完善我国财政投资评审管理的意义和基本依据

龚志斌　杨硕飞

一、对财政投资评审内涵的重新把握

根据财政部的最新要求，财政投资评审工作是财政预算管理的必经环节，在公共财政体制下强化财政支出管理，提供预算决策的参考依据，监督财政资金的使用绩效和项目完成进度。它具有较强的技术性和政策性，重在规范财政投资行为和项目投资管理。因此，较为科学的财政投资评审定义应为：财政投资评审是预算管理的重要组成部分，是由财政部门专职评审机构，组织专业技术力量，根据国家法律、法规和部门规章，对财政性投资和专项支出的必要性、可行性、合理性、绩效性等进行统一评价与审查的技术性管理活动。

二、完善我国财政投资评审管理的理论与实践意义

（一）完善财政投资评审管理是现代公共财政管理的必然要求

从公共财政管理和公共财政投资的特点看，公共财政领域存在“信息不对称”现象，容易诱发“道德风险”和“逆向选择”。公共财政资金是稀缺资源，不可能满足所有部门的资金需求，存在强烈的竞争性。在这种情况下，财政部门和财政资金的需求方会形成博弈，双方会尽可能实现自己的利益最大化。财政部门要实现公共财政资金分配的公平、合理和资金使用的透明、合规、有效，而财政资金的需求方有更多的信息优势，更加熟悉项目的造价和实际资金需求，其基于自身利益会申请超过实际需求的财政资金。在信息不对称的博弈中，结果极有可能有利于资金需求方。财政投资评审环节中的事前评审就是要在财政投资项目动工前，借助专业技术手段，全方位多视角地了解财政投资项目的实际情况，帮助财政部门掌握更多一手信息资料，减少信息不对称，防范“逆向选择”的出现，提高决策的科学化水平。通过事中和事后评审，监控项目资金的使用情况和实际进展状况，并对支出绩效做出评价，则可以抑制“道德风险”的发生。最终，财政投资评审机构可以通过积累的经验和数据，获得大量反映投资需求和投资供给的基础性信息，通过专家的研究分析，提供可靠的决策依据和政策性建议。

在公共财政体制进一步深化改革的历史背景下，公共财政由原来的基本建设投资型逐步转变为提供公共产品和公共服务的投资型，财政投资评审工作也面临新的财政形势和社会需求，且重要性与日俱增。因此，其职能定位和工作重心亦应做适当转变，并大力改进和完善管理机制，使其真正成为建立现代财政制度的有效保障。

（二）完善财政投资评审管理是改善公共服务供给体系的必然要求

自我国建立现代公共财政制度以来，政府投资正逐步退出竞争性领域，向三农、医疗、社会保障、教育、卫生、科研、文化等公共服务领域倾斜，财政支出和投资结构发生重大变化。社会公共事业支出的快速增长，既意味着公共服务水平的提高，也对公共服务供给体系的改善提出了更高的要求。只有摆脱过去财政投资评审主要针对和侧重于基本建设投资项目的习惯的影响，适应评审项目向非竞争、非盈利的公共服务型投资项目扩展和公共服务型投资项目种类多元、特点各异的现实情况，大力丰富和创新投资评审方式，并相应改进和完善投资评审管理，才能切实据以提高公共财政资金的保障水平，促进财政资金的合理配置，优化财政支出和公共服务投入结构，保证资金的节约和高效使用，使有限的财政投资在增进城乡居民的公共福利水平方面发挥最大限度的作用。

