嵌入社区治理中的专业社会工作介入

[摘要]本文认为，社会工作理念契合社区治理目标需求，社会工作方法在社区治理实践历程能够发挥积极作用，同时能够促进社会治理结构进化。个案研究表明民营非企业的组织孵化模式与政府购买服务的工作形式、“需求-服务-评价-监督”四位一体模式，以及以“活动”为核心的动员与参与机制是社会工作介入社区治理的三个特点。但同时指出要提高专业社工介入的效率，必须避免社会工作的行政化和路径依赖。

[关 键 词]社区治理 专业 社会工作 介入

[基金项目]本文受国家社会科学基金重点项目“社会分层流动的和谐互动研究”（11AZD022）资助。

[作者简介]闫臻（1978-），女，西安交通大学人文社会科学学院社会学系讲师，中国人民大学社会学博士，研究方向：社区与城市社会学。

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2016）01-0046-11

一、 从管理到服务：社区治理的转型

滕尼斯（Ferdinand Tonnies）将“社区”的特征概括为建立在血缘、亲属、邻里和朋友关系之上的社会关系的共同体，社区成员守望相助，共同占有财产，具有共同的情感和价值。①20世纪30年代，深受西方文化熏陶，并秉承中国关怀的费孝通等学者将“社区”概念引入中国。费孝通用“社区”一词，有两层含义：一是表明社区的社会属性，即“群体”之意；一是想表明社区的空间属性，即区域和位置的特征。②可见，“社区”一词本身就表明了特定地域空间内群体生活的特征。建国后，我国建立了计划经济体制，单位制成为主要的管理制度，在基层社区建立了辅助单位制的街居制。20世纪80年代中期，为了适应经济体制转型，国家开始改革城市管理体制；1987年民政部提出社区服务，强调建立中国特色的社区服务体系；20世纪90年代社区建设推行；2000年在全国范围内推行社区制。这一系列的变化表明，政府逐渐退出对基层社会直接的行政干预与控制，逐步转向以服务为主的社区管理模式。这一时期一个非常显著的特点是社区从一个群体生活的共同体变为行政规制中的管理单位，而滕尼斯所指的社区也悄然远逝。政府在基层社会大力推行社区建设，从国家层面是为了解决经济体制改革和单位制解体后出现的各种社会问题，另一方面也是为了加强基层政权建设。①而与国家自上而下推进的社区建设要将社区作为一种制度纳入规制体系的政策目标不同，学术界却反而回归社区原初的意义，在市场经济改革、社会日益分化、人际关系逐渐淡漠的情况下追寻失落的社区。②

作为管理单位的社区有以下几个特征：

首先，行政性大于服务性。我国的计划经济体制，在经济领域实行的是单位制，在基层社会管理方面实行的是街居制。街居制是以街道办事处和居委会为主要管理机构，对城市社区进行管理的一种制度，也是为了配合单位制而实行的基层社区管理制度。街道是政府的派出机构，代表政府办理城市居民日常相关事宜，大到民政福利、人口管理、社会治安，小到生老病死、儿童入托、子女入学，甚至有关证明的开具。党委是街道工作的领导核心，街道又通过居委会来具体管理社区。因此，从顶层设计到基层社区形成了“三级管理，四级网络”的多级行政管理制度。这一时期的社区治理具有明显的行政化特征。

自2000年开始，社区制在组织结构方面做了调整。街道办事处包括街道党委或工委，以及行政系统（街道办事处及其所属机构）。街道办事处的党委改为党的工作委员会，作为区委的派出机构，不再由街道党代会产生，成员也不再由街居制时期居委会党支部和直属党支部选出，这一变化“实际上强化了社区权力机构的行政中枢”。③社区制改革在很大程度上赋予了居委会和社区更多的自治权力，但仍然没有改变社区管理的行政特性。第一，党委或工委仍然是社区管理结构中的核心。虽然其他管理组织或居民自治组织逐步参与社区治理，但纵向行政结构明显强于横向社团组织结构，在社区中居于主导位置。第二，在社区内部，各种自治组织出现，包括一些志愿组织和社团组织，居委会工作方式有所改变，但从实际情况来看，居委会仍然在社区事务中起决定作用，“它们的工作重心是完成街道办事处布置的各种任务，为居民服务已成为较次一级的目标”。④居民对居委会的认知也仍然在一级政府层面。第三，社区管理依然没有改变传统的强制性行政方式。居委会与自治组织之间的关系还是领导与被领导关系，国家对社区的行为方式也是以管理为主，服务为辅。

