武汉房屋征收工作存在的问题与对策研究

席赣

摘 要：本文通过对《征收条例》的出台背景、与原《拆迁条例》的主要区别入手，根据自身的行业工作经验以及武汉市各中心行政城区房屋征收工作的学习调研情况，对武汉市房屋征收工作情况和问题进行了归纳分析和研讨，探寻如何针对这三年中产生的工作问题进行整改的途径。

关键词：房屋征收 问题 对策 原因

中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）01（a）-0000-00

《征收条例》颁布实施五年来，作为一项新的事物，各地政府对征收工作还处在摸索与完善中。据武汉市城建委统计，武汉市在2013年底全市工地数量达到了11012个，位于全国城市工地数量排名前三甲。如此巨大的工程量及腾地需求，对武汉市房屋征收工作是一种考验。

本文通过对《征收条例》的出台背景、与原《拆迁条例》的主要区别入手，根据自身的行业工作经验以及武汉市各中心行政城区房屋征收工作的学习调研情况，对武汉市房屋征收工作情况和问题进行了归纳分析和研讨，探寻如何针对这三年中产生的工作问题进行整改的途径。

1 武汉市征收工作存在的主要问题

1.1 机制方面

1.1.1 工作人员工作素质参差不齐

在整个征收工作流程中，工作人员的种类包括政府行政公务员、事业人员、国有拆迁公司人员、民营拆迁公司人员、民营第三方委托代办机构人员等。在目前拆迁时代与征收时代新老交替的时期，征收工作模式和标准还没有严格统一，上述工作人员因种类多，范围广，年龄、学识、学习能力、道德等差别大，在全市征收工作中甚至出现了某些行政决策领导不了解条例政策、急于启动项目而忽视一些必要环节的情况；也出现了有的项目工作人员工作方式简单粗暴，引发群众群体上访事件；还有的如市江南某老城区就出现了因工作人员个人原因造假骗取补偿款的违法违纪事例。

1.1.2 街道主导模式管理相对混乱

因为各街道对征收条例学习掌握的水平不一，各街道的实际情况又各不相同，同时各街道对街道主导这种模式也是一种摸索学习的状况，经验并不丰富，导致街道主导模式下普遍管理相对混乱。

一是以街道为责任主体的模式，参与征收补偿工作的人员杂，街道对拆迁公司不了解不能严格把关，部分工作人员工作态度粗暴简单，工作作风不严谨。2012年在市江北某区，就出现了一个街道主导的、拆迁量不到10万平方米的项目，街道竟然同时指派5家拆迁公司进场分片开展工作，导致5家拆迁公司对困难互相推诿；对利益相互夺强，项目推进非常缓慢。二是由于考核指标单一，街道过分追求项目进度，对政策的执行把握不严；街道各自为营，缺少全局观，过度满足被征收人不合理诉求的现象时有发生，造成其他征收项目间补偿标准相互攀比，交替攀升，补偿成本不断扩张的不良后果。

1.1.3 新老交替，同区补偿政策不一

在《征收条例》实施后，全市实际存在大量仍未实施或正在实施的已核发房屋拆迁许可证的项目。根据《征收条例》第三十五条的规定，那么在目前新老交替的时期就出现了同时期同区域但不同政策的情况。这种情况下，两种不同政策的项目就容易产生政策间的对比，两项目的拆迁或征收对象会拿不同政策的长处来对比自身所在项目政策的短处，导致项目间相互受影响，推进困难。

1.1.4 司法强制执行渠道不畅通

无论是拆迁项目还是征收项目，每一个项目都会因为类似漫天要价、产权人无法联系、家庭纠纷等各种原因产生或多或少的“钉子户”存在，但《征收条例》变“行政强拆”为“司法强拆”后，司法强制执行的渠道并不畅通，政府对征收项目的极少数“钉子户”实在是束手无策。由于“钉子户”的存在，而司法强制执行的渠道又不通暢，征收项目的土地腾退工期和建设工期就受到严重影响，由此产生的结果就是公共利益受到极大损失。

