检察人员分类管理改革的新突破

袁青彪 张献琴

内容摘要：实行检察人员分类管理，是顺应新形势、新常态下开展检察工作的需要，也是顺司法体制改革的必然，开启了检察人员管理的新模式，对突出检察官的主体地位、促进检察官队伍专业化、保障检察官依法行使检察权都具有极其重要的意义。同时，实行检察人员分类管理也面临着诸多问题，如检察官比例过高、晋升渠道变窄、检察官混岗现象严重等，如何化解这些问题、积极稳妥推进这项制度创新，需要进行深层次的思考，完善配套机制，逐步加以妥善解决。

关键词：检察官分类管理 问题 建议

2015年2月15日，最高人民检察院出台的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（简称《2015年版检察改革五年规划》），明确提出：实行检察人员分类管理，将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，建立检察官员额制度，合理确定检察官与其他人员的比例。实行检察人员分类管理，是一项制度创新，是确保依法独立行使检察权的基础性、制度性措施，但牵一发而动全身。当前，实行检察人员分类管理面临着检察官队伍大、入职门槛提高等诸多问题，如何化解这些问题、积极稳妥推进这项制度创新，需要进行深层次的思考。

一、实行检察人员分类管理的现实意义

（一）有利于突出检察官的主体地位

检察官是国家检察权的具体行使者，只有保障检察官依法履行职责，才能促进司法公正。但在司法实践中，对检察官队伍管理过度“行政化”，其主体地位不突出，其身份经常处于不稳定状态，因“工作需要”等多种理由可能被免职、降级、调动和辞职。实行检察人员分类管理，有利于去“行政化”，突出检察官的主体地位，加强身份保护，促进和保障检察官依法独立、公正行使司法权。

（二）有利于促进检察官队伍专业化

全面推进依法治国，必须建设一支高素质法治专门队伍，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。在分类管理模式下，对检察人员按其专业岗位特点实施单独序列管理，厘清检察官与检察辅助人员、司法行政人员的职责关系，有利于消除“混岗”现象，有利于各类专业性人才的成长。

（三）有利于检察官坚持“守土尽责”

《检察官法》明确规定：检察官必须忠实履职，严格遵守宪法和法律。这次司法体制改革赋予了检察官更大的权力，但在一定程度上检察官也承担了更多的责任，权力、责任是对等的。实行分类管理后，将加大对错案责任追究力度，对主任检察官实行“办案质量终身追责制”，以此倒逼检察官依法尽责，公正行使检察权，做到“守土尽责”、“守土追责”。

二、实行检察人员分类管理存在的主要问题

（一）检察官员额制与现实检察官比例差距过大的矛盾

中央全面深化改革领导小组在审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》和《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中明确提出，实行司法人员分类管理制度，建立检察官员额制，对检察官在编制限额内实行员额管理。2013年3月1日，中央组织部和最高人民检察院联合下发《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》（以下简称《改革意见》），明确规定：最高人民检察院、省级人民检察院、地市级人民检察院、县级人民检察院检察官和检察辅助人员两类人员在人民检察院的中央政法专项编制中所占员额比例分别为70%、75%、80%、85%左右，司法行政人员所占员额比例分别为30%、25%、20%、15%左右。其中，检察官、检察辅助人员分别在各级人民检察院的中央政法专项编制中所占员额比例，由最高人民检察院有关部门另行规定。按照上海、深圳的司法体制改革方案，检察官的比例分别为33%、39%。目前，就基层检察院现实情况而言，检察官的比例有的高达80%以上，比例最低的也在60%以上。实行检察官员额制后，将有50%以上的检察官调离检察官的岗位，纳入“缩水”的员额，如何消化？如何才能保证把年富力强、更优秀的检察官留在体制内？这是一个很棘手的大问题。

