权力制约与监督视角下高校治理中工会的作用

张佳慧 李昕荣

摘 要：优化权力结构是当代高校治理体系现代化的关键。然而，当前高校普遍存在权力重心偏高、权力运行失衡的现象，因此，理顺权力关系、有效制约和监督权力，成为加快推进高校治理体系和治理能力现代化的重要内容。工会的民主管理和民主监督职能协调了高校行政权力、学术权力、教师权力及其他利益群体权力，使权力分配趋于合理化结构，促进了治理体系的现代化进程。因此，有效提升高校工会在学校治理过程中的地位，加强工会民主管理与民主监督职能，有助于健全高校权力运行制约与监督机制，对于完善高校治理体系具有重要意义。

关键词：工会;高校治理体系;权力制约;权力监督

中图分类号：G641   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）02-0190-02

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，突出强调治理体系、治理能力要实现现代化。在从“管理”向“治理”转变，推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，作为肩负着实现国家战略历史使命的高等院校，毫无疑义要自觉围绕这一总目标，加快推进治理体系和治理能力现代化进程。

一、研究背景及意义

1.理顺权力关系，完善高校治理体系的背景及意义

十八届三中全会明确提出“治理体系与治理能力现代化”的概念，对于高校而言，优化权力结构是当代高校治理体系建设面向现代化的关键。然而，当前高校普遍存在权力重心偏高、权力运行失衡的现象，因此，理顺权力关系、有效制约和监督权力，成为加快推进高校治理体系和治理能力现代化的重要内容，即从根本上理顺行政权力、学术权力、教师权力及其他利益群体权力之间的关系，以便在全校范围内形成广泛参与、共同协商的治理结构。

2.高校工会发挥民主管理和监督职能的意义

作为高校权力运行制约与监督的一个重要部门，工会具备民主管理和民主监督两大基本职能，协调了高校行政权力、学术权力及其他利益群体权力，使权力分配趋于合理化结构，促进了治理体系的现代化进程。在当前校长负责制的背景下，工会民主管理和监督意识强不强、力度不大，直接关系到高校整体利益和教职工具体利益能否得到保护。

因此，有效提升工会在高校治理过程中的地位，加强高校工会民主管理和民主监督的职能，从而健全高校权力运行制约与监督机制，对于完善高校治理体系具有极其重要的现实意义。

二、高校工会职能的内涵

1.民主管理职能

高校工会的民主管理职能，是指工会代表和组织教职工参与学校事务的管理，享有民主权利。中央[1989]12号文件明确指出，工会应成为广大职工群众有组织、有纪律地参政议政的民主渠道[1]。

民主管理是完善治理结构的抓手。工会的民主管理职能与学校行政管理相辅相成，互相促进。

2.民主监督职能

高校工会的民主监督职能，是指工会对高校各部门在执行国家劳动法律、法规和学校相关政策上的监督的权利。这一职能更多地体现在维护作用上，即维护教职工的政治、民主权利和经济利益。

民主监督是完善治理结构的保障，引导高校知识分子通过工会加入学校的民主监督，有利于发挥高校自身的独特优势，推动高校反腐倡廉工作健康发展。

三、我国高校工会参与民主管理与民主监督的依据

1.法理依据

高校工会的民主管理与民主监督的权力，主要是以法律形式体现的。

《工会法》指出工会要充分发挥自身、组织职工参与本单位的民主管理和民主监督，这是从工会的总任务赋予它民主管理和民主监督的权力。《教育法》指出、学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督[2]。

2.现实需要

充分发挥高校工会的民主管理和民主监督职能，保障权力规范运行成为高校深化改革的现实需要。

第一，有利于促进依法治校进程。十八届四中全会推进依法治国做出重大决策部署，开启法治中国建设的新征程。新形势下，依法治校同样意义深远。随着高校内部管理体制改革的深入发展，教代会、工会依照相关法律法规、大学章程参与学校决策，通过民主管理与监督程序解决利益矛盾，有助于高校以法治精神推进各项事业运转。

第二，有利于加强高校党风廉政建设。当前，高校的办学自主权越来越大，一旦权力运行没有得到有效制约与监督，必然产生腐败。高校知识分子的监督意识比较强，引导他们通过教代会、工会等民主管理形式加入学校的民主监督，有利于发挥高校自身的独特优势，推动高校反腐倡廉工作健康发展。

第三，有利于强化干部作风建设。转变作风是践行群众路线的重要基础。近年来，中央严厉整治“四风”，坚持从严治党，把作风建设不断引向深入。新要求新环境下，工会对高校机关部处作风建设的巡视评价，干部考核过程中的教工代表座谈等都是广大教工民主监督的形式，行使了对高校干部工作优劣和行为作风的监督权，促进领导干部转变作风，努力形成作风建设新常态。

四、高校工会职能行使中存在的主要问题

现实中，一方面随着国家教育经费不断投入、办学自主权不断增加，高校权力主体、权力运行与监督体系等方面正不断变化，权力行使中的矛盾日益显现;另一方面，许多高校工会成了行政权力的附属机构，民主管理和民主监督职能被逐渐淡化，作用难以最大限度地发挥。