1.2 工作实施方面

1.2.1 征收准备阶段

①在征收准备阶段中，最容易出现的工作问题是房屋调查和方案征求意见收集不细致。当然，该问题的出现也涉及到征收工作人员的素质问题。研究发现，为了缩短工作时间、降低工作强度，很多征收调查工作人员“怕麻烦，爱偷懒”，未按照实际工作要求挨家挨户上门调查，而是采取图上测量、采样调查等轻松的方式来统计调查情况，产生的结果则是直接影响到方案细节的确定，若调查结果偏差较大，严重的将会导致方案细致不适合项目实际情况，项目难以推进，浪费大量的人力、财力及时间。

②风险评估环节把关不严，各区操作如同走过场，没有发挥该环节的实际作用。项目社会稳定风险评估本是为了摸清项目实际情况，发现项目在征收过程中可能出现的潜在危险隐患，并通过制定应急预案来保障项目的安全生产及维护社会稳定的一种措施，但因报告制作者征收部门与报告审批机构稳定办属同一个政府管理范畴，在实际工作中存在着照顾心理，导致社会稳定风险评估一直未受重视，几乎都是以走形式的方式完成。

1.2.2 征收补偿与完毕确认阶段

征收工作最繁琐、最困难、最体现工作成绩的环节就是征收补偿阶段，该环节一般由一线工作人员与被征收人进行沟通交流，确定每一补偿项的补偿标准，签订征收补偿安置协议，直接产生补偿金额，发生资金的支付，是征收工作流程中最核心的环节。虽然《征收条例》相对《拆迁条例》要完善了许多，将补偿的类别和标准都进行了明确，可人为操作的补偿条款看似没有，但在实际工作中，依然还有人为操作存在。

2 工作问题原因分析

2.1 工作人员工作素质参差不齐

工作人员工作素质参差不齐的原因，主要有以下两点：

（1）《征收条例》颁发及实施时间突然，没有给地方政府缓冲学习期，各级政府为保障城市建设，直接进入摸索阶段，表现为各区最初成立征收工作组后侧重于研究政策流程并立即实施，弱化了对各级从业人员的工作培训。（2）征收工作人员的构成种类包括政府公务人员、事业人员、国有拆迁公司人员、民营拆迁公司人员以及其他第三方机构人员等。这些构成人员本身的年龄、学识、学习能力、自身修养就有很大差距。

2.2 街道主导模式管理混乱原因

街道作为区政府的派出机构，本身的工作性质是综合性的“小政府”，在拆迁时代，拆迁的主导是项目业主单位，各街道在拆迁方面主要是与拆迁主体进行配合与协调，因此在拆迁工作上街道并不专业，同时在现阶段也并没有积累足够的项目拆迁或征收管理经验。再则，街道主导模式下，街道本身并没有独立或专业的征收、拆迁机构，往往采取的是成立项目指挥部，抽调街道干部和委托第三方机构组成工作组的方式具体实施征收补偿工作。在这种模式下，虽然征收部门有给予政策和技术指导，但并不能亲历亲为，再加上前面提到的现阶段政府对征收从业人员培训工作的不完善，街道干部对征收政策及流程的细节也并不精通，导致街道在实际工作中容易受其他方面误导，特别是拆迁公司为了达到单方面的利益而故意引导街道作出非最佳方案的决策。

2.3 新老项目交替、政策不一原因

《征收条例》第三十五条规定，在2011年1月21日《征收条例》实施前已取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。因此，全市在2011年1月21日前已取得房屋拆迁许可证正在实施或准备实施的百余个拆迁项目均继续沿用了原有的拆迁补偿政策。同时，因拆迁政策相比征收政策，流程要简单得多，细节要求也低得多，最主要的是补偿政策要灵活得多，所以各区政府及拆迁公司都愿意对这些1月21日前已取得房屋拆迁许可证的项目按照老的拆迁条例政策实施操作。

