中国地方政府推进应急体系建设的注意力测量及相关政策建议——基于省-市-县“十二五”应急体系建设规划的文本分析

□　张玉亮



中国地方政府推进应急体系建设的注意力测量及相关政策建议
——基于省-市-县“十二五”应急体系建设规划的文本分析

□张玉亮

摘要：“十二五”期间，各地方政府都制定了应急体系建设规划，推动了应急工作的开展。通过对不同层级政府应急体系建设规划注意力情况的分析，可以发现其注意力呈现层级性差异，但各地方政府都特别重视保障体系和应急队伍体系建设，对预警体系、指挥体系和培训体系建设也十分青睐，而对文本体系和重建体系建设的重视程度不够。就不同地区政府注意力情况来看，西部地区政府应急体系建设方面稍弱于中东部地区，且各地区地方政府都重视保障体系、应急队伍体系、预警体系、指挥体系和培训体系建设，对文本体系和重建体系建设重视程度不高。因此，“十三五”期间各地方政府应着力推进应急体系正规化和均衡化建设，建立有效的预警系统，强化应急基础保障调度能力建设，推进应急知识宣教培训工作开展。

关键词：地方政府；应急体系建设；注意力测量；政策建议 遴选是我们进行质性分析的必须步骤，也是我们所进行的质性分析有效性的保证。为了遴选出科学有效的关键词，我们进行了如下几个方面的工作：首先，关键词初选。笔者首先将所有研究样本(共计77个文本)进行文本合并，形成一个TXT文档，将之导入ROST CM 6软件，进行软件处理，技术分词，经过该步骤，形成分词后的研究样本文档。继而将分词后的研究样本文档重新导入ROST CM 6软件，进行汉语词频统计分析，经过此步骤，输出排名前400名、长度大于1、不包括单字词的名词，然后对这些名词进行初选，删掉语义不清或者指向不明的词语，如显著、不明、专用、中华、公用、经验、布局、任务、功能等词，经过处理，共保留名词77个(如表1所示)。

一、问题提出与研究综述

应急体系是对政府及其相关部门为预防和处置突发事件而设计、制定的一系列制度措施的总称。自进入21世纪特别是自2003年“非典”事件以来，我国突发事件呈现频繁发生趋势，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件时常叠加涌现，给人民生命财产安全、经济社会健康有序发展造成严重威胁。在这种情况之下，建立高效、完善和实用的应急体系就成为我们不得不面对的课题。正如《国民经济和社会发展十二五规划纲》中所指出：要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系。”为解决这一问题，各级地方政府也都根据国家层面相关指示精神和政策方针，同时结合自身实际，制定了自己的“十二五”应急体系建设规划，有力推动了地方应急工作的开展，提升了地方政府的应急能力。

就中国应急体系建设问题进行研究，国内一些学者已经取得了不少可贵的成绩。归总而言，主要集中在三个方面：一是对于特定地区应急体系建设问题的思考，即通过分析特定范围内应急体系建设的状况，找到其中的问题，提出相应的建议。如郭富赟、黎志恒等分析了甘肃省地质灾害应急体系中存在的问题，并基于研究提出了未来的应急体系构架；*郭富赟、黎志恒等：《甘肃省地质灾害应急体系基本问题研究》，《甘肃地质》，2015年第3期。鞠鹏飞则分析了威海市海上应急体系建设面临的新形势和挑战，主张建立有效的海上应急体系。*鞠鹏飞：《威海市海上应急体系建设的现状与思考》，《中国应急救援》，2014年第2期。二是对于特定工作行业应急体系建设问题的分析，即研究的视域定位在行业层面，从行业专家的角度检视各具体行业应急体系中的问题，探讨分析其应对策略。如周刚、许永刚设计了基于主动式的大型电网企业应急体系；*周刚、许永刚：《基于主动式的大型电网企业应急体系建设与管理》，《中国电力企业管理》，2014年第15期。刘萌、徐松强则解析了城镇燃气应急体系建设的现状，并就应急演练问题作了探讨。*刘萌、徐松强：《城镇燃气应急体系建设与应急演练探讨》，《煤气与热力》，2014年第11期。三是介绍国外应急体系建设的状况，以为中国应急体系建设找到新思路。如刘波、姚建义介绍了美国疾控中心卫生应急体系的基本状况；*刘波、姚建义：《美国疾控中心卫生应急体系探究》，《中国公共卫生管理》，2012年第6期。罗发菊则解释了日本海上搜救应急体系的基本内容。*罗发菊：《日本海上搜救应急体系》，《中华灾害救援医学》，2014年第3期。在借鉴已有研究基础上，我们站在更为宏观的政府整体层面，着力于研究分析“十二五”应急规划体系注意力分布情况，客观分析其注意力分布的层级差异和区域差异，以求为“十三五”期间的应急体系建设提供一定的参考。

