检察机关推行申诉律师代理制度的研究

盛从亮 孙倩

内容摘要：我国的刑事申诉制度在实现司法公正和提高效率方面存在着某些不足，造成了一些正当的申诉依法办理难度大，一些不正当的申诉又无法抑制，使涉检信访大量产生，这既无法充分保护公民申诉权的行使，又影响了司法机关的正常工作秩序。因此，完善我国的刑事申诉制度就十分迫切和必要。本文仅拟对基层检察院建立刑事申诉律师代理制度进行研究。

关键词：检察机关 刑事申诉 律师代理

律师代理刑事申诉案件，既可以拓宽律师的业务范围，又可以满足群众在申诉过程中对法律服务的需求，还可以为司法机关纠正冤、假、错案提供重要的信息来源。但是，在实践中，因为法律规定的不完善、对申诉代理的认知有偏差等原因，刑事申诉代理十分少见。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对申诉案件实行律师代理予以明确化。

一、检察机关实行申诉案件律师代理制度的现实必要性

作为在办案一线的基层检察院，在接访过程中发现，部分弱势群体和困难群众的诉求于法有据，但是其诉求并不属于检察业务范围；又或者是法院的判决、裁定基本正确，但是因不符合心理预期，不愿接受。这部分群众因为欠缺法律知识，不懂得如何正确维护自己的合法权益，又因条件限制无法聘请律师。他们对自身问题认识不清，只执拗的认为是执法不公，他们很多都把检察机关视为最后的“救命稻草”，往往言辞激烈、情绪偏执。如果检察机关只是简单的一推了之，虽然依法有据，但是事情却远没有解决，甚至可能因此加剧其缠访、闹访甚至是极端行为。面对这种情况，推行申诉律师代理制度就具有现实必要性。一是律师绝大多数是案件的参与者，实行代理制度后，他们可以将确有问题的判决、裁定向检察机关提出申诉，把申诉案件的当事人正确引导进入诉讼，减少了当事人因缺乏法律知识等原因而产生的过激过火行为，也大大扩大检察机关相关部门的案件来源；二是律师熟悉他所代理案件的整个过程，能够清楚阐述案件发生的前因后果，能够从案件的事实、法律适用和法定程序等方面指出错误所在，对检察机关正确办理案件有参考意义，有助于提高检察人员的工作效率；三是对基本正确的法院判决、裁定，但是当事人不愿接受的，或是不符合申诉条件的，律师作为第三方，可以做好当事人的心理转化工作，让其服判息诉，以避免无休止的申诉，更好的维护社会稳定。

二、建立申诉律师代理制度的保障衔接机制

（一）建立律师参与涉检信访接待的全程机制

从当前司法实践来看，有些地区已经开始施行了律师参与涉检信访接待制度，但大多都是采取在固定时间安排1-2名律师到信访接待部门临时值班，为上访群众提供免费的法律服务这一模式。尽管采取这一模式取得了一些成绩，但也暴露出了两个方面的主要问题：一是服务数量难以满足需求；二是服务质量难以得到保障。

针对上述弊端，建议建立一种律师参与涉检信访接待的全程工作机制。一是建立相对固定的接访律师队伍。涉法信访事项涉及大量国家法律、法规和政策，不宜采取律师临时值班接待的方式，建议指定专门的律师事务所开展这项工作，对从事涉检信访法律服务的律师应当严格挑选，并进行必要的培训。二是把律师参与涉检信访接待的时间前移。改变以往律师到接待工作部门简单接待的做法，把甄别涉检信访来源的职能剥离出来转移给律师，使律师的法律服务成为涉检信访事项办理过程中的已到前置程序。并通过严格规范涉检信访处理程序，合理区分信访处理事项和进入司法程序事项，能有效减少涉法信访事项久拖不决的现象，大大缩减涉检信访事项的处理周期，提高处理涉法信访的效率。三是强化律师法律评估意见的执行。律师在参与涉法信访中作出的法律评估意见，有关部门要给予应有的重视和采纳。对法律评估意见有异议的，可以协商解决。四是建立法律评估意见的责任追究制度。为保证律师的法律服务质量，应当实行责任追究制度。法律评估意见有错误的，要由出具意见的律师（律师事务所）承担相关法律责任。

