东南亚华人宗乡社团的转型与发展——新加坡宗乡会馆联合总会研究》，2008年厦门大学硕士学位论文，第1页。新的土地发展使得宗乡团体纷纷丧失他们的活动场域，减弱了它们与社群的联系。在新的建筑规定下，宗乡团体搬迁后只能设立在有地建筑的一楼，不允许靠近建有楼层的居民区。其目的是为了确保宗乡团体的活动如舞龙、舞狮的练习等，不会干扰到组屋区的居民*Straits Times，Why Clan Associations Request Disallowed [N].Singapore：ST.05 May 1905.。

到1982年，同乡会、宗族会馆等只剩360多家*Straits Times，How Clans Can Help To Stop Sabotage Moves [N].Singapore：ST.30 March 1965.P.8.，当时的华社组织的发展已经大不如前。针对出现的这一新情况，广东会馆、潮州八邑会馆等九大宗乡会馆，于1984年12月20日联合举行题为“宗乡会馆如何在新的时期扮演积极角色”的研讨会。在此基础上，1985年1月27日，福建会馆、潮州八邑会馆、广东会馆、南洋客属总会、海南会馆、三江会馆及福州会馆等七大会馆联合发起成立新加坡宗乡会馆联合总会，成为华族社团的最高代表机构。它的主要功能是促进和协调各个会馆的合作和联系，举办各种活动，弘扬中华文化传统等。从此，会馆成员更加自觉地将会馆命运同国家社会联系起来。总会的成立得到李光耀总理和王鼎昌副总理的支持*柯木林：《总会三年》， 新加坡宗乡会馆联合总会1989年版，第45页。。迄今为止，新加坡宗乡会馆联合总会已由当年的70个会员团体发展到目前的206个。以前的宗乡总会，已由过去单纯地照顾族人的贴身利益，转变成为全体国人谋福利的团体，俨然以超地缘、超血缘、超帮派、超种族的姿态出现。同时，作为华人社会的最高领导机构，宗乡总会也提升成为捍卫、保存、推广与发扬华族传统文化的堡垒与明灯了。

独立后，新加坡政府侧重建立以选区为界的社区团体，使不同宗族、不同宗教的人民集结在一起，为社区的利益服务，进而为国家的文化发展与经济繁荣作出贡献。这与殖民地时代鼓励成立帮派组织的作风刚好相反。凡是属于学术研究、艺术创作、体育保健、医药福利等的组织，政府无不大力支持，因此新组织有如雨后春笋般蓬勃茁长起来*彭松涛：《新加坡全国社团大观》，新加坡文献出版公司1983年版，L─22，第A6页。。

(三)成立全国性协调与统筹半官方组织

新成立的政府采取一系列措施，把宗族和谐和加强国家认同感的建设作为首要任务。首先是限制、改造民族帮派的旧社团，削弱和打乱原先以大小社会为基础的割据性的局面。 政府于1960年在全国范围内建立了不分宗族、宗教和语言的全民性机构——人民协会，来提供社区服务，以取代旧社团的职能，这个半官方机构同时把许多民间组织收揽旗下，建立一个以选区为界的、具有全国覆盖面的、提倡凝聚力的行政化社区组织网络来取代宗乡团体的功能。人民协会是新加坡立法成立的机构，称为法定机构，是负责提倡种族和谐、社会团结、培育领袖、提供社区服务以及促进政府与民众交流的半官方机构。

人协成立时，社会已有不少联络所，人协成立后即接管了28间联络所，并以此28间为基础，继续扩展。“到1960年，人协已有42间联络所，1961年又增至54间。在兴建乡区联络所的计划下，第一批6间乡村联络所在1962年11月落成。到了1963年底，另外19间市区联络所及96间乡区联络所先后完成。到1964年，联络所一共有179间，1969年又增至186间，后因一些小型和少人利用的乡区联络所被关闭，故截至1982年只有156间。”*Lee，Kuan Yew，Speech at the 3rd conference of community centre management committees at the Singapore conference hall [G].14 April 1978.被人协接管以前的联络所，主要是青年体育运动中心，只是受英文教育者的康乐场所，作用不大。自从人协接管后，联络所担负起新的任务，主办文娱及社会活动，沟通政府与人民之间的关系，在地方建设事业上扮演重要的角色，在民众福利方面亦负起责任，其服务对象扩展至具有不同宗族、语言、宗教、思想的广大人群。人协的目的，是要使谨慎和几乎独立自足的各社会、社区集团在超越种族、语言、宗教和文化隔阂的场合里聚集在一起，参加各种完全没有政治性的康乐、社交和教育活动。这成为新加坡建设国家认同感的第一个基石*彭松涛：《新加坡全国社团大观》，新加坡文献出版公司1983年版，L─22，第A28页。。

