竞争视角下我国期货交易所竞争政策问题研究

[摘要]传统上期货交易所一直被视作自然垄断行业，竞争政策问题很少受到关注。本文从竞争视角对我国期货交易所竞争政策现状及存在的问题进行了深入分析，考察了近年来欧美发达国家期货交易所竞争政策发生的重大变化，并对如何完善我国期货交易所竞争政策以提升期货交易所国际竞争力提出相关建议。

[关 键 词]竞争政策 期货交易所 金融监管

[作者简介]赵国富（1977-），男，辽宁黑山人，华东政法大学经济法律研究院经济法专业博士研究生，研究方向：经济法、金融法。

[中图分类号]F830.9 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2016）01-0071-11

引言

期货交易是当今影响大宗商品和金融产品定价权的主要因素，期货交易所作为期货交易的组织者在定价权形成过程中具有非常重要的地位。不同于一般竞争性企业，传统上期货交易所一直作为自然垄断行业对待，且受到严格的金融监管。进入21世纪以来，期货交易所竞争日益激烈，欧美发达国家期货交易所合并浪潮此起彼伏，基本形成了以美国芝加哥商业交易所（CME）、美国洲际交易所（ICE）、欧洲期货交易所（EUREX）为主的世界三大交易所集团，掌控了全球主要大宗商品和金融产品的定价权。上述变化离不开技术进步、监管规则、市场竞争的影响，其中竞争政策是诱发上述变革中的重要因素。欧美期货交易所的飞快发展正是得益于灵活有效的竞争政策与监管政策的协调。相对而言，我国期货交易所“监管有余而竞争不足”，与欧美相比存在不小差距。本文将全面分析当前我国期货交易所竞争政策现状及存在的主要问题，并深入考察了欧美主要国家有关交易所的竞争政策，对如何完善我国交易所竞争政策以及处理好与金融监管关系提出相关建议。

一、 我国期货交易所竞争政策现状

（一） 期货交易所的自然垄断特性

自然垄断是指由于市场的自然条件原因而产生的垄断经营，这些部门如果进行竞争经营，则可能导致社会资源的浪费或市场秩序的混乱，只适宜由独家企业垄断经营。①经济学理论认为自然垄断的产生可归结于规模经济、范围经济以及成本劣加性。自然垄断行业典型如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等，通常具有垄断性、公益性、不可选择性等特征。②

期货交易所是组织期货交易活动的场所，其核心功能是面向买卖双边市场提供基于标准化合同的交易和结算服务。与其他双边交易平台相同，交易所具有很强的网络效应。交易成本随着交易者的不断增多而不断下降，经济学家们把这种特征称为交易所的“订单外部性”或“流动性效应”。正如Harris Testimony所言，“流动性吸引流动性”。③因此，交易所竞争的核心是围绕流动性的竞争，即交易的规模、成本、速度。一般而言，交易成本越低，交易规模越大，而增大的交易规模也进一步降低交易成本，交易所也体现出很强的规模经济、范围经济特征，一旦交易所在某一期货合约上先行获得了流动性和主导地位，其他交易所很难挑战成功。很少有两个完全相同的期货品种合约能够长时间存在，由此导致越来越多的交易集中到一个交易所，正所谓“流动性为王、赢者通吃”，这一点在交易所上体现最为明显。④因此，历史上各国多视期货交易所为自然垄断行业，而非竞争性行业。⑤

期货交易所除了上述经济学因素形成的自然垄断特征外，监管政策也是重要的原因。一方面，期货交易所不仅是期货交易活动的组织者，还是实行自律管理的机构，享有交易规则的制定权和对会员的处罚权，另一方面，作为重要的金融市场基础设施，期货交易所一旦破产将诱发系统性风险，引发行业动荡和金融秩序混乱，破坏金融市场稳定。因此，各国都将交易所作为重要的监管对象，对其设立、运作、产品上市等进行全方位监管。因此，从自然垄断形成的原因看，期货交易所不是基于市场竞争形成的经济垄断，而是一种政策性垄断，是基于国家监管政策所形成的一种自然垄断形态，具有垄断性、非营利性、不可选择性等特点。

我国《期货交易管理条例》明确规定，“设立期货交易所，由国务院期货监督管理机构审批”，虽名为审批但就其设立看更倾向于特许行业。上世纪末我国期货交易所进行了两次清理整顿，从试点初期50多家压缩到上海、郑州、大连3家商品期货交易所，直到2006年才新批准成立了一家中国金融期货交易所。相对于近千家的证券期货经营机构而言，更加凸显了交易所的垄断地位。