2.4 司法强制不暢的原因

《征收条例》颁布实施后，最高人民法院于2012年2月26日下发了《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。同年6月13日，最高人民法院又下发了《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》。另，最高人民法院在内部下发了《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》。

根据上述最高人民法院的相关文件精神，湖北省高级人民法院在内部下发了《湖北省高级人民法院关于认真做好国有土地上房屋征收申请强制执行案件审查工作的通知》。武汉市中级人民法院内部下发了《武汉市中级人民法院关于依法妥善办理征收拆迁案件的通知》以及《征收与补偿的程序、申请强制执行的条件及审查程序》。通过上述最高院的文件时间，可以看出《征收条例》于2011年1月21日颁布并实施后，最高院隔了整整一年后才出台相应的司法强制办理文件，因此在实际征收工作中，司法强制的案件办理一直滞后。

2.5 依然存在人为操作的原因

虽然《征收条例》、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》对征收补偿的内容严格明确了分类和标准，但在实际操作工作中依然存在人为操作的现象，一般出现在装修评估价格及历史遗留未登记建筑补偿两环节上。

首先，我们知道我国社会长久以来存在人情世故、人情操作等社会习气。在征收工作的实际操作中，自然也存在领导、朋友、家人等“打招呼”情况。有了事由，自然就会有工作人员动起脑筋。再则，有些项目负责人为了加快项目进度、解决钉子户、困难户等实际工作困难，也会采取人为操作的方式。

3 现存征收工作问题对策研究

3.1 重视《征收条例》学习培训，严格制定征收工作人员考核制度

通过培训提升征收工作人员的业务水平和自身素质，提高宣传、协谈、维稳等工作能力。把征收工作作为培养锻炼干部的重要平台，对表现突出的干部人员要优先提拔录用；进一步加大《征收条例》的宣传力度，慢慢改变征收工作人员和被征收人心中根深蒂固的拆迁时代的印象。征收工作人员通过上述考核制度自然会很快改变，而被征收人方面，则需要各区政府通过街道、社区的渠道平时加强政策的宣传与讲解，通过各种途径和形式，使群众切实感受到生活水平的提高、居住环境的改善和城市的健康发展离不开征收拆迁，创造良好的舆论氛围和群众基础，赢得群众对征收工作的理解与支持。

3.2 加快老项目收尾，同时期同区位同政策

无论是在拆迁时代，还是在现今的征收时期，同时期同区位不同政策都会对项目推进产生严重的影响。虽然《征收条例》中允许了拆迁项目和征收项目可采取不同的政策，但为消除现实工作中两种项目同时存在的实际问题，建议各区政府一方面将老的拆迁项目尽快收尾完结；另一方面，即使有拆迁项目和征收项目在同一区位同时期同步实施时，也应该制订相同的补偿标准，且是拆迁项目应参照征收项目的补偿政策，以顺应现行的征收条例。

3.3 优化工作机制，整合各方资源，强力推进征收工作

以街为主。按照统筹组织属地实施的原则，800户以下市级重点工程和区级储备项目，街道成立项目指挥部，全权负责项目征收工作，委托单位负责做好政策、资金支持；800户以上市、区级重大项目以项目所在街道为主干，抽调区直相关部门干部组成项目现场指挥部，由区级领导任指挥长，街道主任任副指挥长。

在具体工作方法上，实行分片包干责任制，街道主要领导负责各自片区的征收工作，一包到底；成立由街道、社区、代办公司组成的群工组，负责宣传发动、政策解释、签约协调、维稳包保等工作；成立维稳专班，项目准备和启动阶段开展社会稳定风险评估，了解、掌握群众思想动态和相关诉求，有针对性地制定工作预案和对策举措，切实做好矛盾排查、群众接待和矛盾化解等工作。