人民协会收编了原来的宗乡会馆、商会、休闲俱乐部以及艺术、业余与社交活动团体。李光耀说：“人协(成立)的宗旨是要把各离散和几乎是各自为政的社群和种族群拉在一起，超越种族、语言、宗教和文化的藩篱。人协必须把这些多元的群体拉在一起参加各种消闲、社交和教育活动，这类活动都是非政治性的活动。”*Meow，Seah Chee.Community Centres in Singapore：Their Political Involvement [M].Singapore：Singapore University Press，1973.Straits Times PA's crucial role in building our nation [N].Singapore：ST.27 November 1980.P.18.

人协创立初期，其所扮演之角色至关重要，而一路走来，亦是一个举足轻重的机构。它是人民行动党巩固政权的一个主要战略，它的重要性从其组织结构中就可以看出。人协的主席是总理，14个管理委员中有9个是由总理委任的，而且大多数都是人民行动党的党员。李光耀曾经指出，“成立人民协会的宗旨是要超越种族，语言，宗教和文化的藩篱，把各个离散和几乎是各自为政的社群和种族群拉在一起。通过人民协会的基层组织把活动带到社区能把居民聚集起来成立一个紧密的社区，也可以让人们通过参与有用和有意义的活动提高他们的生活质量和使生命更有价值。”*Lee，Kuan Yew.Speech By The Prime Minister at The Inaugural Meeting Of The People's Association [C/OL].20 August 1960.人协之所以能够获得基层的支持，是因为人协有效地拉拢了传统民族利益群体。以民族融入为名，人民行动党借此机会削弱宗乡团体的影响力。当时的政府吸纳不同族群和民间团体具有影响力的领袖，让他们成为新成立的社区组织的主要干事，以便让政府的政策尤其是比较不受欢迎的政策获得支持。在新加坡学者陈庆珠对新加坡民间组织的研究中显示，超过80%的联络所领袖有民族团体的背景和关系。这些有钱和有影响力的地方领袖来自于不同族群，人协把这些社区领袖纳入社区体制内，从而有效地扩大和提升了人协的影响力和支持度。社区领袖间接地分享了政府的威望，虽然他们不靠近权力的中心，但是他们找到了一个支持权力的组织网络。

三、 国家与社会关系的新起点

新加坡经历了140年之久的殖民统治，统治者采取“分而治之”的政策，针对不同种族、宗教、语言的移民群，尽量让其成立各帮各派不同关系的组织，以符合其分化的政策。社团各自为政的局面和极左势力所带来的社会与政治问题，使得国家与人民关系处于对立的状态。

独立前的社会状态深刻的影响新加坡治理模式的选择。政府于1960年在全国范围内建立了不分宗族、宗教和语言的全民性机构——人民协会，来提供社区服务，以取代旧社团的职能，这个半官方机构同时把许多民间组织收揽旗下，建立一个以选区为界的、具有全国覆盖面的、提倡凝聚力的行政化社区组织网络来取代宗乡团体的功能。国家的介入使得社会团体被收编于旗下，弱化了社会组织的功能，社会被置于强国家的领导之下。

政府在20世纪60年代决心杜绝对国家发展不利的政治活动或团体，把被视为阻碍国家发展的社会组织一一取缔，并对居民活动作了体制性的规定。政府对社会的介入迅速而全面，部分社会自治组织被国家收纳，成为人民协会团体会员，并由其统一管理，必须遵守新的管理条例。 当时国家对社会资源有全面的掌控力，很多民间组织被取缔、收编和整改，社会全面置于政府的统一管理之下。