从主体性质看，根据《期货交易管理条例》和《期货交易所管理办法》的有关规定，期货交易所是不以营利为目的，按照章程和交易规则实行自律管理的法人，⑥组织形式上有会员制和公司制两种。从交易所实际运行情况看，交易所主要负责人的任免由证监会指定，交易品种、交易规则等均需证监会审批，交易所自律空间有限，决定交易所服务内容和质量的规则和产品都受到严格管制。由此可见，我国期货交易所的非营利性事业单位法人性质和准行政机关的运作机制，进一步说明了当前我国期货交易所的自然垄断形态，主要是通过国家监管政策实现的，而非市场竞争形成的。

（二） 我国期货交易所的竞争政策现状

最广义上的竞争政策不仅包括“促进竞争”的政策，也包括“限制竞争”的政策。⑦对处于自然垄断地位的交易所而言，其竞争政策更多体现为限制竞争为主的政策。从交易所竞争的维度看，交易所面临的竞争，既包括本土交易所之间、本土交易所与境外交易所之间的横向竞争，也包括交易所与其他交易服务提供商之间的纵向竞争。①

1. 横向竞争政策

从横向竞争看，主要以争夺主要期货品种的定价权为目标，进而保持在交易量、交易额等方面的领先地位。因此，就横向竞争政策而言，主要规范的是期货交易所之间的竞争方式和秩序。

当前我国仅允许30家大型央企从事境外期货交易，基本排除了境外交易所对本土交易所的竞争，主要是境内四家期货交易所之间在订单量上的竞争，但需说明的是，这种竞争并非基于期货品种定价权的竞争。当前我国四家期货交易所上市品种、合约各不相同，不存在同一品种合约在不同交易所上市的现象。近年来，随着合约品种的增多，三家商品交易所之间的期货合约产品线逐渐有所交叉，比如同样属于黑色金属系列的产品，不仅在上期所有螺纹钢期货、线材期货合约，在大连商品交易所还上市了铁矿石期货合约，由于上述品种分别属于产业链的上下游，隶属不同的细分市场，不同品种的期货合约还为投资者提供了跨品种套利的机会。所以，我国各期货交易所之间不存在基于定价权为核心的替代性竞争关系，而是一种互补性关系。

根据《期货交易管理条例》规定，上市交易品种须经证监会审批。虽然现行法律中并未禁止同一品种合约在不同交易所上市，但如前文所述，从实际情况看，无论是证监会审批还是各交易所报批，均采取了类似“君子协定”的默契方式，避免了同一品种期货合约在其他交易所竞争上市。因此，就交易所提供的产品而言，我国各期货交易所之间并不存在直接的竞争关系，每家交易所就其上市的期货品种而言都处于相对垄断地位，在此意义上对于相应品种的投资者和提供相关服务的期货公司而言具有不可选择性。

2. 纵向竞争政策

从纵向竞争看，在国际上主要体现为交易所的许多职能开始由专门的服务提供商们来承担，许多电子交易网络（ECN）和另类交易系统（ATS）、多边交易设施（MTF）开始提供更有竞争力的集中竞价服务，此外，还包括各类场外柜台衍生品交易的发展。因此，就纵向竞争政策而言，主要规范的是交易所与其替代性服务商之间就订单服务、风险管理等方面的竞争关系。

首先，就场内集中竞价交易服务而言，目前《期货交易管理条例》仅允许国务院期货监督管理机构批准的期货交易场所开展期货合约、期权合约的公开集中交易，法律上不承认诸如欧美期货市场的另类交易系统（ATS）或者多边交易设施（MTF）。自1998年以来，国务院和证监会一直通过颁布各种规范性文件的方式，清理整顿各类大宗商品中远期交易平台以及非法设立的外汇、股指期权等交易场所，2012年国务院办公厅还专门出台了《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》，规定“除依法经国务院或国务院期货监管机构批准设立从事期货交易的交易场所外，任何单位一律不得以集中竞价、电子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式进行标准化合约交易”。从法律上保障了期货交易所对场内衍生品集中竞价交易的垄断地位。

