完善农民工欠薪保障制度的法律对策与思考

窦玉玫

摘要：2005年农民工王斌余在讨薪未果的情形下连杀四人，震惊了整个社会。自此，因拖欠农民工工资引起的暴力事件逐渐进入人们的视野，拖欠工资尤其是拖欠农民工工资已成为社会关注的焦点，成为一个严重的社会问题。本文将从欠薪保障基金制度与农民工法律援助机制两方面，探讨如何完善农民工欠薪保障制度。

关键词：农民工；欠薪保障基金；法律援助

引言

农民工处于我国社会的底层，是典型的弱势群体，他们大多没有接受过良好的教育，法律意识淡薄，维权能力较差，所以工资被克扣、被拖欠等问题一直未能得到有效解决。完善农民工欠薪保障制度，一方面可以有效地缓解拖欠农民工工资的现状，为农民工讨薪提供法律上的支持与帮助，维护其合法劳动权益，实现倾斜性保护弱势群体的目的；另一方面，农民工在讨薪未果的情况下，易引发群访上访、拦路讨薪等恶性事件，而完善农民工欠薪保障制度，在一定程度上能够减少社会冲突的发生，有利于维护社会的稳定与和谐。

一、我国农民工工资拖欠现状

总体来看，当前我国农民工工资的拖欠现状，呈现出普遍性、集中性、时间性的特点。首先，全国各地都不同程度地存在拖欠农民工工资这一现象，即普遍性。其次，集中性特点体现在，一是地域上，即经济比较发达的东部地区欠薪比较严重，这是因为东部地区是农民工流向的主要地区；二是在行业上，主要集中于建筑行业，该行业需要大量劳动力，建筑行业已成为欠薪案件的重发区。[1]最后，由于行业的潜规则，尤其是在建筑领域，拖欠工资集中爆发的时间多为工程竣工验收之后或者岁末年初。

二、我国农民工欠薪保障制度的立法不足

虽然我国在维护劳动者权益、整治拖欠工资方面，实施了许多法律法规，但还是存在着一些问题，例如：刑法规定的拒不支付劳动报酬罪原则性较强，在实践中难以得到有效地实施；欠薪保障基金覆盖范围狭窄，仅局限于部分地区，且不同省市的企业覆盖范围不一致，所以只保护了部分劳动者的劳动报酬权，而没有覆盖到全国地区所有的劳动者，尤其是大多数的农民工；缺少专门的劳动法庭，我国所有的劳动争议案件均在民事审判庭进行审理，而民事审判程序冗长，不利于及时保护农民工的劳动报酬权；诉讼成本偏高，可以说，在漫长的讨薪过程中，各种费用产生的经济成本可能远远高于农民工要取回的工资收入。有人做过相关调查，显示农民工讨薪的法律维权成本至少是其收益的三倍，面对高昂的经济成本，难怪很多农民工放弃法律维权的方式，而采取爬吊塔自杀等极端手段讨要工资，甚至是丧失理智杀害欠薪者，不但使自己由受害者变成害人者，[2]而且也严重影响了正常的社会秩序。

三、完善农民工欠薪保障制度的法律对策

（一）建立统一的欠薪保障基金制度

在农民工工资被拖欠的情形下，我国部分省市对预防企业拖欠工资的长效机制进行了积极探索，建立起欠薪保障基金制度。该制度是指当用人单位出现不支付或不能支付工资的情况时，劳动者可以从基金中及时获得垫付，缓解生活急需。但由于该制度还处于起步阶段，局限于极少部分地区，覆盖范围狭窄。因此须建立全国统一的欠薪保障基金制度，使之受益于全国所有的劳动者，尤其是农民工。

1、《工资支付暂行规定》是劳动部根据《劳动法》的有关规定制定的，旨在维护劳动者的劳动报酬权，规范用人单位的工资支付行为。将欠薪保障基金制度纳入《工资支付暂行规定》，不仅可以起到应急救济劳动者的作用，帮助劳动者度过生活的艰难期，而且也能够规范用人单位的行为，缓和劳资关系，维护社会稳定。