（三）完善财政投资评审管理是推进财政科学化精细化管理的必然要求

财政管理工作在实际执行中常常遇到预算编制高估冒算、预算约束不力、项目资金被挪用、截留、“三超”浪费严重等现象。对此，不少地方财政部门往往习惯于依据工作经验和往年该单位申报预算额度，采取“拦腰一刀切”的办法，这种粗放式管理方式直接影响着财政职能的发挥和财政资金的使用效率。因此，完善财政投资评审，更可靠地藉此发现问题，找准症结，对提高财政管理的科学化、精细化水平意义重大。同时，推进财政科学化、精细化管理也是在当前全国在经济结构转型、产业升级、经济新常态的经济形势下解决好财政收入下降与支出刚性增长的矛盾的着力点和建立现代预算管理制度的突破口。完善财政投资评审管理，能够为财政投资项目提供可靠的参考意见，保证准确无误地核减或核增财政资金投入额，倒逼各财政资金使用方合理编制预算，合规使用资金，减少资金分配的偏差，杜绝“权力寻租”和“道德风险”的发生。

三、完善财政投资评审管理的基本依据

财政投资评审职能是财政投资评审运作的核心和基本指向。2014年9月，财政部党组在将投资评审中心更名为财政部预算评审中心的同时，明确提出了当前和今后一段时期，充分发挥预算评审职能的总体思路：一是建立项目预算审核机制；二是建立规范统一的项目支出标准；三是建立政府预算项目绩效评价制度。这一思路，指出了财政投资评审职能转型的方向，也为完善财政投资评审管理提供了基本依据。

（一）财政投资评审要为建立项目预算审核机制服务

公共财政投资规模庞大，项目主管单位和建设单位出于自身利益，经常发生“三超”浪费、先申报预算再设计方案、高估项目资金、预算编制不合理的现象，不利于国家宏观调控战略的实施和经济与社会的协调发展。能不能管好政府的“钱袋子”，把好项目投资关，根本在预算。只有通过对项目预算评审，及时发现和剔除项目预算中不合理因素，纠正项目设计和资金安排方面的存在的缺陷和漏洞，才能有效保证财政资金的合理科学配置。之前的财政投资评审工作虽强调事前评审、事中评审和事后评审全过程跟进，但受到经济转轨前工作惯性的影响，各地都把事后评审当做重点，发现问题时项目已建成或资金已被使用浪费。唯有从源头上严格控制部门预算的真实性、合理性和准确性，使预算评审实质性嵌入预算编制环节，才能提高预算编制的质量和效率，避免财政资金的浪费，才能为预算执行奠定良好的基础。

（二）财政投资评审要为建立项目支出标准体系服务

因为基本建设项目缺少投资支出标准，有的建设单位申请财政资金时漫天要价，财政部门由于没有可供参考的支出定额标准，要么根据经验判断是否合理，要么在建设资金上“一刀切”，且基本建设项目往往投资规模庞大，有效的财政监管长期以来严重“缺位”。当前和今后的焦点工作就是要利用财政预算基础信息数据库，征求各行业专家意见作为确定定额标准的参照依据。同时，通过云计算、大数据的技术手段充分发挥信息整理、数据分析的技术优势，收集整理各地项目支出标准体系建设的先进经验，据此建立全国项目支出定额标准，为预算评审提供定量基础。

（三）财政投资评审要为建立政府预算项目绩效评价制度服务

当前部分使用财政资金部门在预算编制时，产出和效益目标不明确；预算执行拖沓，效率低下；对预算执行结束后未到达目标的项目缺乏追责问效。出现这些问题，归根到底是因为财政资金分配出去后脱离了财政部门的监控视野，使其无法了解资金的实际产出和使用效益，而只重视资金使用的安全性和规范性，没有关注资金的有效性，没有调查财政资金使用后是否让公众满意，是否达到预期目标。面对公共财政改革中日益强烈的公众对公开预算信息的呼声和社会各界对财政资金流向、用途的质疑，唯有将预算绩效评价作为财政投资评审工作的重点内容，才能确切考核衡量部门预算执行情况，才能为今后建立绩效问责制度打下根基，才能为今后年度财政资金的合理分配提供参考标准，才能形成预算编制、预算执行、预算监督和预算绩效评价相互制约的预算管理机制，才能应对日益上升的社会各界对财政预算的监督压力，才能有力推动公共财政管理体系的完善。（作者单位：河北经贸大学财政税务学院）