其次，就场外衍生品而言，主要体现为场内衍生品与场外衍生品市场围绕价格发现和风险管理功能开展的竞争。相对于标准化的场内期货、期权交易，场外衍生品市场以非标准化的互换、场外期权为主，多采取“一对一”等非集中交易方式，参与主体主要以金融机构和大型实体企业等机构投资者为主。从境外看，场外衍生品市场得以发展主要是因为标准化场内衍生品难以满足投资者个性化的风险管理需求，且从冲击成本以及交易量看很多机构投资者更愿意选择场外衍生品交易。根据国际清算银行统计，截至2014年6月，全球场外衍生品市场未平仓合约的名义本金约达691万亿美元，是场内市场同期规模的9.4倍。①场外衍生品市场发展的主要推手就是金融机构，本质上是作为会员的金融机构与交易所对客户和产品在另一个市场上的竞争。但这种竞争不全是替代性的，一定程度上场外衍生品发展有利于促进场内衍生品市场的发展。

近年来我国各类场外衍生品市场发展步伐加快，主要以银行间外汇掉期交易市场为主，证券期货经营机构近两年也都大力发展场外柜台衍生品交易，包括股票及大宗商品的互换、期权交易等。2014年上海清算所曾先后推出了铁矿石、螺纹钢掉期交易的场外集中清算服务平台，并引入了做市商交易制度，是我国首个为场外衍生品交易提供集中结算的机构。总体而言，我国场外衍生品市场主要以协会等自律组织的自律规则为主，还缺少明确的法律规定，场外衍生品市场对场内衍生品市场的影响还不大。

二、 我国期货交易所竞争政策存在的主要问题

（一） 各自独立的垂直结算模式问题

如前文所述，交易所提供的服务包括交易和结算两部分，两者并不天然都是由交易所完成的。从结算模式看，分为垂直结算模式和水平结算模式两种。所谓垂直结算是指由交易所内设结算机构或交易所设立的全资结算机构进行的结算。美国期货交易所多采取垂直结算模式，即交易和结算一体化。我国四家期货交易所采取的就是垂直结算模式，结算机构作为交易所的内设部门。所谓水平结算模式是指结算所与交易所相互独立，结算所并同时为多个交易所提供结算服务。如伦敦清算所集团（LCH）自1880年以来就一直为不同国家和地区的衍生品交易所提供清算服务。②两种结算模式各有利弊，垂直结算模式避免了客户资金和订单的分流，强化了期货交易所对上市品种的垄断地位。

从立法模式看，现行期货立法中也未将结算所独立出来，仅规定了期货交易所一种组织形式，交易所负责组织交易、结算和交割，为期货交易提供集中履约担保。③在2012年修订的《期货交易管理条例》的立法说明中明确将交易所界定为中央对手方，从而进一步确立了期货交易所垂直结算模式。④

从实践看，垂直结算模式有利于提高期货交易所自身的结算效率，提高市场占有率。但就我国期货市场整体看，四家期货交易所分别结算模式，导致各交易所的结算规则不统一，交易所间结算不能互通，阻碍了组合保证金、跨市场保证金的运用，不利于客户进行跨市场、跨品种套利。而结算具有典型的规模经济、范围经济特性，即期货结算规模越大，期货合约越多，越有利于分散风险，降低客户交易成本。现行各家交易所分散结算的模式提高了客户资金成本，降低了客户资金使用效率，同时也导致期货公司花费大量精力在四家交易所之间划拨资金，加大了操作风险和运作成本。总体上看，期货交易所各自独立的垂直结算模式不利于提高我国期货市场整体运行效率和费用，增加了投资者的交易成本。

（二） 交易所之间操作互通问题

目前我国共计上市了51个期货品种，但是各家交易所的交易规则、自律监管规则互通性较差，交易手续费收取标准、保证金收取方式、套期保值申请规则、异常交易规则等不尽相同，如三大商品交易所夜盘交易收盘时间有的为2：30有的为23：00，交易手续有的交易所按照合约金额有的按照交易合约分数收取，保证金收取有的交易所按照单边大额保证金收取，有的采取双边收取，类似情况种种，极不利于投资者运用和掌握，加大了交易难度，也增大了期货公司代理交易的操作风险。

此外，为了适应各交易所品种特点和提高交易速度，每家期货交易所都成立了自己的技术公司开发交易结算信息系统，交易所信息系统之间端口不统一，标准各异，系统开放性、互通性不够，期货公司基于交易速度考虑不得不同时上马多套系统，导致资金和技术重复投入，进一步增加了市场交易成本。

（三） 期货交易所滥用市场支配地位问题

从我国交易所的治理结构、运作机制、自律管理等角度看，期货交易所的自然垄断地位很容易发生滥用市场支配地位问题。如前文所述，交易所在人员管理、内部治理上更像一个政府部门，会员在交易所人员任免、品种上市以及规则制定上并没有真正决定权，用手投票没有可能，同时由于交易所在期货合约上的垄断地位，会员和投资者也不能用脚投票。从治理结构看，由于交易所产权归属不明，交易所并非会员的交易所，会员更多被视为交易所的监管对象而非服务对象，交易所更习惯于使用行政命令的方式执行交易、结算规则，会员处于明显劣势地位，交易所通过自律监管取代了会员服务，会员权利难以保障。