明确责任。承担征收工作的街道负责落实包宣传发动、包签约拆除、包安置手续、包信访维稳等包保责任；区房屋征收领导小组要切实发挥议事协调机构的职能，定期召开调度会，组织重大项目的统筹调度工作；要组织各相关部门做好信息交换工作，探索建立项目调度平台，统筹征收工作的各个环节；区征收办、区统筹办、区建委各司其职，加强联系，负责做好政策指导、服务保障等工作，区征收办应承担征收工作的有关法律责任；其他各相关部门应当积极配合，服从调度，做好征收拆迁的相关工作。

权责配套。按照责权对等、权责配套的要求，街道全面参与征收工作的各个环节，参与全区征收工作计划和各项目征收补偿安置方案制定，行使征收代办机构选定、征收補偿经费审批、工作经费使用、抽调人员管理等职能。委托单位应当按征收补偿资金的一定比例拔付资金到项目所在街道，资金不纳入街道财政预算收支计划。

3.4 加强服务保障，进一步公开透明，杜绝人为操作

完善制度建设。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，制定并完善征收相关配套制度，修正原有房屋征收流程，制定《房屋征收工作考核和奖罚办法》、《房屋征收项目资金监管暂行办法》及《第三机构管理办法》等制度，促进征收工作合法化、制度化和规范化。

在现阶段征收工作中存在的人为操作情况，或多或少造成了极个别的补偿不公平现象。为杜绝人为操作现象，维护公平、公开的征收工作氛围，建议在实际工作中进一步公开所有环节的情况和标准，针对前文提到的装修补偿标准和历史遗留未登记建筑的补偿，可采取将每家每户装修情况及价格标准一并统一公示；对历史遗留未登记建筑进行严格的城管、街道、社区把关，并增加建筑物邻居三人以上证明。

3.5 重视前期工作，提高被征收人参与度，促进依法规范征收

前移工作重心。转变以往征收决定作出后才花力气进行宣传发动、政策解释的工作思路，在征收范围确定伊始启动前期准备工作，广泛进行宣传发动，深入开展入户调查，充分征求被征收人的意见，为制定科学合理的补偿安置方案做充足准备；有针对性地开展政策宣传，细心答疑解惑，组织召开门栋代表恳谈会、党员座谈会，认真听取被征收人意见，获取被征收人的理解与支持，将影响征收工作进度和社会稳定的因素化解在前期工作中。

吸纳合理诉求。为广泛听取被征收人意见，提高被征收人参与度，可以在各项目中选举有威信的被征收人代表参与征收项目各项工作，使被征收人了解征收工作的各个环节，对征收工作进行监督，有利于畅通与被征收人的沟通渠道。耐心听取被征收人的意见，在制定征收补偿方案和征求意见时，积极吸纳被征收人的合法、合理的诉求，使制定的补偿安置房源更加科学合理，让被征收人切实感受到得到实惠，赢得被征收人的支持。

3.6 创新维稳模式，深化综合治理工作，维护社会稳定大局

落实责任。明确街道是征收拆迁工作的涉事责任单位，也是属地管理责任单位；各相关部门全力配合、服务街道做好征收拆迁信访维稳工作，提供政策、资源和手段上的支持。畅通街道和部门之间的沟通渠道和协商平台，相互密切配合，共同做好征收拆迁信访维稳工作。精细环节。精细事前评估工作，完善工作预案；精细事中处置工作，占据法制高点；精细事后善后工作，确保事态可控。健全完善信访信息报送制度，做到未动先知，发现苗头第一时间处置，防止事态扩大。

参考文献

[1] 《中华人民共和国征收拆迁补偿法典——注释法典8》[M].中国法制出版社，2012年3月第1版。

[2] 《国有土地上房屋征收与补偿条例新解读（第三版）》[M].中国法制出版社，2012年9月第1版。

[3] 《国有土地上房屋征收与补偿条例配套解读》[M].法律出版社，2012年1月第1版。