其次，任务性先于生活性。传统的社区是一个能够给人们归属感，并能够满足人们各种需求的生活空间。街居制是为了配合单位制在地方设置的来管理单位以外的群体，如无业者、家庭妇女、老人和未成年者的基层管理方式。街道和居委会也承担了大量的政府下派任务。例如街道往往负责配合国家各职能部门下派的工商、税务、环卫、治安等工作。根据《中国人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居委会则承担宣传法律、调解纠纷，社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育、妇女及老年工作等任务。因而社区便成为居委会组织居民完成街道下派任务的主要场域，如人口普查、流动人口登记和计划生育等各种统计任务。这种情况在街居制解体后并未得到根本改变，居委会仍被看作是街道办事处的一条腿，要配合职能部门完成各项指标任务和考核评估。所谓“上面千条线，下面一根针”，由此，社区便成为落实政府下派任务的主要实践空间。

再次，从属性重于主体性。社区这一外来词语在某种程度上可以反映人们的生活状态，在美国，社区反映了最早的北美移民的生活状态，他们为了克服生活的艰难困苦，主动联合起来守望相助，形成自主治理的社区。因此，在美国，居民积极参与社区生活，从而培养了公民参与公共服务的良好传统。相对于美国，中国的社区深受单位制影响，社区居民缺乏主动性，20世纪90年以后兴起的社区自治主要是争取社区居委会的民主选举，即是居民争取主体性的一种表现。但是，居民的主体性又表现出两面性：一方面，在单位制退出后的数年里，居民还是习惯性地依赖自己居住的社区，表现出极强的服从性和依赖性；但另一方面，居民在参与社区公共事务方面，又表现出冷漠的态度。居民在社区生活中总是处于被动参与的状态，其社区参与度一直维持在一个较低的水平上。

2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”①2011年社会管理概念提出，2014年党的十八届三中全会提出创新社会治理体制，从 “管理”到“治理”，是在理念、主体、方式和制度上对基层管理制度创新。

从结构视角看，治理反映了治理结构和机制的转换，提倡居委会、社工机构及其他社会组织、企事业单位和居民参与社区公共服务。这一转型表明治理结构中的各种力量发生了变化，政府职能也发生了重要转变，由直接管控到间接调控，由对人的管理到服务于人。因此，重视公共服务、社会服务，满足社区居民的公共需求是建立现代国家治理体系的重要途径。

从行动视角看，提供专业化的社区服务，满足社区居民的实际需求，这是社区达到善治的有效途径。社区治理之所以提倡服务为先，是因为通过社区服务达到良好的社会效益，从而建立良好的社会秩序，来达至善治。在市场发育不充分的条件下，政府只能够保障基本的公共服务，无法满足单位制解体后居民尤其是社区里的一些弱势群体日益增长的服务需求。因此需要专业化程度高的专门组织为社区居民提供高效便捷的服务。更为重要的是在中国现阶段的社区服务并不是一种以营利为主要目的市场行为，相反，在很大程度上是一种非营利的、奉献性或者微利性的公共服务形式。从这个意义上说社会工作参与社区治理既是提高社区服务专业化程度的重要途径，也是改善社区治理结构的有效形式。

二、 专业社会工作介入社区治理的可行性

1. 社会工作理念契合社区治理目标需求

社会工作来源于19世纪60年代末期英国的慈善组织会社（Charity Organization Society），以救济贫弱，抑制行乞为主要目的，成立睦邻组织，通过友善访问员入户调查来发现需要帮助的群体。由此，逐渐发展成一种以专业知识、价值伦理和技术方法为基础的服务方式。1982年美国社会工作人员协会（National Association of Social Worker）将社会工作明确地界定为为个人、家庭、团体、社区与社会提供人性和有效的社会服务，借此增强社会功能，改善生活品质。因此社会工作涵盖了三个主要目标：第一，增强人们解决问题的能力；第二，将人和环境连接起来，促进人和环境的有效互动，使人们能够从环境中获得资源、服务和机会；第三，推动和发展社会政策的实施。这一点实际上与政府在社区治理中要达到的目标是一致的。

社会工作是一项专业助人的工作，秉承助人自助的核心理念和价值观念，在工作中也贯穿了“案主自决”、“个别化”、“尊重”、“接纳”等伦理守则。社会工作的专业价值反映了社会工作者对人、社会变迁和社会发展的基本信念。换句话说，社会工作以案主的利益为主，能够接纳案主所遇到的问题与困难，同时也能够在服务中培养案主的自觉能力；社会工作要求社会工作者运用专业知识帮助弱势，增进社会福祉，促进社会整合；此外，作为一种政府和市场之外的社会力量，社会工作还可以起到调配资源、沟通桥梁的作用。