上述情况，导致自律监管的异化，难以真正发挥实效，反而极易发生交易所在制定规则、执行规则中滥用市场支配地位问题，包括套期保值审批、强行减仓、指定交易系统等等。以套期保值审批为例，经常发生个别交易所为了规避自身风险等考虑，通过非正常审批人为限制客户增加持仓，从而改变了市场正常交易行为和投资者交易预期；再如通过强行减仓强迫盈利一方平仓，虽然总体上有利于风险控制，但也改变了市场运行规则，其背后也包含规避交易所自身风险的考虑。从实际情况看，交易所凭借其垄断地位和自律监管职责规避了一些本应由其承担的市场风险，多年来各交易所风险准备金几乎从未动用即是证明。

这种不平等的行业格局和交易所治理现状，也导致了行业收入结构的极端不合理。作为会员制的商品交易所以及非营利性目的法人，本质上应遵循“用户治理”模式，采取低成本经营方式，降低交易结算成本。但实际上，期货交易所成为整个行业最赚钱的机构，行业150家期货公司会员的收入抵不上4家期货交易所的收入，“大期货交易所”“小期货公司”的行业格局极大制约了期货市场的发展，也降低了我国期货市场的竞争力。

（四） 行政监管过度与促进竞争政策缺失并存

如前文所述，对外而言，我国通过专项立法以行政许可、事前备案、打击非法期货等行政监管方式维护期货交易所场内衍生品集中交易的垄断地位，缓慢的期货市场国际化步伐，排斥了境外交易所的竞争，维持着每家期货交易所相对垄断的行业格局。对内而言，多以品种审批、人员任免、规则制定、事项报备等方式对交易所进行全方位监管，会员权利和交易所自律空间有限。上述周全的垄断保护和严格的行政监管，很大程度上压制了交易所自律监管的空间和动力，基于行政免责的考虑，交易所往往回避矛盾，导致自律监管异化，形同虚设。

总体而言，现行期货法规中缺少促进竞争政策的规定，期货交易所基本上被排除在反垄断法适用之外，迄今为止尚未发生一起针对交易所的反垄断法执行案件。行政监管取代了市场竞争，监管政策替代了竞争政策，竞争理念及竞争政策的缺位，强化了交易所自然垄断地位，导致交易所长期缺少外部良性竞争机制的约束。事实证明过度的立法保护和事无巨细的行政监管并不能提升期货交易所的竞争力，僵化的交易所治理结构、失衡的行业利益格局、相对封闭的市场环境，束缚了我国交易所的发展，导致我国期货市场的广度和深度都很不够，以致目前我国绝大多数商品期货品种几乎成为了境外期货交易所的影子市场，境内交易所竞争力总体不强。

三、 欧美期货交易所竞争政策考察

从欧美交易所发展历史看，期货交易所多数被视作自然垄断行业，不属于可竞争行业。但最近20年来，随着技术进步、市场环境、监管规则的变化，各国越来越关注竞争政策在交易所监管中的应用，积极引进恰当的竞争政策促进交易所之间的竞争。期货交易所逐渐从非营利性、面对面交易的会员制机构转化为盈利为目的、电子交易为主的公众公司，交易所之间的竞争愈来愈激烈。近10年来世界范围内交易所并购此起彼伏，突破地域、国界的限制，形成了以美国芝加哥商业交易所（CME）、美国洲际交易所（ICE）、欧洲期货交易所（EUREX）为主的三大交易所集团。①

（一） 交易所之间的横向竞争政策—以美国期权清算公司为例

1998年11月，美国司法部开展了针对四家期权交易所的指控调查，美国证券交易所、芝加哥期权交易所 、太平洋交易所和费城证券交易所被指控共同密谋限制互相之间的竞争，拒绝推出原在另外一家交易所上市的股票期权。起因是原来美国证券交易委员规则禁止大多数证券期权在一个以上的交易所进行交易，后来美国证券交易委员规定1990年1月到1994年末之间分阶段开放多重挂牌，所有证券期权都可在美国任一期权交易所上市。但各家交易所实际上采取“君子协定”方式设置各种阻碍。2000年美国司法部对四家交易所提起反垄断案，同时发布了该诉讼案解决意见的一纸法令，禁止反竞争行为，推动改革以确保期货可在多家交易所交易，并使投资者从合约的互换性中获益。上述措施对期权市场和期权结算公司影响极大，随后期权交易量飞增，国际证券交易所得以成立并迅速做大。上述竞争降低了期权交易成本，提高了美国期权清算机构的整体竞争力。此外，美国期权市场采取的水平结算模式也为传统期货交易所的垂直结算模式提供了另一种可能且有效的商业模式。②

