农村集体经营性建设用地“入市”的法律问题研究

张亚珊

[摘 要]农村集体经营性建设用地“入市”的探索和研究一直在不断的深入，从概念的明晰到法律规定的逐步跟进为“农地入市”提供了理论支撑，从2015年全国范围内“农地入市”的试点中，对实践效果评析，总结经验对比得失，找出共性。确定“入市”农地的产权归属完善登记制度；厘清“入市”农地的用途做到“同地同价”；形成科学监督机制，调动农民的积极性，充分发挥农民的自主能动性，建立属于农村独有的集体经济组织成员大会，保护每个成员的司法救济权；针对“入市”农地建立全国统一的地价评估机构和标准，各地方结合实际选择适用；对农地入市的收益合理使用分配；最终形成较为完善的“农地入市”配套制度，为农村集体和个人能通过“农地入市”实现其财产权提供法律保障。

[关键词]“农地入市”；产权归属；科学监督；法律制度

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）05 — 0073 — 02

引言

我国目前对“农地入市”的法律问题讨论反响很热烈，随着“农地入市”规模的不断扩大，由此激化的矛盾也越来越突出，试点中出现的问题层出不穷，现有的制度已经不能满足“农地入市”的发展需要，因而建立较为完善的“农地入市”配套制度显得尤为迫切。

一、农村集体经营性建设用地“入市”的概念和法律规定

农村集体经营性建设用地属于集体建设用地的一种，其入市交易本质上是建设用地使用权的流转，通过入市的方式，比如转让、出租、入股等，使农村的土地资源得到优化配置。农村集体经营性建设用地入市交易的基础取决于国家政策的指导，最早出现在十八届三中全会的决定中，首次肯定了农村集体经营性建设用地使用权与国有土地使用权在用益物权属性上具有同等的地位。在2015年1月的试点工作意见中又明确提出了集体经营性建设用地入市改革的任务。即“完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。”同年2月通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（ 市、区） 行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，11月人大在《深化农村改革综合性实施方案》中，也明确提出了集体经营性建设用地制度改革的基本思路。国家对于农村集体经营性建设用地入市的改革不断的深入，在方向上也愈加清晰，但是要将改革的政策命题转化为具有可操作性的法律制度，为改革的可持续发展提供法律支撑，使改革达到预期的目标，仍然需要不断的探索，慢慢的积累循序渐进。

二、农村集体经营性建设用地“入市”的效果评析

各省市的积极探索实践表明，如果完全突破现行法律的规定和相关程序，则会产生出更多的社会问题，因而不管是依法流转还是自发流转，不管是国家试点还是地下市场的出现，都会对社会、经济产生一定的影响，其中积极影响、成功经验值得借鉴，而失败经验值得思考。

（一）积极影响

首先是土地价值得以实现，土地得以高效利用。一定程度上盘活了乡（镇）村企业的闲置资产，集体建设用地的使用效率得到了显著提高；各地农村集体经营性建设用地的流转，在一定程度上减轻了我国经济建设用地需求紧张的局面， 减少了各种矛盾的发生。若我国城乡一体化建设对土地的需求仍居高不下，长期保持较高的走势，农村集体经营性建设用地入市改革，将通过合理优化资源配置，最大程度的发挥土地的价值和经济效益；

其次是激活土地金融服务业，带动农村经济发展。第一，增加了村集体组织和农民因土地获得的直接收益；二是降低了在集体建设用地上建厂的企业成本，吸引了更多的企业投资建设，从而带动了乡（镇）村经济的发展；三是间接的为当地的村民提供了更多的就业机会和选择；四是农村集体经营性建设用地的入市，与现代金融业的发展息息相关，一方面离不开现代金融业的支持，另一方面也产生了各种金融服务的需求。