从社会工作的理念出发，可以看到社会工作具有以下几个特点：一是社会工作关注社会中的贫弱者，在救助弱势的同时，致力于社会改良；二是社会工作关心人们在自己所处的环境中如何更好地发挥能力，促进自身成长；三是社会工作以行动为主要取向，旨在将专业知识运用到造福案主和社会的行动中；四是社会工作形式多样，方法灵活，适合介入复杂环境。

因此，社会工作的这些特点与社区治理要达到的目标高度契合，而且社区是人们生活的共同体，在社区中处理的多是与居民息息相关的事情，社会工作的专业方法能恰恰够起到积极作用，从而推动社区治理工作向前发展。

2. 社会工作路径嵌入社区治理实践

在中国以社会工作形式推动社区发展可以追溯到晏阳初和梁漱溟。从1926年到1930年，晏阳初以农村社区作为实验基地，开展了华北平民教育运动。晏阳初的华北平民教育运动是社会工作在社区中的一次尝试。他们通过教育来创立自治组织，建立新的社区生活方式，改善对乡村无限制的破坏，重建乡村社会。

1931年，梁漱溟在山东邹平创立“乡村建设研究院”，培养各类专门人才分派到各县进行乡村建设实验，包括组织乡学、村学，聘请知名人士讲学等等。乡村建设运动培养了乡民对团体生活和公共事务的关心，提高乡民自治能力。

华北平民教育运动和乡村建设运动虽然并非现代意义上的社会工作，但它们是今天社会工作在社区实践的开始和初步探索，它们对社区治理的意义在于，聘请专门人士，采用专业方法，建立正式机构，进行专业化活动。因此，在早期的社区建设中，社会工作就发挥过积极作用。

从现代社区治理的实践来看，社区是介于微观（个人和家庭）和宏观（社会）之间的中观层面，这个场域既能反映社会变迁带来的个体层面的诸多问题，同时也集中了社会结构转型中的诸多问题。社区治理实际上是一种双向治理，一方面要解决个体的各种需求，帮助社区中的个人获得生活资源，解决他们的生活困难；另一方面要促进社区可持续发展，建构良好的社会秩序。前者必然涉及复杂和琐碎的日常服务，后者则承担着政策倡导和促进善治的重要责任。因此，社区治理中的社会工作不同于一般的社会工作，它在三个层次上发挥作用。首先，社会工作定向服务，即服务弱势和困难居民。如在北京、上海、广州等地的社区，有专门针对空巢、失独、孤寡老人的生活服务；有针对农民工子女的小饭桌、课后辅导等服务。这些服务都可以解决这类居民的实际问题，使他们获得社会支持、归属感和效能感。其次，社会工作一般服务，即针对社区所有居民的生活服务。这类工作比较琐碎，服务难度也比较大，但又属于治理中非常重要的一部分。再次，社会工作还要参与一些社区管理工作，如服务网络的建设，采集居民信息，协助传达政策等。

3. 社会工作特性促进社会治理结构进化

十八届三中全会提出要创新社会治理体制，其中一个重要的方面在于要逐步改善现有治理结构对过去体制的路径依赖。它的核心是要实行政社分离，激发社会组织参与社会治理，以此形成协商共治的治理结构。在基层社区内部，传统行政化管理体制形成的自上而下的刚性结构使得社会组织无法进入社区以灵活多样的形式来为社区居民服务。社会治理强调多方力量共同治理，主要方式是协商、达成共识。换句话说，社会治理实际上是一种避免传统行政权力对基层社会的直接干预，而要实现相关各方的平等参与，实质是要构建一种与现代社会相适应的“自组织治理”。①而社会工作的特点决定了它能够以非政府的第三方力量参与社区治理，既能够为社区中有需要的居民，尤其是弱势群体和困难群体进行专业化的服务，同时也能够通过评估服务和政策实施的情况，来改善政府在基层社区的治理秩序。因此，“社会工作所从事的不是一般的协商共治，而是服务型治理”。②传统社区治理中，街道、居委会虽几经改革，但仍然具有较强的行政属性，在治理过程中，这类组织承担了较多的行政管理功能。社区社会工作则不同，它存在的依据和目标是以满足需求为宗旨，以服务为主要目标。而社工和居民共同参与则是社会工作者助人的重要方式之一。美国社会工作者罗斯曼概括了社区社会工作的三种实践模式，其中地区发展模式认为，提倡社会工作介入社区的主要方式是需要居民积极的参与合作，利用社区资源，解决社区问题，满足社区居民的需求，以此来增强社区凝聚力，促进社区发展。因此，社会工作的介入恰恰改善了以往行政组织管理社区的刚性结构，大大改善了社区治理结构单一化、纵向化的特征，促进了社区多元治理机制的形成。