进入21世纪以来，随着新技术、全球化的发展，美国在2000年颁布的《商品期货现代化法》历史性首次确立了促进市场竞争的政策，降低交易所准入门槛，增强交易所竞争。由此，全面开启了前所未有的交易所竞争时代，监管规则的改变和技术进步显著提高了美国交易所竞争水平。据统计，仅从2000年到2004年间，新批了8家指定合约市场，美国上市期货合约、期权合约从266个上升到566个，交易量从6亿张上升到16亿张，极大提升了美国期货市场的国际竞争力。③

（二） 多层次衍生品市场下的纵向竞争政策

相对于多层次证券市场而言，衍生品市场也是多层次的，不仅包括集中交易的场内交易所，也包括其他电子交易市场、场外柜台衍生品市场等。为了提高美国期货市场的国际竞争力和鼓励交易场所之间的竞争，2000年美国国会通过《商品期货现代化法案》为新的交易场所提供了更灵活的监管框架，启动了多层次衍生品市场建设，基于对若干基本要素的划分，包括参与者性质（是否足够专业成熟）、交易产品性质（是否易于被操纵）、交易机制性质（两两协商还是多变公开竞价）以及是否存在中介机构等，形成了“指定合约市场（DCM）-衍生品交易执行设施（DTEF）-豁免交易场所（EBOT）-豁免商品市场（ECM）”四个交易组织层次，交易产品形态包括期货、期权、互换、远期等，涵盖农产品、工业品、碳排放权、指数等各类基础产品。基金管理人和机构投资者出于降低市场冲击成本的考虑（尤其是在执行大额订单时）将原本应该在传统交易场所（DCM）的交易转向OTC市场，场内与场外衍生品市场竞争激烈。金融危机后，2010年美国颁布的《多德-弗兰克法案》取消了豁免监管市场层次，形成了指定合约市场和互换执行设施（SEF）两类衍生品市场结构，在加强场内传统交易所监管的同时，加大了对场外互换执行设施的监管力度，要求标准化的场外衍生品实行场内集中清算，美国衍生品市场结构体系更趋集中和扁平，但实际情况是场外衍生品统一清算步伐进展缓慢。

与美国相似，在欧洲衍生品市场也是多层次的，交易所作为传统场内交易的代表面临着多方面的竞争。2004年，欧洲议会和欧盟理事会颁布了《金融工具市场指令》（Markets in Financial Instruments Directive，也称“MIFID”）。该指令于2007年11月1日生效。MIFID作为欧盟金融服务行动计划的一部分，旨在通过向占据市场垄断地位的主要交易所注入竞争元素，以建立欧洲金融交易的单一市场。MIFID涵盖了三种交易场所即规范市场（交易所）、多边交易设施（MTF）以及系统化内部撮合商（SI）。①由于MIFID取消了“集中交易规则”，并且规定了“最佳执行”的义务，传统交易所不再具有传递客户指令进入门槛的垄断地位，促进了多边交易设施（MTF）以及系统化内部撮合商（SI）与传统交易所的竞争，为市场各方提供了更为公平的竞争环境，同时交易前、后透明度要求进一步保障了市场的透明度，有效满足了投资者多元化投资需求。MIFID对欧盟金融市场微观结构产生了一定影响，市场运行质量提高（买卖价差、市场深度、交易执行时间等流动性指标），交易成本降低（原先的25%-90%），算法交易、暗池交易系统开始大量使用，整合了欧盟金融市场。但为满足投资者非常多元化的交易需求导致新型系统大量使用，由此产生了市场激烈竞争以及市场深度分割问题。②