动荡的年代使新加坡建立了强国家的治理模式。国家作为一个共同利益的守护者和一个以国家利益出发的“最高仲裁或调解员”*Unger Jonathan and Chan Anita，“China，Corporatism and the East Asia Model”，[J] The Australian Journal of Chinese Affairs，No 33 January 1995，pp.29-53.，介入了濒临分裂与瓦解的社会并建立一个全国性的协调组织使得国家与社会可以有一个沟通的平台，传统自然、有机形成的社会组织被富有政治色彩的半官方机构取代，使得国家与社会的关系由一个多元利益组织代表的形式转变成一个中央的、垄断性、具有法团主义特征的人民协会。然而，新加坡的发展并没有停留在一个国家强社会弱的模式。随着国家管理制度的逐步完善、经济的日益发展、政治和社会格局逐渐稳定，新加坡政府对社会的管理逐步松绑，政府开始着手建设一个拥有共同命运感与价值观的社会，使得国家与社会达到高度的共识，并通过基层运作推广培育了一个积极、自主性强与政治参与度高的社会。政府也鼓励社会与国家分担社会责任,通过人民协会布置社区基层网络，建立国与民的合作平台，并建立完全由志愿者管理的基层组织，充分地把社会资源调动起来。基层组织的活动从策划到执行都是由志愿者决定，形成了一个独特的社区与社会管理模式。国家渐渐地放权，这使得社区承担的社区管理责任也逐步增加，基层网络健全发展使得社会逐渐强大，社会的自主性也在日渐增加。政府自成立人民协会以来，就积极号召民众的参与，鼓励人民积极贡献社区，也建立了一个完善的基础义工挑选与培养体系，并设立吸引义工的激励措施。这一制度确保了义工队伍相对稳定。今天基层领袖(2000多个基层组织的委员会成员)一共有将近4万多人，义工有17万人，他们参与并分担政府职责，这种政治参与与政治活跃性在社区形成一股重要自主的社会力量。今天，基层组织完整有效地覆盖新加坡所有住宅区，有效渗透新加坡的社区底层，成为了国家民意收集最为重要的渠道。

新加坡的基层组织设有基层顾问制度，由人民协会委任，人选都是执政党的人民行动党的支部主席，此人是选区内的人民行动党的国会议员或是败选的候选人，主要负责执行、推广政府的政策，促进政府在基层的目的的实现。因此，其他政党，尽管获得选民的支持，在该选区大选中胜出，也无法介入新加坡的社区治理的体系内，被委任为基层顾问。人民协会只委任人民行动党的人士当基层顾问的制度一直是被视为一个带政治色彩的不公平制度，也一直是个颇具争议的高度政治化的课题。尽管如此，这个制度有效地为“强国家”创造了有利的条件，使得执政党能够在基层巩固政权，而就是在这个前提下，新加坡着手培育一个富有凝聚力和坚韧的社会，从制度设计上逐渐使得社会壮大。基层顾问的制度设计使得国家在基层有个有效的代表，这样一来，国家与社会间的沟通就畅通无阻，这使得信息与反馈可以快速的传递，也可以使得协商过程更加有效。基层顾问也可通过他在基层的参与对社区与基层情况更加了解，国家在实行与推广公共政策上也有充分的信息基础。总之，基层组织的制度设计在一定程度上确保了执政党的优势。

人民协会成立至今超过56年，是新加坡国家与社会关系的桥梁组织，使国家与社会合作成为可能。人民协会除了把社区组织有效整合，推广基层运作，建立了国家与社会合作机制，也为社会注入活力与培育社会的组织性与政治参与的氛围。政府与人民携手治理社区，并结合社区内的资源，共同推进社区发展。“人民协会的成立把社会组织和利益机构整合为国家的一部分，将整合的功能代表组织纳入到政府体系内，以达到种族和谐、社会团结和国家发展的目的。人民协会为社会群体建立共识与共同的目标，协调社会组织相互关系以确保国家能平稳发展。人协也负责培训基层领袖，向他们灌输国家意识和为一个多元种族社会服务的奉献精神。”*Infopedia People’s Association [OL]Singapore：National Library Board，18 October 2013.http://eresources.nlb.gov.sg/infopedia/articles/SIP_2013-10-18_183012.html?s=people