2、欠薪保障基金制度的适用范围可以结合深圳、上海的经验，将其限定在我国境内的所有企业、其他经济组织、民办非企业单位，以及前述用人单位设立的依法取得营业执照或者登记证书的分支机构。申请欠薪垫付的主体应规定为与上述用人单位建立劳动关系的劳动者。

3、在全国各省、自治区、直辖市设立欠薪保障基金委员会，并建立专门的欠薪保障基金账户，实行专户管理。该委员会可以由政府部门、企业代表和劳动者代表共同组成，并明确规定基金委员会的构成人数及各方代表所占的比例。其职责包括：基金的统筹和日常管理工作；监督检查用人单位缴纳欠薪保障费的情况；对基金垫付中申请人的审核和基金的发放，以及基金垫付后的追偿等。

4、欠薪保障基金制度在缴费主体方面，应确定为企业缴费为主、政府财政支出为辅，劳动者作为纯收益人，不承担或不变相承担任何缴费义务。欠薪保障基金的来源应包括：用人单位按一定比例缴纳的欠薪保障费用；地方政府的财政补助；欠薪保障基金的利息收入；垫付欠薪款项的追偿所得；工资支付监督检查中的罚没款项；社会公益性的捐赠以及其他收入来源。其中，对没有不良支付工资记录的用人单位，可以降低征缴比例并进行表扬，而对经常拖欠工资的企业则应适当提高征缴比例，并将其违规行为记入企业信用档案，在媒体上曝光。[3]

5、申请垫付欠薪的情形包括：企业因宣告破产、解散或者被撤销进入清算程序，且欠薪事实已由企业、企业清算组织确认；或企业主要负责人转移、隐匿财产、逃逸，且欠薪事实已查证属实的。劳动者应在知道或者应当知道前述事件发生之日起60日内提出书面申请。欠薪保障基金委员会在收到欠薪垫付申请后，应当及时作出是否受理的决定。经查证属实、条件具备后，由基金直接支付。欠薪垫付以后，委员会当然地取得垫付部分的代位追偿权，可依法向欠薪企业进行追讨。

（二）完善农民工法律援助机制

自我国实行《法律援助条例》以来，该条例在提供法律咨询、受理投诉等方面为维护农民工的合法权益提供了很多帮助。但是，由于农民工文化水平不高以及我国先裁后审的繁冗程序、高昂的维权成本等因素，使得大部分农民工在劳动权益受损时仍得不到有效的法律救助。故须完善我国的法律援助机制。

1、在现有的法律援助制度中，可以尝试建立农民工法律援助中心。该中心由司法部门和劳动部门来设立，为农民工提供专门、及时的法律服务，将农民工讨薪案件作为法律援助的一项重要内容。其主要职能应包括，为农民工提供诉讼代理、法律咨询、代拟法律文书、非诉讼调解等。

针对农民工异地维权的特点，可以加强农民工法律援助中心的异地合作，积极探索建立法律援助中心全权代理农民工进行劳动争议或诉讼的法律制度，充分保护农民工的合法利益。

2、提高法律援助的便民化程度，设立并公开农民工法律咨询热线电话，指定专门的工作人员负责接待农民工维权求助事项。对于农民工申请法律援助的，应当简化程序，一次性办结相关手续，降低维权成本。鼓励、支持律师和相关法律从业人员接受农民工的委托，并对经济确有困难而又达不到法律援助条件的农民工适当减免律师费。[4]

3、法律援助与普法相结合，农民工法律援助中心应认真组织并参加法律咨询活动，加强法律宣传，帮助农民工学法、懂法、用法，引导他们通过法律途径维护自身的合法权益。可以开展普法宣传活动，举办普法讲座，也可以通过新闻媒体、户外广告等形式宣传法律常识，从而增强农民工的法制观念。（作者单位：西北政法大学）

参考文献：

[1]黄艳梅.广西去年追发农民工工资6.25亿[EB/OL].http：//www.bh.chinanews.com

[2]郑功成.中国农民工问题与社会保护[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[3]李萌.解决拖欠农民工工资问题的制度构建与完善[J].法制与社会，2008，（6）：195一197.

[4]李莉.新生代农民工工资权益的法律保障问题探讨[J].理论观察，2011，（3）：65一67.