（三） 欧美监管当局对交易所合并的反垄断审查

基于交易所具自然垄断特性，传统上很多国家对交易所较一般竞争性行业持相对宽容的态度，但并不表示交易所可以不受反垄断法规制。统计显示，从2000年到2011年世界范围内共计发生了27起交易所并购案件，其中有5起未被批准。较大影响的是2011年德意志交易所（Deutsche Boerse）和纽约泛欧交易所（NYSE Euronext）两大交易所巨头筹划合并，该合并历时时间最长、涉及交易金额最大，超过170亿美元，如果交易成功合并后的集团将成为世界最大的交易所集团，控制全欧超过90%的上市衍生品交易，虽然美国司法部批准了该项交易，但是欧盟竞争委员会认为其合并会“近乎完全垄断”欧洲金融衍生品市场而否定了这项交易。③反观2006年美国芝加哥商业交易所（CME）和芝加哥期货交易所（CBOT）合并，两者合并后成为全球最大的衍生品交易所——芝加哥交易所集团（CME Group）。2008年芝加哥交易所又成功与纽约商品交易所（NYMEX）合并，两次并购后芝加哥交易所集团在美国商品期货交易市场的占有率已高达98%。虽然美国是反垄断法实施最严厉的国家，然而面对于这一系列的巨型并购活动，反垄断机构的审查好像只是例行公事。

从上述并购案可以看出，各国交易所竞争已由一国转向跨国，已从单一类型交易所向期货、现货结合型交易所转变，通过兼并重组，提供更多产品、更好地服务，期货交易所竞争力得以不断提高，成立于2000年的洲际期货交易所集团（ICE）就是通过不断并购成长为当今全球第二大交易所集团。从近年来多起交易所合并的反垄断审查看，各国对交易所的竞争政策更趋鲜明，反垄断执法部门扮演愈来愈重要的角色，更加关注对自由竞争市场和投资者利益的保护，尤其在跨境并购中，交易所并购不仅受到上述竞争政策的约束，还受到国家主义的影响，因为就国家主义者来说，交易所被视作国家标志性骄傲，出于经济和国家利益的考虑担心交易所受到外国的监管，在德意志交易所并购伦敦股票交易所、新加坡交易所并购澳大利亚交易所的失败案例中体现明显。④

（四） 期货交易所垄断行为规制

不同于一般企业，期货交易所是受到严格监管的金融基础设施，具有自然垄断特征，同时交易所还具有法定的自律监管权，能够利用规则制定权和执行权实施阻碍竞争、限制竞争的行为。那么，该如何规制期货交易所的限制竞争行为，进一步而言，谁对上述反不正当竞争行为享有管辖权，究竟是期货监管部门还是反垄断执法部门，以及期货交易所是否因其自律监管权而享有反垄断法豁免权。

纵观美国有关交易所的反垄断法案件，从 1959年Silver v. NYSE（市政债券交易商对纽交所提出反垄断诉讼，认为其毫无理由的禁止该公司与纽交所会员的电话连接，导致其不能获得快速交易以致生意受到严重影响）、Ricci v.Chicago Mercantile Exchange（CME未经听证和通知擅自转移了其会员资格在其高价购买另一个会员资格之后）等一系列有关证券、期货交易所的反垄断法案件，促进了对相关管辖权以及交易所豁免问题的解决。①一是司法审判实践逐渐肯定了证券期货监管部门对交易所违反反垄断法行为的管辖权，法院认为相对于反垄断执法部门，证券期货监管部门对市场运作情况更为熟悉，通过对交易所的日常监管和反垄断审查能较好地防止交易所限制竞争行为，但对交易所合并涉及的反垄断行为还是由反垄断执法部门负责审查；二是国会立法赋予了CFTC消除不适当竞争的权力，以提升市场效率和保护投资者利益。《2000年商品期货交易现代化法》确立了促进竞争的立法理念，首次制定了交易所、结算所设立及运行的反垄断考量的核心监管原则，在金融危机后该原则进一步延伸至场外互换执行设施的设立中。CFTC会负责审查交易场所是否对交易或结算造成不合理的限制或阻碍竞争，并明确衍生品结算组织可以请求其签发命令对申请人的某项规则或某种惯例做出是否最不妨碍竞争做法的规定；②三是交易所享有一定程度的豁免权，但是该种豁免权必须是明示或者暗示在法律中的，同时要受到行为必要性测试的审查（conduct-necessity），由监管部门或者法院进行复审，以判断其是否违法了反垄断法。③

从欧美衍生品市场法律规范看，衍生品市场组织的多层次性，进一步说明了交易所竞争性企业的定位。结合前文关于交易所并购的分析，充分说明了欧美国家在谋求和维持本国交易所的做大做强的同时，也在积极培育更多的潜在竞争主体，激励交易所之间、交易所与其他交易场所之间良性竞争，从而提升本土期货交易所竞争力，进而保持主要品种的定价中心地位。