二、研究设计

本部分对研究的样本进行说明，提出相应的研究方法，并选取合适的研究工具，为后续研究的顺利进行奠定基础。

(一) 研究样本选取

有效样本的选取是进行科学研究的前提和基础。在本文中，选取研究样本，我们主要从以下几个方面予以考虑。其一，样本层级问题。地方政府实际上是管理地方行政区事务的政权组织，根据政治体制的设计，我国的地方政府主要包括四个层级，即省(直辖市、省级自治区)-市-县(县级市)-乡(镇)。研究地方政府推进应急体系建设的注意力问题，实际上也就是研究这四级政府的应急体系建设的注意力问题。其二，样本数量问题。具有足够数量的研究样本是科学研究，得出可靠结论的保障。通过对地方政府“十二五”应急体系建设规划的试验收集，我们发现，省级政府、市级政府和县级政府的“十二五”应急体系建设规划比较规范、完整，而乡镇政府“十二五”应急体系建设规划的收集则比较难，原因有二：一是不少乡镇政府并没有编制相应的规划，更多的是执行上级政府的相应规划，是上级相关规划的忠实践行者。二是尽管部分乡镇制定了自己的“十二五”应急体系建设规划，但其文本的规范性、完整性相对不足，应用于研究分析，有效性不强。在这一情况下，我们进行研究时，将乡镇这一级的应急体系建设文本暂时不予考虑。实际上，乡镇政府作为上级应急体系建设规划的履行者，基本履行了上级相应应急体系建设规划的要求，通过对上级地方政府“十二五”应急体系建设规划文本进行分析，并不影响我们所进行研究的科学性。其三，样本保密性问题。本文所收集、研究使用的地方政府“十二五”应急体系建设规划文本仅限于各地方政府面向社会公开的政策文本。对于尚未解密或是基于某种原因未向社会公开的政策文本，不论我们是否掌握其文本，在研究分析的过程中，均不将之纳入其中，以遵守国家相关的保密性规定。基于此，我们共选取了77个研究样本用于此项研究。

(二)研究方法选取

研究方法就是科学实现研究目标的桥梁和纽带，没有正确、有效的研究方法，就无法实现预期的研究目的。我们所选取的研究方法是文本分析方法。该方法是一种对于传播内容进行客观，系统和定量描述的研究方法。其实质是对传播内容所含信息量及其变化的分析，即由表征的有意义的词句推断出准确意义的过程。我们应用该方法对部分典型地方政府的“十二五”应急体系建设规划进行深入分析，探寻其中地方政府比较关注和重视的建设内容，分析未来需要注意的问题，进而为“十三五”期间的应急体系建设提供有价值的线索和建议。

(三)研究工具使用

方法是桥梁，工具则是手段。拥有科学的研究方法，同时还应具备良好的研究工具，以使我们的研究更加高效和科学。在本文中，我们所选取的研究工具是NVivo。NVivo是一款功能强大的质性分析 (Qualitative Data Analysis)软件，它能够有效的分析多种不同的数据，如大量的逐字稿文字、影像图形、声音和录像带数据，是实现质性研究的较佳工具。我们所选取使用的是最新版本QSR Nvivo 10。通过QSR Nvivo 10软件，运用文本分析方法，选择与应急体系建设规划各个维度相关的关键词进行分类汇总，逐一分析特定词频及其语义环境所隐含的信息，挖掘与之相关的组织行为。在此基础上，通过分析种子词语在文本中出现的频率，有效分析各地方政府对应急体系建设不同层面的注意力分配情况。同时，在我们研究的过程中，我们还会特别注意查找特定词汇的具体语境环境，确保其与地方政府具体施政行为的正向关系，进而保证我们研究的有效性。

