我国公司登记审查原则再审视

梁科鲁

摘要：我国公司登记审查原则从实质审查原则逐步转变为形式审查原则，反映了公司法自由主义和尊重市场自治逐渐成为立法者的主流意识，以牺牲部分安全价值的代价去追求更高的效率价值。然而立法对公司设立登记、变更登记和注销登记一刀切的方式值得商榷，尤其是在公司注销登记时，付出的安全价值太大。因此，笔者以为对不同类型的公司登记区别适用审查原则更为合理。

关键词：实质审查原则；形式审查原则；公司注销登记

一、公司登记审查原则的分类

工商行政管理机关是公司登记机关，在受理公司注销登记申请后，依法对申请进行审查。那么，公司登记机关在履行审查职责时，应当遵循什么样的原则？学理上，公司登记机关审查原则分为三种：形式审查原则、实质审查原则和折衷审查原则。

形式审查，是指公司登记机关对登记申请只做书面上的审查，即对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。采用这种审查原则的国家包括英国、美国、比利时、瑞士；实质审查，是指公司登记机关对登记申请在形式审查的基础上，进一步审查、核实材料和申请登记事项的真实性、合法性和有效性。德国、法国和意大利是采用这种审查原则的代表；而折衷审查，顾名思义，是实质审查原则和形式审查原则的相互妥协，即登记机关通常只对登记申请作形式审查，但在必要情况下，也有权根据法定条件和程序，对申请材料的实质内容进行审查、核实。

二、我国公司登记审查原则的历史沿革

目前，我国采用的是形式审查原则，但也有折衷审查原则的影子，而在早期的立法中，我国实际采用的是实质审查原则。根据国家工商行政管理局于1988年11月3日公布的《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》（以下简称《细则》）第55条第2款的规定：“（二）审查：审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和开办条件”，公司登记机关应当对登记申请的材料和事项的真实性、合法性、有效性进行审查核实。1996年《细则》经过了第一次修订，但保留了对登记机关实质审查职责的规定。直到2000年，国家工商行政总局对《细则》进行第二次的修订中，才将该规定修改为“（二）审查：审查提交的文件、证件和填报的登记注册书是否符合有关登记管理规定，并核实有关登记事项和开办条件”。删除“真实性、合法性、有效性”的规定，标志着中国审查原则由实质审查向形式审查转变。

2014年最新修订的《细则》进一步删除了“，并核实有关登记事项和开办条件”的规定，全面实施形式审查原则。几乎同时，新修订的《公司登记管理条例》（以下简称《条例》）第二条新增了第二款“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”，也在新增的第五十一条、第五十三条明确规定，公司登记机关对申请文件、材料是否齐全，是否符合法定形式进行审查，决定是否受理。予以受理的，应当当场或在规定期限内作出准予登记的决定。至此，中国的形式审查原则完全确立。

三、实质审查原则效率低下，有违市场自治

形式审查原则与实质审查原则各有不同的特点，中国从实质审查原则向形式审查原则转变实际上是近年来整个公司法体系改革的缩影，反映了公司法自由主义和尊重市场自治逐渐成为立法者的主流意识，以牺牲部分安全价值的代价去追求更高的效率价值，进而决定了公司法以及配套法律规范改革的方向和重点。

实质审查原则贵在安全，规定公司登记机关对申请材料和登记事项的真实性、合法性负责，可以更好发挥公司登记制度的功能，有效保障市场交易安全和交易秩序，但不足在效率和成本。实质审查程序严苛，无论是申请人还是公司登记机关，付出的时间、人力和经济成本高昂。我国立法和司法实践对公司债权人和其他利益相关人家长式地关爱，与世界各国普遍盛行的自由主义思潮和加强市场自治的公司法改革方向是相违背的，应当适当允许公司债权人和其他利益相关人去辨识风险和防范风险，自主决定是否与公司进行交易。鉴于此，我国公司登记审查从实质审查逐渐向形式审查原则转变。

四、以公司注销登记为视角再审视我国形式审查原则

形式审查原则贵在效率和成本，不足在安全。由于申请人自己对申请材料和事项的真实性和合法性负责，公司登记机关只作形式审查，导致市场参与者难以对登记和公告的公司信息甄别真假。以公司注销登记为视角，由于公司注销是公司终止的后置程序，是公司终止的标志，传统的公司法理论、立法和司法实践认为，公司注销则终止，丧失了法律人格和行为能力，不再享有任何权利，承担任何义务。因此，公司注销登记事关公司本身以及与公司有债权债务关系的市场主体的债权债务的实现和承担，而承担公司注销登记审查职责的登记机关就显得尤为重要。在形式审查原则下，公司登记机关不对公司注销原因，公司清算程序，清算报告等文件和事项的真实性、合法性作实质性审查，仅仅审查其文件、材料是否齐全，是否符合法定形式，如果当场受理，则当场决定予以登记。这种审查，虽然极大的保障了投资者的退出机制，实现了效率的最大化，但无疑大大加剧了公司债权人债权的不确定性，尤其是在我国清算机制尚不健全，无法有效保障债权人参与公司清算、遗留债权欠缺有力救济措施、部分投资者精于钻法律的空子，甚至采取违法手段，恶意注销公司的情况下，大开公司终止方便之门，是置债权人的利益于不顾，加剧了公司股东与债权人的利益失衡。我国目前大量存在公司非破产注销后遗留债务难以处置的问题，跟这种审查原则不无关系。

五、公司登记审查原则变革建议

鉴于以上分析，笔者以为，在选择和运用审查原则的时候，应当结合实际情况，取实质审查原则之长，补形式审查原则之短，公司登记机关对不同类型的公司登记申请区别适用审查原则，即：对公司设立登记和变更登记采用形式审查原则，对公司注销登记则采用实质审查原则。公司拟设立之初，发生民事法律关系相对很少，一般不存在过于复杂的利益纠葛，为鼓励和刺激投资者参与市场经济，在保障安全交易的基础上，可追求效率的最大化；公司申请变更登记，其法人资格仍然存在，享有完全的民事行为能力，既可继续享有权利，也可承担义务，即便发生法律纠纷，也可以作为独立的诉讼主体参与诉讼。而公司注销登记适宜采用实质审查原则，是基于公司注销制度从本质上属于市场退出机制，是公司终止的标志，亦是公司债权人维护权益或者公司本身维护权益的最后一道保障。尽管我国立法规定了公司终止必须履行清算程序，了结债权债务关系，但从实际的效用来看，清算机制尚不健全、拟注销公司“生前”法律关系如此之多且错综复杂、清算队伍从主观到客观上，素质参差不齐，难以最大程度地保证清算目的的实现。而反观我国当前立法规定的对遗留债权人的救济手段适用情形有限，保障不足。所以，严格把控公司注销登记的质量，仍然是维护债权人权益的最后一道关键的城墙。因此，与公司设立登记、变更登记不同，公司注销登记需要公司登记机关进行更为严格的监管，采取实质审查原则，以更加积极的姿态对注销申请的真实性、合法性进行审查、核实。（作者单位：天津商业大学）

参考文献：

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