四、 放松管制背景下我国期货交易所竞争政策的重构

近年来证监会一直努力推进资本市场法治化、市场化改革步伐，加快多层次市场体系建设，拓展市场广度和深度，不断完善市场约束机制、内生发展机制和创新机制，增强参与国际竞争的能力。纵观各国金融监管部门的监管目标，建设有竞争力的市场体系都是重要内容之一，毫无疑问，对交易所的改革也是题中应有之义。近年来围绕交易所公司化改造学界和实务界做了很多思考，但未有实质性推进。随着改革开放的推进和国际竞争的加剧，不仅要考虑交易所公司化改造问题，更需引入恰当的竞争政策加强竞争执法，从根本上提升我国期货交易所的竞争力。

（一） 期货交易所垄断地位存废与竞争政策目标之选择

虽然期货交易所具有自然垄断特性，但是欧美实践表明，期货交易所垄断地位的形成受到监管规则、技术驱动、市场竞争等诸多因素的影响，其中最为核心的就是竞争政策问题，竞争政策决定了交易所垄断地位的形成和走向，而竞争政策又取决于竞争目标，后者则有赖于一国期货交易所面临的境内外市场竞争环境。

从欧美成熟期货交易所竞争实践看，美国《商品期货交易现代化法》实施以后，虽然开启了交易所的全面竞争，但从实际效果上几乎没有新上市品种能够成功挑战已有的期货品种的市场优势地位，④但新规则促进了期货交易所新产品开发、市场服务等方面的竞争，最终推动了期货交易所行业并购和整合，涌现了美国芝加哥交易所集团和洲际交易所集团等国际衍生品交易巨头，提升了美国期货市场国际竞争力。反观欧盟在MIFID规则的推动下，期货市场的运行效率、交易成本、行业整合也得到了显著提升，但欧盟因国家因素形成的地域、法律障碍、国家主义问题以及“最优执行价格”的规定也造成了期货市场的分割，影响其整体竞争力的发挥。总体上看，欧美近些年奉行的“促进竞争”政策，有力推动了所在国家和地区期货市场的发展，提升了期货交易所国际竞争力。

不同于股票市场的“母国效应”，期货市场遵循“一价定律”，更倾向于形成单极化的定价中心。理论和实践表明，要形成具有国际影响力的价格，期货市场的投资者、交易标的也必然是国际化的。现行近乎封闭的国内期货市场环境不利于形成具有国际影响力的期货品种，而垄断保护也并不能培养出核心竞争力。虽然我国已是全球第二大经济体和主要大宗商品的头号消费大国，但长期没有定价权，这与我国期货市场竞争力不强是密切相关的。从有利条件看，尽管还没有取得欧美一流期货交易所的定价影响力，但经过20多年的发展，我国期货交易所竞争力已有了较大提升，具备了对外开放、加大竞争的条件。因此，应当改变我国目前“限制竞争”为主的竞争政策，向“促进竞争”政策转变，确立竞争政策的基础性地位，强化反垄断法的运用，通过竞争促进交易所提供更高质量、更低成本的服务，从而提升社会整体福利。

同时，考虑到期货交易所垄断特性和金融基础设施的重要地位，应处理好竞争政策与金融监管之间的关系，实现效率与安全的动态平衡。这也与十八届三中全会提出的“发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用”的要求是一致的。在竞争推进上，应以服务国家战略为核心，以增强大宗商品和金融产品定价权为目标，本着先内后外、循序渐进、长短结合、稳步开放的原则，全面提高我国期货交易所的国际竞争力。具体而言，可借鉴美国《商品期货交易现代化法》的规定，确立我国期货市场竞争政策。在立法目的中明确将增强我国金融机构及期货市场竞争力作为立法目标之一。通过实施促进竞争政策，提高期货交易效率，降低交易成本，给予投资者提供更多便利，增强主要期货品种国际定价影响力，从而提升我国期货交易所国际竞争力。

短期看，基于欧美经验以及交易所规模经济、范围经济特点，以及“一价定律”所揭示的期货市场发展规律，为了提升我国期货交易所在主要期货品种上的国际影响力，显然通过设立更多期货交易所难以达成目的，当前更需通过期货交易所合并等方式提升国际市场份额和竞争力，因此，应暂时维持期货交易所对场内衍生品交易的垄断地位，但该垄断地位并非完全排斥竞争，应区分交易所的垄断性业务与竞争性业务，实行更多的促进竞争政策。