三、研究实施与结果分析

(一)分析关键词的确定

表1　关键词初选

其次，研究维度确定。研究维度实际上就是我们要按照什么样的框架来对所获得的名词进行技术分组，以便更好地进行质性分析。这与我们推进应急体系建设的目的相关，也就是与应急体系建设重点的工作任务指向相关。通过对研究文本的研读，同时向应急管理的相关专家、学者进行咨询和访谈，我们共确定了七个研究维度，即文本体系建设(细分为法律文本和预案文本)、指挥体系建设(主要是领导机构建设)、预警体系建设(细分为监测和预警两个方面)、队伍体系建设(细分为应急队伍和参谋专家队伍两个方面)、保障体系建设(细分为交通、通信、物资三个方面)、重建体系建设和培训体系建设(细分为教育和宣传两个部分)。也就是说，目前的“十二五”应急体系建设，重点的解决问题也就是这几个方面的事情。再次，关键词分组。在确定研究维度之后，紧接着就是按照研究维度对所获得的名词进行有序分组，进而实现研究维度和分组名词的配对，为下一步研究奠定基础。通过分组得到结果(如表2所示)。

表2　研究维度与关键词配对表

(二)研究样本层级化处理及其质性分析

首先将研究样本按照制定政府的层级进行分类，形成省级研究样本19个、市级研究样本25个和县级研究样本33个(如表3所示)。

将经过处理的研究样本导入QSR NVivo 10软件，依据关键词对研究样本进行编码分析，统计出各级研究样本目标参考点数和总参考点数，进而得出各级政府部门在十二五应急体系建设中的注意力情况(结果如表4所示)。

表3　研究样本的基本情况

表4　不同层级政府应急体系建设规划注意力情况

通过对不同层级政府应急体系建设规划注意力情况进行分析，我们发现在“十二五”期间，省-市-县三级政府的应急体系建设有如下几个方面的特点：

1．应急体系建设注意力呈现层级性差异。在进行应急体系建设的过程中，省-市-县三级政府的注意力分配是不一样的。在应急指挥体系建设、应急队伍建设、培训体系建设层面，地方政府的注意力随着层级递减呈现出递减性变化。如省级政府在这三方面的注意力比重分别为15.639%、21.532%和13.328%，市级政府的为14.949%、20.219%和12.018%，而县级政府则为13.795%、19.962%和11.068%，随着政府级别的降低，其注意力也逐步递减。而在保障体系建设和重建体系建设方面，则有相反的结论。即地方政府的层级越往下，投入的注意力也越高。在这两方面，省级政府投入的注意力分别是25.133%和1.943%，市级政府的为26.260%和2.326%，县级政府的是29.336%和2.881%。之所以呈现出这种注意力的层级性差别，原因很简单，即每个层级的政府所承担的应急使命和应急具体责任是不一样的，以至于为履行其所肩负的各自使命和责任，进而规划设计其注意力的分配情况。

2．各级政府都特别重视保障体系建设和应急队伍体系建设。保障体系和应急队伍体系建设在应急体系建设中起着十分重要的基础性作用。*胡晓义：《十二五时期社会保障体系建设：机遇与挑战并存》，《保险研究》，2011年第5期。应急工作要开展好，关键就是要有人、财、物的支持，没有这些，应急体系建设就无从谈起。因此，无论是省级政府，还是市级政府和县级政府，都把这两个方面作为应急体系建设的重中之重，投入了近一半的注意力。如省级政府在这两方面的注意力比重是25.133%和21.532%，市级政府是26.260%和20.219%，县级政府则是29.336%和19.962%。

3．预警体系建设、指挥体系建设和培训体系建设在应急体系建设中也十分受青睐。这三者在应急体系建设中具有十分重要的作用，预警体系建设起着“眼睛”和“耳朵”的作用，指挥体系建设有“大脑”的作用，而培训体系建设却具有重要的支撑作用。在应急体系建设过程中，对这三者投入相对较多的注意力，对应急体系建设成败有关键影响。实际上，“十二五”期间，各级地方政府都给予了足够而充分的重视。如省级政府的注意力比重分别为17.407%、15.639%和13.328%，市级政府为17.690%、14.949%和12.018%，县级政府为17.681%、13.795%和11.068%。

4．对文本体系建设和重建体系建设的重视程度不够。文本体系建设是应急体系建设正规化、法制化和规范化的保障，重建体系建设则是突发事件爆发后科学处理、迅速恢复的有力保障。不过，目前来看，“十二五”期间，各层级地方政府对这两个方面的重视程度还是不够的。其中，省级政府在这两个方面分配的注意力仅为5.018%和1.943%，市级政府为6.538%和2.326%，县级政府为5.277%和2.881%，显然，这两个方面有待进一步加强。

