新常态下我国民办高校内部治理模式的路径选择

任奉龙 张文雯

摘 要：我国民办高校经过三十多年的发展，已经初步形成了具有中国特色的民办高校内部治理模式，新常态下如何选择民办高校的内部治理模式，已经成为学界对民办高校未来发展关注的重点。健全相关法律，完善民办高校章程，理清民办高校内部治理程序以及规范民办高校内部治理规章，成为新常态下我国民办高校内部治理模式的路径选择。

关键词：新常态;我国;民办高校;内部治理模式;路径选择

中图分类号：G647   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）02-0176-02

治理最早来源于拉丁语，原意为操纵、控制和引导，多见于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理的界定较有代表性，认为治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程[1]。我国学者对于“大学治理”的讨论，最早出现在张维迎所著的《大学的逻辑》一书之中，他提出大学与企业不同，通常是一种非营利性机构。不过，大学的目标也需要通过一整套的制度安排来实现，这些制度安排就是治理结构，就是大学的治理[2]。

一、新常态下我国民办高校内部治理模式

（一）董事会（理事会）领导是核心

我国民办大学起步较晚，经过三十多年的发展，我国民办高校形成了董事会领导下的校长负责制。根据《民办教育促进法》第19条的规定，民办学校应当设立学校董事会、理事会或者其他形式的决策机构。民办高校的董事会、理事会或者其他形式决策机构具有讨论并决定有关学校发展的重大事项的权利，主要包括聘任、解聘校长的权利;修改学校章程的权利;制定发展规划的权利;审核预算、决算的权利和学校章程规定的其他重大事项的权利。作为民办高校内部治理的最高决策机构，董事会、理事会处于民办高校内部领导核心地位，决定学校的发展方向和大政方针。可以说，董事会领导是我国民办高校内部治理的核心要素，建立完善的董事会制度已经成为新常态下的首要任务。

（二）校长（院长）负责是关键

民办高校内部治理模式决定了校长要对董事会负责，执行董事会的决议，包括执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定;实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度;聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩等等。校长在民办高校的发展中起着领头羊的作用。正基于此，作为中国建校最早的公益性民办大学之一的西安外事学院，在当前社会新常态的发展时期，首次面向全球招聘校长，广纳贤士。全球公开招聘校长是民办高校在我国民办高校中率先突破家族式管理的具体体现，这一改革举措也是我国民办高校的首创之举[3]。但是，由于2009年教育部下发《教育部办公厅关于民办高校校长变更（连任）核准有关规定的通知》规定，民办高校校长必须是具有中华人民共和国国籍，在中国境内定居的公民，具有政治权利和完全民事行为能力，这在一定程度上阻碍国外优秀校长到我国民办高校任职。

（三）监事会（审计部）监督是重点

一个科学、完善、合理的组织系统应该包括决策机构、执行机构和监督机构，三者形成权力制衡的关系，从而保障组织的健康运行、发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》强调要“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。所以，高校办学监督的主体和重心还要放在高校内部，因而建立监事会制度势在必行[4]。无论是美国、日本、韩国，还是台湾地区，私立大学的高度发展都离不开完善的内部监督机制。为了加强私立大学内部监督，台湾教育部门颁布《私立学校法》规定私立大学需要设置监察人1至3人，监察人由创办人聘任，由校董会遴选，主要负责监察学校财务状况;监察学校财务账册、文件以及财产资料;监察决算报告;监察其他捐助章程规定的事项等。

二、我国民办高校内部治理模式存在的问题

（一）民办高校相关法律法规不健全

任何一种制度的组织实施都离不开相关法律法规的保障。从世界范围来看，欧美、日本、韩国等国家私立高等教育高度发达，而且多数私立大学排名靠前，这与国家支持私人办学的历史文化有着紧密的关联，同时也与其完善的相关法律法规保障密不可分。相比较而言，我国现行的民办高校相关的法律法规有《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》教育部《民办高等学校办学管理若干规定》《独立学院设置与管理办法》等，还没有完全达到保障民办高校健康快速发展的程度。这些法律法规以及相关的政策，虽然构筑了规范我国民办高等教育发展的主体网络，但随着新常态下我国民办高等教育的长足发展，这些制度已经难以适应民办高校的进一步发展。

（二）民办高校内部治理权限不清晰

长期以来，我国民办高校内部治理权限不是十分清晰，导致民办高校内部管理混乱，“越位”“缺位”现象普遍存在。所谓“越位”主要是指：民办高校法人治理结构的职权不清晰，董事会、董事长及校长等对学校重大事务的处理上，缺乏清晰、明确的制度规范，而且部分职能部门在参与学校治理时往往超出自己的职权范围，在职权范围外行使权力，内部管理混乱，这严重阻碍了民办高校的内部治理机制的运行。所谓“缺位”主要是指：一些民办学校法人治理结构的设置不合理，根本没有履行或无法履行其职权。无论是决策机构、执行机构还是监督机构，其设置往往形同虚设，没有形成合理的民办高校内部法人治理机制，这也就促成了“董事长一言堂”“家族式管理”等治理模式广泛存在于我国民办高校的内部治理之中。