（二）完善申诉人法律援助机制

其一是进一步完善法律，拓宽法律援助的范围。当前，我国有关法律援助的规定主要体现在《刑事诉讼法》、《律师法》、《法律援助条例》和《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》中。但是，这种条文列举式的规定方式不能完全反映法律援助的重点，缩小了法律援助的范围。实践中，法律援助的案件也大多仅局限于法院指定辩护的五种人，其他人接受法律援助的情况极少。此外，对“经济困难”的严格审查，也从另一方面缩小了法律援助的范围。

其二是加强与司法部门的协作，检察监督与申诉法律援助的衔接工作。一方面，可以采取联合会签的方式，将法律援助机构建议当事人向检察机关申诉的情形、检察机关告知当事人向法律援助机构申请法律援助的情形以及办理法律援助申诉案件的具体流程等予以明确，以便申诉法律援助制度具有更强的可操作性。另一方面，可以依托司法局，通过法律援助中心协调，与司法局所辖的律师事务所、法律服务所或司法所建立“申诉便民联系点”，加强检察机关与各法律服务机构的联系。

其三是加大宣传力度，使法律援助形成社会氛围。由于我国各新闻媒介对法律援助着墨甚少，目前仍有相当多的百姓不知法律援助是什么，致使一些经济困难的申诉人错过了寻求法律帮助的机会。为此，笔者建议，要努力通过各种渠道加大宣传的力度，不断提高人民群众的知晓率。一方面，广播、电视、报刊、杂志等传统媒体和微博、微信等新型网络媒体，应定期地刊登一些有关法律援助的知识、新闻和公益广告，介绍一些法律援助的法律法规。另一方面，检察院和司法局等职能部门也应加大自己的在这方面的宣传力度，并在法律宣传周、公众开放日和进行普法宣传时增加法律援助的内容。

（三）建立律师参与信访的经费保障机制和申诉代理律师奖励机制

一方面，律师事务所是盈利性组织，律师参与信访工作的无偿性和律所、律师对盈利性的追求之间存在矛盾，这在一定程度上影响了律师参与的积极性。建议将律师参与涉法信访工作的报酬纳入财政预算，建立政府对信访法律服务的最低经费保障，由国家购买其法律服务，将所需经费拨付给所确定的律师事务所，以调动律师的工作积极性；另一方面，律师代理申诉，客观上其起到了举报人的作用，极大程度的促进了检察工作的发展。建议对申诉代理工作有突出贡献，特别是提供案源数量多，质量好的律师给予一定的奖励，肯定其代理申诉行为的社会价值，激发其代理申诉的热情。

三、推行申诉律师代理制度应注意的问题

（一）明确律师申诉代理的范畴

我国法律规定了两种不同性质的申诉：一种是行政申诉。另一种是司法申诉。但是，并不是所有的申诉都可以律师代理，只有对生效判决、裁定的申诉才属于律师代理申诉业务的范围。因为《律师法》第25条第4项规定的是“代理各类诉讼案件的申诉”，这样诉讼外的申诉（如行政申诉）当然被排除在外；同时如果我们对条文的文字仔细分析也可看出立法的原意并不包括诉讼过程中的申诉，即不包括侦查阶段的申诉和审查起诉阶段的申诉。因为条文中提的是代理各类诉讼案件的申诉，而并非提的是代理各类诉讼中（或各类诉讼）的申诉，即它隐指是代理对各类已作出最终处理的整个诉讼案件的申诉。并且我们从《律师法》第25条对律师的其他业务的规定也可看出，代理侦查阶段的申诉是属于律师第三项业务中“刑事法律帮助”的内容，代理审查起诉阶段对不起诉决定的申诉则属于律师第三项业务中“刑事诉讼代理”的内容。故如果把侦查阶段的申诉和审查起诉阶段的申诉都归口到第四项业务“申诉代理”中去的话，势必造成律师第三项业务和第四项业务部分内容的重叠，这在逻辑上也是讲不通的。

（二）明确检察监督权与申诉代理的区别

要使申诉律师代理制度朝健康方向稳步发展，必须要正确处理好律师代理申诉和检察机关检察监督之间的关系。首先，检察监督权的行使与律师代理职能的行使是由区别的，不能把律师当做检察机关行使检察权的代表，完全依赖律师的调查取证。同时，也不必事必躬亲，导致申诉代理制度形同虚设。其次，申诉律师代理制度不能失去监督和制约。在建立申诉律师代理制度的过程中，检察机关应注意和律师保持相应的距离，加强群众监督、舆论监督及检察机关内部监督，促使律师代理申诉制度朝制度化、法制化方向有序发展。