(三)研究样本区域化处理及其质性分析

将研究样本按照制定政府的地域分布情况进行分类，形成东部地区研究样本30个、中部地区研究样本22个和西部地区研究样本25个(如表5所示)。

将经过处理的研究样本导入QSR NVivo 10软件，依据关键词对研究样本进行编码分析，统计出各区域研究样本目标参考点数和总参考点数，进而得出各区域政府部门在“十二五”应急体系建设中的注意力情况(结果如表6所示)。

表5　样本分类

表6　不同地区政府应急体系建设规划注意力情况

通过对不同地区政府应急体系建设规划注意力情况进行分析，我们发现在“十二五”期间，不同地区政府的应急体系建设也呈现出某些特点。一是西部地区政府应急体系建设方面稍弱于中东部地区，后发优势巨大。就应急体系建设总体来看，西部地区应急体系建设与中东部地区还是有较大差距的，但是，反过来，这也预示着西部地区有着很好的后发优势，在应急体系建设方面有大有可为的空间。二是东中西地区地方政府都特别重视保障体系建设和应急队伍体系建设，同时对预警体系建设、指挥体系建设和培训体系的建设也积极关注，但对于文本体系建设和重建体系建设的重视程度不够。与不同层级政府应急体系建设规划注意力情况相似，在如上几个方面，各地区政府都积极强化应急体系建设的基础性、保障性体系的建设，也十分重视预警、指挥、培训体系的建设，但是对于应急体系建设正规化、规范化的重视程度依然不够。同时，应急体系建设的注意力区域差距的存在，也说明我们在应急体系建设中也存在着“二元思维”现象，即与经济建设发展方针一样，在应急体系建设的过程中，我们的政府注意力也主要是放在经济发达地区，对于经济发展较落后的地区投入的注意力则相对较少。而未来应急体系建设，应当破除这样的“二元思维”，打破区域应急体系建设的“二元分割”局面，实现应急体系建设的均衡化。

四、政策建议

通过前面的分析，我们发现，“十二五”期间，应急体系建设的正规化、均衡化程度比较低；一些专门的建设领域还有待进一步强化，如预警系统、基础保障调度能力和应急知识宣教培训等，而这些方面应该成为“十三五”期间各地方政府进一步着力的工作领域。

(一)着力推进应急体系的正规化和均衡化建设进程

应急体系建设正规化就是指应急体系建设的科学化和法制化。科学化就是要以科学的思想来统领应急体系的建设，科学设计应急体系建设的内容布局，科学预测应急体系建设的未来成果。法制化就是要及时将应急体系建设的设计、规划及实施纳入法制化轨道，使应急体系建设有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而应急体系建设的均衡化就是指在应急体系建设的过程中，既要兼顾地方政府层级任务差异和地区任务差异，有重点地推进应急体系建设，同时又要防止层级建设和地区建设差别过分拉大，不至于出现比较严重的应急体系建设的地区差别和层级差别，否则必然影响应急体系建设的长期发展。

(二)建立覆盖面宽且反应灵敏的预警系统建设

加强突发事件预警系统建设，改进监测技术手段，完善各类突发事件监测网络，进一步扩大监测覆盖面，有利于提高各类突发事件的监测监控、预测预警、信息报告和发布能力。建议从如下方面着手:一是建立突发事件综合监测预警和信息发布系统，形成突发事件综合监测预警系统，实现多灾种、跨领域的信息汇总、分析、研判、发布。二是进一步强化部门监测预警系统功能。充分发挥防汛抗旱监测系统功能，加快工情、旱情信息采集和防汛抗旱决策支持系统建设，增加小型水库雨量、水位监测站点以及山洪灾害雨量监测站。完善灾害性天气立体监测网，加强移动气象监测和预报能力建设，做好对暴雨、冰雹、雷电、大风等强对流天气的0-3小时临近预警。加强地震监测信息系统建设。建设大中型地质灾害隐患点的群测群防体系，切实加强汛期地质灾害监测预警。*黄健、巨能攀等：《基于新一代信息技术的地质灾害监测预警系统建设》，《工程地质学报》，2015年第1期。三是加强安全生产预警与监控。开展重大危险源普查，建设省、市、县三级重大危险源监控预警体系。如建立危险化学品运输车辆GPS卫星定位监控系统，加强对高危化工生产单位、尾矿库、民爆器材等重大危险源安全监控，完善建筑业安全生产信息系统，提升特种设备安全检测检验能力，加快作业场所职业危害检测中心建设，完善环境监测信息网功能，实现对重点污染企业、城市污水处理厂、重点流域水质、城市水源地、空气环境、固体废弃物的远程自动在线监测。加强放射源监控、辐射环境监测、放射源搜寻、辐射污染事故处置等能力建设。做好南水北调中线工程水源地和河南段水质污染防控体系建设等等。四是加强关键基础设施的监测监控，对大型水库、桥梁隧道、油气管线、交通枢纽、通信枢纽、电力枢纽、清算支付系统等重要基础设施和生命线工程，实施风险评估、脆弱性分析，提高监测监控能力。建立重要的生活和生产资料供求与价格异常波动监测预警体系，及时提供居民生活必需品、大宗工业品、重要农产品、农资等的供求与价格波动信息，提前发布预警信息。