（二）检察官员额制与检察官晋升渠道变窄的矛盾

当前，在一个基层检察院，检察官晋升的渠道非常快，对新招录的大学生而言，进检察院后开始做书记员，只要通过司法考试，两、三年之内就能解决检察官身份，当上检察官。如浚县检察院，2009年—2012年共招录9名大学生，截止目前，全部解决了检察官身份。实行检察官员额制后，团队固定了，检察官减少了，入职门槛提高了，相应的检察官晋升渠道变窄了，晋升时间延长了，对等待晋升为检察官的司法辅助人员来说，是个很大的冲击，会有“看不到头，熬不出来”的困惑，对队伍稳定也是一个不利因素。检察官人员减少以后，如何才能畅通检察官晋升渠道？才能更有效化解这个矛盾？这是必须面对的一个现实问题。

（三）检察官员额制与混岗现象严重的矛盾

在基层院，有不少检察官从事的岗位是综合工作，而非检察业务工作，混岗现象突出，这类人员占检察官队伍的比例比较大，一般都在18%以上。就目前而言，基层检察院综合工作任务重、要求高，需要素质过硬的检察官，而实际情况是，大多数高素质的检察官不愿到综合岗位，综合岗位也留不住人。实现分类管理后，基层检察院司法行政人员仅占15%，综合工作将更加繁重、要求将更高，“人员少、任务重”，“不愿进、留不住”的矛盾将更加突出。因此，对长期从事综合工作的检察官来说，他们的去向如何妥善解决？他们的利益如何全面保障？这是大家最关心的一个问题，这也是一个如何综合平衡的问题，值得研究。

三、实行检察人员分类管理存在的建议

（一）建立和完善平稳过渡机制

针对当前检察官比例过大的现状，要积极采取措施，完善平稳过渡机制，妥善处理好分类管理的过渡问题，尽可能化解分类管理改革的阻力，实现平稳过渡。在过渡期内，要坚持“老人老办法、新人新办法”的原则，在稳步提高检察官待遇的前提下，切实保障维持现有其他各类检察人员的待遇标准，对新进检察人员则严格按照分类管理的类别执行，以自然减员、组织调配、自主选择等方式，逐步消化解决遗留问题，尽量减少对分类管理体制的冲击力。同时，应当根据执法办案总量、检察官队伍结构、当地经济社会发展水平等因素进行综合考虑，向基层检察院倾斜，适当增加基层检察院的政法编制，提高基层检察院的检察官比例，最大限度地把优秀检察官留在体制内，最大限度地凝聚改革共识，平稳推进。

（二）建立和完善激励机制

实行分类管理后，针对检察官入职门槛提高的情况，要完善激励机制，畅通检察院官晋升渠道。具体讲，一是要严格落实检察官遴选制。初任检察官由省级检察院统一招录，一律在基层院任职，上级院检察官一般从下一级检察院的优秀检察官中遴选。实行检察官遴选制，其实质就是从基层检察院选才补充，这也是对检察官员额制的一种补充，能进一步增加基层院检察官的工作积极性，形成优秀人才有序流动的良性机制；二是建立统一的检察官薪酬制度。本着权责相适应的原则，提高基层院检察官的待遇，省级及其以下检察机关应实行统一的工资标准，真正做到检察官承担的压力与责任相一致；三是完善检察官等级制度，明确检察官等级终身保留制，以使与之相应的检察官津贴伴随检察官终生，以此强化检察官的身份保障，解除检察官的后顾之忧。

（三）建立和完善内部交流机制

实行分类管理并不等同于岗位终身制，在实行分类管理的基础上，应该建立一个充满活力的内部交流机制，交流应当具备拟任职位所要求的资格条件，在中央政法专项编制、员额比例和职数限额内，按照规定的程序进行，既可以在各自类别内交流，也可以跨类别交流。对符合任命检察官条件的检察辅助人员、司法行政人员，可以通过遴选或组织调整等方式转任检察官，检察官也可以转任司法行政人员、检察辅助人员。检察权是一项综合权能，检察机关是一个团队。在提高检察官职业待遇的基础上，要统筹兼顾，做好从事综合工作人员的职业保障工作，特别是提高基层院司法行政人员的职级和待遇，要让他们愿意干、想干好，岗位能留得住人，保持相对平衡。