社区组织是新加坡最有效的社会动员机制，也是落实社会关怀、和谐与凝聚力的主要途径，构建凝聚力归属感、整合社会资源、搭建社区网络的职能，并提供社区服务、社区管理、社区动员和社会援助，使社区充满生机。更重要的是，这一种社区治理体系搭建了一个政府与居民沟通的渠道，提供了一个居民有序参与公共事务的平台，推动了社会稳定和国家发展，在国家与社会之间建立了一个合作机制，这个国与民的合作机制，是国家与社会良好互动的开端，构建了一个强国家、强社会格局的基础。

新加坡的社区发展至今已是一个拥有众多组织团体的社区网络体系，政府不是社区主要的行动者，这个社区网络包括政府机构、行动党组织、民间公益与慈善团体、宗教团体、社区中的其他组织(如商联会、小贩联谊会等)以及居民。政府鼓励社区团体相互合作以巩固社区网络，以共同携手满足社区内居民的不同需要。新加坡的社区管理不像其他国家一样按照行政区域的划分来进行，社区组织也非政府派驻机构或行政组织，因此了解新加坡的社区运作必须通过了解不同组成部分以及这些组织如何运作与互动，才可能全面理解新加坡社区管理。由于社区管理多数靠不同组织机构的相互合作与居民所组成的义工队伍，用“社区治理”一词比“社区管理”更能准确地形容新加坡的社区运作情况。社区中的不同行动组织各自发挥功能，形成一个完整的社区服务网络，通过社区组织的运作联系起来，协助居民解决问题、提供服务、促进和谐、营造社区归属感与认同感，从而形成了一个多元的社区治理体系。这个体系的特征可以概括为：由政府主导，以选区为基础，基层组织为载体。这个模式的特点在于它是一个建立在政府行政体系以外的制度，在国家的推动和居民的响应下，由执政党、政府、基层组织一起搭建的合作模式 (图1)。

图1　社区治理体系

四、结语

新加坡用了不到三十年的时间就实现了现代化，不到二十年的时间实现城市化，仅仅用了一代人的时间把一个落后的城市发展成为一个国际大都市，今天新加坡成功实现了为人民提供一个美好、幸福和值得自豪的家园的愿景，使95%以上的居民“居者有其屋”。 2010年联合国颁发“联合国人居荣耀名册奖”给新加坡建屋发展局。这个奖专门表彰在住房供应、战后重建、发展改善居住环境及提升城市生活质量等领域发挥领导作用和做出杰出贡献的机构与个人。这个奖项对新加坡建屋局自1960年起在推动住房政策、始终以居者需求为工作出发点、满足社会不同阶层的住房需求方面所做的努力表示高度赞赏。在美世调查公司2014年发布的全球城市生活排名中，新加坡位居亚洲之冠，全球排行第四*Economic Development Board ，Economic Indicators，Facts and Rankings，[G/OL] Singapore：EDB，2016.。新加坡建屋局在2008年的调查数据也显示居住在公共住房的80%的新加坡人当中，96.4%对他们的住房条件感到满意，这比起1977年的92.1%满意度增长了4.3个百分点。对居住环境的满意度达到了95.1%，比起1997年的满意度略微下降2.1%。这种高满意度的情况从60年代开始一直持续到现在。调查也显示新加坡的居民对自己的社区有非常强烈的归属感与自豪感。*Housing Development Board，Sample Household Survey [R] Research Section.，Research & Planning Department Singapore:HDB 2008.

中国正处于快速社会变革和城镇化巨变的历史进程中。经济转型和城镇化带来种种挑战都冲击着国家与社会的关系。这个阶段与新加坡建国初期面临的强国家、弱社会的格局有诸多相似之处。新加坡民间组织的变迁和发展历程，“灌输社会责任观念、培养公共价值取向，营造社区参与意识、扩大社区服务提供者，建立激励制度、促进公益精神”的新加坡社区建设经验对当今中国有重要的启示意义。□

(责任编辑：徐东涛)

中图分类号：D73/77

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)03-0035-010

作者简介：傅琼花，新加坡籍贯本土华人，毕业于新加坡国立大学(荣誉学士)，上海大学在读博士；曾在新加坡外交部任职12年，先后在新加坡驻厦门和上海总领事馆任职；现新加坡南洋理工大学特约高级讲师，上海同济大学、浦东干部学院特约讲师；主要研究领域为新加坡公共政策、公共管理、廉政建设与社区管理。

收稿日期：2016-03-20