(三)进一步强化人-财-物应急基础保障调度能力建设

在突发事件应急管理过程中，及时实现人、财、物的到位是保证应急管理成功的关键，为此，就应当进一步强化人-财-物应急基础保障调度能力，这也应是“十三五”期间建议重点关注的内容之一。*洪毅：《十三五时期我国应急体系建设的几个重点问题》，《行政管理改革》，2015年第8期。强化人-财-物应急基础保障调度能力建设，可以从三个方面入手：一是建立科学决策的领导队伍，富有经验的专家队伍，实战管用的应急救援队伍，保证“人”的到位。即健全应急管理领导机制，切实实现应急管理责任到人，实现应急有“专人管”；切实充实完善应急专家库，建立突发事件应急专家管理系统；分级分类组建装备合理、训练有素、反应迅速、处置高效的应急队伍，实现应急队伍装备专业化、规范化。二是建立应急财政机制。实现应急财政及时到位，有效管理，专款专用，切实保证“财”到位。三是强化应急物资保障基地建设，提高应急物资实物储备、生产储备、社会储备能力，健全应急物资储备更新轮换的财政补偿和核销制度，加强重要应急物资紧急生产、加工能力储备，建立和完善应急物资政府采购、征收征用、企业代储、社会动员等机制，真正保证应急管理“物”的到位。四是构建人-财-物联合行动机制。即在突发事件应急管理的过程中，切实实现人到、财到、物到的统一性、及时性，避免三者出现脱节现象。

(四)着力开展富有成效的应急知识宣教培训工作

应急知识宣教培训是应急体系建设的重要内容，是提升领导干部应急能力的有效途径，是提升广大公众综合应急素质的重要手段。在“十二五”期间，各地方政府在应急知识宣教培训方面取得很好的成效。以此为基础，持续推进应急知识宣教培训工作开展，“十三五”应当做好如下工作：一是进一步丰富应急知识宣教培训的内容体系。所宣教培训的内容要根据培训对象不同有所区别。*刘怀增、熊亮：《国内外体验式应急培训模式的应用探索》，《物流技术》，2014年第14期。对于普通大众，应急知识宣教培训既要包括通识性应急知识，又要包括一些日常必须的应急技能和具体的操作要领；对于领导干部的宣教培训，则要侧重应急指挥、综合协调、监督管理等方面的知识培训；对于专业应急队伍及相关志愿者，应强调培训内容的针对性、实战性和可操作性。二是建立一支有能力、有水平、懂专业、善培训的应急知识宣教培训师资队伍，积极组建由高校应急专家、从事应急工作的领导干部、具有应急实战经验的应急救援队伍成员或志愿者等组成的培训师资队伍，切实满足培训的师资需求。三是创新宣教培训形式，丰富宣教培训途径，提高宣教培训效果。要充分发挥广播、电视、报纸、互联网等手段，创设现场讲座、视频教学、现场观摩、知识竞赛等多样化教学方式，确保实现应急知识宣教培训“广播有声音，电视有画面，报纸有文字，网络有信息，基地有体验”，*纪家琪：《开拓创新求实效努力走好应急路》，《中国应急管理》，2013年第2期。切实提升培训效果。□

(责任编辑：熊觉)

中图分类号：D630.1

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)03-0085-008

基金项目：国家社科基金重点项目 “改革开放以来社会意识变动视阈下的国家文化安全问题研究”(编号：14AKS015)河南省高校科技创新人才支持计划项目“面向网络舆情优化管理的非常规突发事件网络协商处置研究”(编号：2016-cx-016)；河南省社科规划项目(编号：2014CZZ012)；河南省教育厅人文社科规划重点项目(编号：2016-zd-014)。

作者简介：张玉亮，河南理工大学应急管理学院副教授，博士，硕士生导师，河南省百名优秀青年社科理论人才，主要研究方向为网络舆情与政府应急管理。

收稿日期：2015-10-09