PPP产业基金运作模式浅析

边叶，刘哲奇

（1、浙江树人大学，浙江杭州310015 2、浙江省基础建设投资集团股份有限公司，浙江杭州310006）



PPP产业基金运作模式浅析

边叶1，刘哲奇2

（1、浙江树人大学，浙江杭州310015 2、浙江省基础建设投资集团股份有限公司，浙江杭州310006）

摘要：兴起于英国的PPP模式，随着我国经济新常态化下，国家治理结构的改变，为提升公共产品和公共服务水平，PPP模式热潮再次兴起。然而，PPP项目融资难成为PPP发展的巨大阻力，PPP产业基金作为解决这一难题方式之一。本文对PPP产业基金的概念、必要性、运作模式、风险分析及政策建议等进行了分析。

关键词：PPP产业基金；PPP项目；融资

一、PPP产业基金概述

根据《产业投资基金管理暂行办法》，产业投资基金是指对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产。按照产业基金投资领域不同可以分为从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等领域。

二、实施PPP产业基金的必要性

1、缓解地方财政缺口

在经济发展进入“新常态”、财政收入增速放缓、城镇化发展增加财政支出刚性需求的背景下，地方政府债务压力会进一步加大。PPP模式一方面吸引了民间投资，一定程度上改变了政府建设项目的单一财政投资主体的问题，通过吸引盘活社会资本存量在客观上起到了减轻地方政府财政压力、分散化解地方政府债务风险、拓宽城镇化建设融资渠道的效果。

2、拓展PPP项目融资渠道

PPP项目融资渠道以股权融资和债务融资为主。股权融资是指企业为获得可供长期或永久使用的资金而采取的融资方式，所融资金直接构成了企业的资本。股权融资可实现投资风险的分担，但成本较昂贵，由于股利是对企业税后利润的直接分享，如果股权融资比例过大，会影响企业自有资金的投资收益率，同时股权的稀释对公司的控制力也有所影响。债权融资是指企业通过信用方式取得资金，并选预先规定的利率支付报酬的融资方式，融资者必须在规定的期限内使用资金，同时要按期付息。但项目公司一般自有资金有限，很难达到商业贷款的基本要求，并且过高的杠杆比例容易使公司产生财务风险，负债过高一旦反应在资产负债表上，导致项目公司难以筹集到新的资金。与传统银行融资项目，PPP产业投资基金具有门槛低、效率高、资金量充裕等特点。PPP产业投资基金无需反应在项目发起人的资产负债表上，能够优化项目资本结构。与一般股权融资项目相比，产业投资基金可以通过股权回购、转让及证券化等方式退出，具有较好的流通性，降低投资者风险。

3、发挥专业团队管理优势，实现专业化服务

引入社会资本参与公用事业和基础设施建设，不仅在于通过少量财政资金撬动社会资本，更在于社会资本能调动其专业能力以更有效率的方式提供更高质量的服务产品。因此，参与PPP项目的社会资本方，需要挑选具有比较优势的专业机构。一方面，行业中的龙头企业抵御风险能力更强，降低项目失败的概率。另一方面，技术领先的企业也可以降低成本，减少使用者和政府部门的支付费用。

三、PPP产业基金运作模式

1、PPP产业基金的主要模式

在各地不断涌现的PPP产业投资基金中，根据基金发起人的不同，产业投资基金的模式主要可以分为以下三种。

模式一：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1∶4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核（如图1所示）。

模式二：由金融机构联合地方城投公司发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP优先级，地方国企或平台公司做LP的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的（如图2所示）。

图1　省政府主导的PPP产业基金

图2　金融机构主导PPP产业基金

图3　产业资本发起的PPP产业基金

模式三：有建设运营能力的产业资本发起成立PPP产业基金，产业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金运营项目。产业资本与金融机构合资成立产业基金管理公司担任GP，金融机构作为LP优先A，地方政府指定的国企为LP优先B，产业资本还可以担任LP劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（政府）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施（如图3所示）。

2、PPP模式下产业投资基金的退出方式

产业投资基金通常都有一定的期限，以5-10年为主，而PPP项目的全生命周期在10-30年，即PPP模式的产业基金与PPP项目的期限存在错配。为此，为保证参与PPP模式的产业投资基金获得合理回报，目前基金的退出方式主要有以下四种类型。

（1）股权退出是指PPP产业基金投资于具体PPP项目公司后，在项目全生命周期结束（或阶段性投资任务后）后，由政府进行股权溢价回购；或将股权以上市或非上市形式转让给其他投资人，获取投资收益。

（2）项目清算是指PPP产业基金投资于具体PPP项目公司后，在项目项目全生命周期结束后，通过PPP项目公司清算方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资退出。

（3）资产证券化是指PPP产业基金投资于具体PPP项目公司后，在项目运营成熟后，通过将PPP项目公司以资产重组形式归并于上市公司、以PPP项目公司的收益权为基础资产发行资产证券化产品等资产证券化方式，获得投资收益退出。

四、PPP产业基金风险分析

PPP产业基金所投资的项目收益的实现依赖于建成后的实际运营情况，PPP项目受到当地经济发展水平、当地使用者付费偏好、项目运营效率、竞争性程度等因素影响，实际收益可能低于预期的投资收益，使PPP产业基金面临项目收益风险。地方政府财政收入状况的变化以及国家相关政策方向的调整，也可能改变地方政府对产业投资基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府“保底承诺”的基金的投资者更需要充分考虑。此外，基建类项目规模大、时间长的特点决定了产业投资基金都具有很长的投资期限，投资者可能面临一定的期限错配风险。

参考文献

［1］国家发展计划委员会：产业投资基金管理暂行办法［Z］．2006-06-01

［2］全国人民代表大会常务委员会：中华人民共和国合伙企业法［Z］．1997-02-23

［3］冯珂：新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及运作模式探析［J］．建筑经济，2015（5）．

［4］陈志敏：中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路［J］．国际经济评论，2015（6）．

［5］刘晓凯：全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题［J］．国际经济评论，2015（4）．

（责任编辑：刘彤）

基金项目：2015年浙江省教育厅项目，ppp项目资本结构分析、选择及实证研究，编号：Y201534561。