从当前期货交易所国际竞争的形势看，交易所发展壮大必须要解决资金、技术投入以及跨境并购等问题，随着国际化的推进以及我国期货交易所竞争力的提高，应当打破交易所的自然垄断地位，实行更加积极的促进竞争政策，从长远看，交易所必须进行公司化改造，这也是重塑交易所内生发展动力以及与会员关系的重要基础性制度，只有交易所实现了公司化改制乃至上市，才能真正形成竞争性的交易所市场结构，从而发挥竞争政策的作用，提升交易所核心竞争力。

（二） 区分垄断性业务与竞争性业务，建立统一的期货结算所，加强期货交易所竞争

如前文所述，交易所和结算所两者可以分立，本质上前者是以流动性驱动为主的，欧盟最优指令规则以及多层次衍生品市场的发展表明，交易指令并不必须由交易所提供，而结算所本质上是以风险驱动为主的，基于规模经济和范围经济效应，结算所采取垄断模式更有利于市场整合和防范系统性风险。欧美近年来在理论和实践中多倾向于结算所的自然垄断特性，而认为交易所是可以引入竞争的。①美国期权清算市场发展的实践表明，单一结算所的成立有利于整合行业力量，提升整体竞争力。考虑到我国当前各自独立垂直结算的问题，可以整合各家期货交易所内设结算机构，组建成立统一的期货结算所，由四家期货交易所控股，实行低成本运营模式，为各期货交易所提供统一结算服务。统一的期货结算所的设立将有利于降低结算成本，促进我国期货市场市场整合，更好地保障市场安全，防范市场系统性风险，同时也有利于放开前端交易所的竞争。

在上述基础上，将交易所改造成以交易为核心职能的交易场所，实行更加积极的促进竞争政策。允许各家交易所上市同类甚至同一品种的期货、期权合约，提高各期货交易所的合约设计能力，从而放开清算前的竞争。如前文所述，简单的以行政保护和打击非法期货交易场所等手段并不能根除非法期货交易场所，因此从立法上应吸收欧美多层次衍生品市场建设经验，承认多边交易设施、另类交易系统的法律地位，积极发展场外衍生品市场，建立更加多元化的中介机构组织和交易场所，更好地满足不同层次投资者风险管理的需要，实现场内衍生品市场与场外衍生品市场的良性互动，从而建立竞争有序、健康发展的衍生品市场体系。这不仅有利于提升交易所竞争力，也有利于防范系统性金融风险。

（三） 加强滥用市场支配地位行为的监管

按照前述设计思路，要区分垄断性业务与竞争性业务，需维持的是结算所的垄断地位，但即便是处于垄断地位的结算所也需遵循反垄断法的要求，要强化滥用市场优势地位的监管，尤其是防止交易所、结算所利用规则制定权、执行权侵犯会员、客户合法权益，对不同会员实行歧视性政策，对其他交易所或交易场所施加阻碍竞争的限制以及实施价格倾销等等。具体包括各交易所不得随意拒绝符合条件的会员、客户的接入权；对同类会员给予平等性待遇，不得歧视性收费； 对于统一结算所而言，各交易所拥有要求结算所对其所上市产品进行结算的权利，结算所不得擅自、随意拒绝交易所结算新品种、新合约；在行情信息发布、信息系统建设等方面，要加强交易透明度和交易公平性监管，防止交易所利用优势地位强制搭售产品，开放信息系统端口，强化交易信息的管理，形成公平、公开的市场竞争环境。

（四） 引入反垄断评估机制，加强竞争政策与监管政策协调

改变当前“重监管、轻竞争”的立法导向，实施积极的促进竞争政策，较为可行的是，引入反垄断评估机制，可参考美国关于交易场所反垄断考量原则，加强对交易所交易规则、结算规则以及竞争行为进行反垄断审查，严格审查合约品种、交易规则、结算规则是否对交易造成不合理限制或者施加了阻碍实施竞争的实质性负担，强化反垄断审查。同时，要加强行业操作互通性监管，尽量统一市场交易、结算规则，强化期货市场统一性监管，降低交易成本，提高交易效率。

在此基础上，要加强行业监管部门与反垄断执法部门的协调，合理划分反垄断监管职责。可借鉴美国反垄断审查经验，理顺金融监管与竞争政策执行的关系。对于涉及交易所交易产品、交易规则等交易所内部行为的反垄断监管上，建议参照美国期货监督管理委员会做法，以证监会为主；对于交易所设立、合并、手续费收取以及证监会出台的部门规章等涉及全行业竞争秩序事项，建议引入外部竞争政策评估机制，由反垄断执法部门如发改委、工商局等部门进行外部执法监督；对于内幕交易、市场操纵等市场竞争行为的监督，建议继续由证监会负责。

（责任编辑：余风）

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