（三）民办高校内部监督机制不完善

任何组织的运行、制度的实施都离不开来自内外部的监督。哈佛大学作为世界一流大学，在其内部治理模式上实行，“双会制”——董事会和监理会。董事会享有所有权和行政权，而监理会则主要对大学进行监督。相较而言，我国民办高校监督机构的建设比较缓慢。从现行民办高校的法律法规来看，无论是《教育促进法》《民办教育促进法实施条例》，还是《民办高等学校办学管理若干规定》都未对民办高校的内部监督机构的设置、职权、实施、运行等做出明确要求。而从部分民办高校章程制定来看，多数民办高校在内部治理模式构建时已设置监事会、监视人制度，以保证内部治理顺畅运行。但是，由于缺乏法律的指导多数民办高校的监事会制度并未起到其应有的职能，往往形同虚设。

三、新常态下我国民办高校内部治理模式的路径选择

（一）健全相关法律是根本

2002年12月28日，我国第一部发展民办教育的专门法律《民办教育促进法》正是通过全国人大常委会的审议得以颁布。2004年3月，国务院常务会议通过了《民办教育促进法实施条例》，至此，民办教育国家层面的立法暂时告一段落[5]。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》颁布以来，我国民办教育进入了大发展时期，自2004年到2013年，我国民办高校数量由475所（含独立学院）增加到718所（如表1）。

由此可见，法律的颁布和实施对于民办高校的发展起着至关重要的作用。而随着民办高校的快速发展，民办高校产权、管理、办学等问题逐渐显露，《民办教育促进法》颁布实施至今已有10多年，部分内容已经不适应教育全面深化改革发展的需要。全国人大常委会委员、中国民办教育协会会长王佐书在2015年5月29日召开的全国民办中小学高效课堂现场观摩研讨会上透露，《中华人民共和国民办教育促进法》将进行修改[6]，以适应新常态下我国民办高校的发展。由此可见，健全相关法律是推进民办高校进一步发展的根本。

（二）完善民办高校章程是关键

所谓民办高校章程，是指为了保证民办高校依法自主管理和正常有序运行，由民办高校的主办者根据《教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》等法律法规，结合学校自身实际，按照一定程序，以条文形式，对有关学校办学宗旨及根本使命、管理体制及议事规则、学科设置及师生权益、资产来源及财务活动等重大事项做出原则性、基础性规定而形成的规范性文件[7]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》也明确指出要“加强章程建设，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。尊重学术自由，营造宽松的学术环境。”

作为大学的“宪章”——大学章程在大学的运行中起着重要的作用。在一些私立大学发达的欧美国家中，每所大学在制定大学章程时，都需要将大学章程提交给学校举办者所在地区的立法机构进行讨论、审议，这种经过立法程序制定的大学章程，其实质上就是一部法律。相较于欧美，我国民办高校的大学章程还不具有大学“宪章”的地位，民办高校制定大学章程缺乏了一系列的讨论、审议的重要环节。目前，我国民办高校要已经认识到章程建设对于其自身发展的重要意义，并且多数民办高校已经开始着手制定本学校的章程。

（三）理清民办高校内部治理权限是重点

理清民办高校内部治理权限是完善的民办高校内部治理结构的基础，因此要建立完善的民办高校内部治理模式就要先明确民办高校内部治理的权利与责任。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》已经对民办高校内部治理主体的权利范围做出规定，但是这种国家层面的规定显然过于宏观，并不适用于民办高校内部治理的具体实际的问题。

因而，各民办高校根据《高等教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》和《民办高等学校办学管理若干规定》等法律法规，结合学校自身实际情况，制定符合自身发展的民办高校内部治理规章条款，规范民办高校各治理主体的权利范围，董事会、校长和监事会等各司其职，各尽其责，将民办高校内部治理的核心要素——决策权、执行权、和监督权合理、规范的分配给各治理主体，实现了权力的分散，形成有效制衡，用制度的手段解决民办高校内部治理的混乱状态，理清民办高校内部治理权限，推进我国民办高校全面深化改革发展。

参考文献：

[1]Commissionon Global Governance.Our Global Neighborhood： The Report of the Commission on Global Governance[R].Oxford University Press，1995.

[2]张维迎.大学的逻辑[M].北京：北京大学出版社，2004：19-21.

[3]西安外事学院：民办高校首次全球招校长[EB/OL].（2015-04-

19）[2015-06-05].http：//learning.sohu.com/20150419/n411-

510778.shtml.

[4]王英，金保华.民办高等学校监事会制度研究[J].北京教育（高教），2013（12）：48-50.

[5]徐绪卿.新时期中国民办高等教育理论研究[M].杭州：浙江大学出版社，2010：16-17.

[6]全国人大常委会委员说《民办教育促进法》将修改[EB/OL].（2015-05-29）[2015-06-08].http：//news.cyol.com/content/-

20150529/content_11419819.htm.

[7]董圣足，李蔚.论民办高校章程的制定与完善[J].高等教育研究，2008（6）：43.