民主管理与民主监督意识有待加强。一些高校工会干部关于代表和维护广大教职工合法权益、在党委领导下独立开展工作的原则理解得不够深刻，民主管理与民主监督意识淡薄，谨慎有余开拓创新不足。同时，一些高校教职工民主精神不够，只专注于自身的业务领域，对学校整体发展规划和具体方针政策极少关注，忽视民主管理与民主监督的权利。

权力重心过高，工会职能的发挥不够。很长时期以来，高校政治权力、行政权力占主导地位，学术权力在很大程度上仍然依附于行政权力甚至被行政权力替代。民主管理的缺失使得高校权力过于集中，导致权力结构失衡，从而使自主办学、教授治学成为空话。因此，目前关于高校“教授治校”、“学术自由”等话语成为学界的热点词汇。

缺乏强有力的维权机制。高校工会一般通过教代会和平等协商签订集体合同两大机制来维护职工权益，然而实施效果却不尽如人意。由于高校特殊的劳动关系、人事制度、工资福利制度等和其他劳资关系存在差别，缺乏强有力的维权机制，给工会的维权工作带来了很大困难[3]。

信息公开程度不够。高校工会对教职工利益需求的关注比较缺乏，大多是着眼于活跃教职工的业余文体活动，在维护教职工正当权益方面脱离了发展的现实。而教师是属于文化层次较高的社会群体，他们接受的各种思潮较多，自我权利维护的需求特别强烈，对信息公开的要求也比较高。如何解决教职工对工会较高的维权需求和工会维权能力有待提高的矛盾，是工会面临的突出问题。

五、加强高校工会民主管理与民主监督职能的途径

高校工会作为教职工合法权利的代言者，应当通过教职工代表大会等制度，实现全体教职工的民主管理和民主监督权。同时，高校工会应当与学校权力阶层建立畅通的交流协同机制，有效监督权力运行，保障广大教职工的利益。

1.以增强教职工的民主意识为前提

强化教职工的民主意识是提高高校民主政治建设水平的关键。增强广大教职工参与意识，有助于教职工积极参与民主管理与民主监督，提升高校各项工作透明度，督促各级干部廉政勤政。在教育宣传方面，要实现教育形式的多样化。通过树立典型性案例和典型性人物，及时总结并运用中外实践中成功的经验;要借助新兴的网络和媒体等手段，实现教育宣传途径的更新，扩大教育覆盖面。在民主实践方面，要积极利用教代会、听证会和其他创新渠道，引导教职工通过这些民主实践渠道实现和反映自己的利益，在民主参与中逐步增强民主意识，规范高校权力运行。

2.以理顺政治权力、行政权力和其他利益群体权力为根本

完善高校治理结构，其目的就是要做到重新分配权力，使其趋于合理化结构。因此，要继续坚持党委领导下的校长负责制，理顺政治权力、行政权力和其他利益群体权力，将学术权力从行政权力中剥离出来，保障其他利益群体权力得到实现。高校工会应当进一步规范民主监督程序，有效制约和监督高校政治权力和行政权力的运行，完善行政的办事程序，增强行政工作的透明度，加强广大教职工对行政事务的知情权。

3.以进一步强化教代会制度为重点

教代会制度是教职工参与高校民主管理和民主监督的基本制度，在推进高校民主化治理的进程中起着极为重要的作用。高校工会作为教代会的工作机构，应该充分发挥主观能动性，切实推进教代会各项制度的规范化，促使教代会最大限度解决与教职工切身利益相关的问题;要发展和完善二级教代会机构，深化教代会改革，使其适应当今高校改革所带来的变化。同时，高校工会应该运用自身优势，充分发挥自身作用，履行自身职责，强化教代会在促进高校决策科学化、管理民主化方面的作用;通过教代会制度强化对高校各项工作的监督，优化高校办学水平[4]。

4.以校务信息公开为保障

校务公开是教职工参与民主管理和民主监督的重要途径。在当前形势下，积极构建和完善校务公开机制，是高校工会的重要职责。一是要完善校务公开体系。高校工会要对校务公开机制的理论进行深入研究，收集相关信息，以期在机制理论方面有所突破，在具体事务执行上更加细致周到。同时，工会要充分发挥主观能动性，监督高校相关部门的校务公开工作[5]。二是做好宣传协调工作。校务公开工作只依靠工会一个部门的力量是不够的，需要在高校党政的有效支持下，外联高校各个部门，达成共识，共同推进校务公开工作的全面进行。高校工会还应该加大宣传力度，使得教职工对校务公开制度的必要性有更深入的了解，调动全体教职工的积极性，促使全体教职工参与校务公开工作，营造良好的环境。

参考文献：

[1]刘亚静.要充分发挥高校工会的参与职能仁[J].工会论坛，2005（5）.

[2]阳涛平.论工会组织监督权力的法律依据和现实需要[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2002（5）.

[3]冯英.浅析高校工会组织建设与实施[J].中国外资，2008（5）.

[4]支学干.浅析高校工会在高校工作中的作用[J].山西青年管理干部学院学报，2009（3）.

[5]王淑芳.履行高校工会职能的几点思考[J].北京市经济管理干部学院学报，2006（6）.