再者各个试点都是在政府的鼓励和引领下进行积极探索，打破了自发流转这种地下市场的无序状态，结合各地的实际情况出台了行政法规与政府规章，从而有效地保护了耕地。

（二）存在的缺陷和问题

一是试点中各地关于集体建设用地的规定和做法差异较大，这不利于全国性集体建设用地市场的形成；二是试点过程中，并没有实现集体建设用地的使用权流转和国有土地使用权流转同地同权；三是试点地区的集体建设用地的所有人和使用权人对流转的政策延续性和不确定性存在质疑，这也不利于长期投资的形成；四是流转过程中，部分地区违反了土地规划和用途管制制度与国家的政策和法律规定相违背；五是集体建设用地流转过程中执法不严、缺乏监督的现象时有发生。

（三）原因分析

试点中产生的缺陷较多，主要有以下两个方面的原因：一是缺乏全国性的纲领性法律规范，这是最主要的原因，虽然部分试点地区制定了地方性法律规范，但这些规范性文件的效力普遍偏低，缺乏普适性和权威性，此外，这些地方性规范的制定过程与现行法律法规的制定过程不同，缺乏深入调研与实际情况脱节，其科学性、合理性受到质疑，各个试点地区迥异的“农地入市”规则也严重阻碍了全国统一的农地流转市场的形成；二是相关配套制度的建设也没有跟上，如失地农民的生活保障制度、地价设立及管理制度、地籍登记制度等。

三、完善农村集体经营性建设用地“入市”的配套制度

在众多土地法律制度相对比较完善的国家，其与土地法相关的配套制度也比较完善，涉及到多方面关系，而我国的土地制度及其配套制度的规定比较分散，形成系统、完备的土地法律体系仍需我们不断的努力和探索。

（一）明晰土地产权，建立完善的农村集体经营性建设用地登记制度

首先，要明确农村集体经营性建设用地流转的存在基础，即农村集体的产权归属，明晰土地产权，建设各地方独有的农村集体经济组织。该组织一方面对外代表村民管理集体土地，由组织确定土地的实际占有人的权利义务，另一方面对内由村民组建而成，共担风险，共享收益，最大限度发展农村经济、维护农民权益。其次，加快农村集体经营性建设用地确权登记，一方面厘清土地的属性，“人人有其地”，另一方面由国家授予权属证明，“人人有其权”。

（二）改革土地用途管制法律制度，衔接好农村集体经营性建设用地与国有建设用地市场

农村集体经营性建设用地入市应遵循用途管制的原则，分阶段分层次的逐步推进。首先要符合土地利用总体规划和年度用地计划，城乡建设用地统一规划，一套制度、一个标准共同适用；其次是严控审査报批程序，在掌握了市场经济中的实际用地需求的基础上与当地的具体的用地指标相结合，及时调整方案做到具体问题具体分析。在集体建设用地使用权流转具体的实践中统一适用格式文本，将土地的用途分类细化，约束双方当事人，促集体建设用地使用权流转规范化、标准化。与此同时参照国有建设用地市场的成功经验，使农民真正做到同地、同权、同利。

（三）建立农村集体经营性建设用地“入市”的科学监督机制

首先，充分发挥市场主体地位，一定程度上减少行政部门的干预。通过建立村民听证制度，一方面提高集体经济组织成员的参与度，另一方提高土地流转过程中的透明度，减少地下市场的运作空间和不平等交易的可能性，切实发挥村民的监督作用。其次，规范集体所有权主体的组织形式和管理模式。集体经济组织应包括三个组织机构，即权力机构、常规机构和监督小组。第一，权力机构。由集体组织成员全体构成，通过成员大会选举形成权力机构，产生代表人员，根据土地的质量、大小和不同用途，赋予村民不同的表决权，对外形成统一的决议。集体所有的土地，任何一项处分行为都应当提交成员大会进行表决而后具有实际的法律效力。第二，常规机构。主要是对集体的土地的日常监管，保证土地流转过程中不改变土地用途和土地的效能。第三，监督小组。监督小组的形式应该多样化，不是固定的由谁来监督而是分时期由村民轮流监督，相互监督，但对自己监督时期的土地流转事项责任终身制。同时也可以向权力机构递交意见书或匿名信检举揭发不良现象或不公平事件，维护自身权益，最大程度上发挥监督的作用和价值。

（四）健全农村集体经营性建设用地“入市”的利益分配机制

首先，集体经营性建设用地“入市”根本目的在于增加农民的实际收益，而收益的支配和使用应通过集体经济组织民主决策程序比如成员大会表决来决定，与此同时相关国家机构，部门也应各司其职，明确管辖范围和监督职权，对收益管理和使用情况进行有效的监督，在遇到问题是避免出现“踢皮球”推诿现象，一定程度上防止侵害农民权益的现象发生。

其次，赋予集体每个成员司法救济权。在一个追求民主法治的社会里，每个人的合法权益都是神圣不可侵犯的。当我们的私权受到不法侵害，我们有权为自己辩护。人们不能因为少数人的利益而使多数人的利益受损，但同样也不能为满足多数人的利益，而使少数人的合法权益受到侵害。在民主决策的过程中，不可能保证每次的决策都具有高度的一致性，当决定出现分歧或决定侵害到部分权利人的合法权益时，集体成员一方面可以与集体组织机构协商，协商不成利益受损的成员可以依据现有法律，向人民法院起诉，维护其合法权益。

再次，国家理当在把握全国集体经营性建设用地“入市”的发展基础上，建立基准地价制度，为入市价格提供行政性指导。不同的建设用地应有不同的级别，针对不同的级别又有与之相对应的定价，应尽快培养出具有专业技术和评估实践的人员，对试点的效果和经验进行总结，将试点地区定价的标准予以汇合，早日形成量化的可实施的估价体系和相关机构，从而保证农村集体经营性建设用地在入市过程中实现增值收益的效益最大化。各地方再根据国家形成的定价标准，与实际情况相结合，做出适当的调整，从而避免了各地因定价的差异性而引发的不必要的纠纷。

最后，应确保收益的合理使用。首先是对集体经营性建设用地的整理和前期开发、对原集体建设用地使用权人的补偿以及对原承包经营权人的补偿等；其次是集体经济组织的运行、管理、建设费用及后续发展基金预留份额等；三是通过提高集体成员在医疗、卫生、养老、失业等方面的权益保护的水平和力度，保证当地的普遍社会保障服务质量，同时加强对失地农民的安置和生活保障的监管，做到实事求是，不偏不倚，促进社会的公正、公平。四是集体经济组织成员的分红。由于各地情况千差万别，具体分配方法、分配比例也应有所不同，不适宜由法律作出统一规定，但法律应作出原则性的规定指导，宏观把握。对于土地开发整理、补偿以及集体经济组织的运行成本部分，应当严格控制，并确保账面成本与实际成本的一致性；对于提留的后续发展基金，应根据经济发展状况作出比例上的限制；其余部分则应在确保集体成员医疗、养老、失业等方面基本保障的前提下，倾向于增加农民的收入，切实维护农民的利益。

〔参 考 文 献〕

〔1〕江平.中国土地立法研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999：389.

〔2〕张鹏.当前农村集体经营性建设用地制度改革若干构想〔J〕.苏州大学学报，2014，（03）：76-84.

〔3〕祝天智.集体经营性建设用地入市与征地制度改革的突破口〔J〕.现代经济探讨，2014，（04）：8-12.

〔4〕杨珍惠.集体经营性建设用地直接入市的若干问题探析（上篇）〔J〕.创新思维，2014，（12）：14-17.

〔5〕王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配〔J〕.农村经济，2014，（10）：3-7.

〔6〕韩松.论农村集体经营性建设用地使用权〔J〕.苏州大学学报，2014，（03）：70-75.

〔7〕顾华详.农村土地制度创新发展若干问题研究〔C〕.物权法若干问题研究，2015：299-325.

〔责任编辑：陈玉荣〕