三、 “KC方案”：专业社会工作介入社区治理的实践

1. 社区及社会工作站概况

KC社区位于天津市滨海新区泰达开发区，占地大约0.6平方公里。社区规划住宅3900余套，包括高层和别墅等多种类型的住宅，现有建筑户数3912户，常住户数3760户，居住人口达到12000余人，入住率高达98%。KC社区以开发区第三大街西段为中线，包括南北两部分，共有十九个居民小区。这十九个居民小区既包括商品房小区，单位制社区，也有传统街道社区。社区居民构成复杂，其中8000多人来自社会各个领域，居民呈现出“高知多、高管多、高薪多、高龄多以及外来常住人口多”的特点。因此，在这种差异较大的社区，居民对社区服务的需求大，要求高。

作为天津滨海新区社区管理创新的示范社区，KC社区将计划经济时代的管理和控制模式转变成为“以人为本”的精细化服务模式。专业社会工作站便是在这种背景下成立的。社会工作站的服务形式是政府购买服务，项目委托与契约合作，这些模式可以避免政府既是管理者又是执行者的双重身份带来的服务效率低下问题，一定程度上保证了专业的人做专业的事。社工站的社会工作者来自于“企业化管理、社会化运作”理念指导下的民办非企业组织——泰达社会服务中心，目前有10名专职社工，平均年龄28岁，全部有社会工作专业教育背景或取得了专业社工师的资格。社工站介入社区治理的主要方式除了履行传统社会工作者的职责，帮扶弱势，救助困难，同时还将服务扩展到普通居民，为其提供精细化的社区服务。除了服务之外，介入社区治理的社工与一般社工不同，他们还介入一些社区基本管理事务，并协助社区党组织和居委会开展工作，如收集居民信息，动员居民参与活动等。

2. 专业社会工作介入社区治理的实践

（1） 介入治理的内容

KC社区社工起初的介入是为了响应滨海新区建设管理与服务共同体的号召，提供精细化、专业化的社会服务，并且要弥补传统街道、居委会任务性服务（入学入托，社区救助，开具证明等）的不足。KC社区专业社工介入社会治理主要涉及三方面： 特殊群体服务（老年人、青少年与残疾人），居民日常生活服务，社区居民信息采集。

特殊群体服务是以社区中的老年人、青少年、残障人士为对象的专门服务。它包括老年人的身体健康，精神健康和日常生活服务等。青少年社会工作是社工站针对部分居民的子女每天放学后无人看管的问题，设计了青少年工作项目，包括开展青少年学习小组、建立青少年兴趣小组，并运用小组工作组织青少年才艺展示活动。残障人士专门服务主要是帮助残障人士解决他们因生理缺陷造成的生活问题，使他们能够最大限度地融入日常社区生活。

居民生活服务。这类服务在社工工作中的比重越来越大，社工主要是根据居民需求信息，借助数字化网络平台整合内外部资源，为社区居民提供多元化和精细化的服务。社工创造了“一口式”服务，使得居民可随时得到社工服务；而且他们还建立了政务事务受理服务体系，形成标准化流程，对居民提出的各类生活中的困难问题给予及时和有效反馈，在最短时间内解决问题。

信息采集。KC社区外来人口比重大，人口流动性大，人口结构复杂，这对管理来说是一个难题。社会工作者具有良好的沟通能力和行动能力，他们通过入户登记，将采集来的居民信息输入电脑系统，随时更新居民信息，建立网格管理。除此之外，社工还承担了人口普查的任务。

（2） 介入治理的模式

第一，民营非企业的组织孵化模式与政府购买服务的工作形式。

KC社区社工服务模式最突出的一个特点就是由民营非企业组织向社区输入专业社会工作者，并且采用政府购买服务的方式，以项目委托、外包合同等形式调动各方资源，为居民服务。

在社会工作比较发达的北京、上海和深圳等地，社会工作如何介入基层社会治理已经有一些模式可供参考。第一种是在社区设置工作站，工作站是街道办事处的派出机构，独立于居委会，与居委会履行不同的职能，这种模式在深圳的很多社区比较常见，上海、北京某些社区也有类似工作站。第二种是社会工作站直接隶属居委会，一般是完成居委会布置的任务，这一模式在北京西城区比较突出。第三种模式与第二种模式有相似之处，出现在南京、宁波等地区，主要是社区居委会下设的办公室招聘专职社区工作人员来负责政府下达的专项工作。这三种模式都明确意识到专业工作人员对社区服务的重要性，但它们都以街道或居委会为组织机构，也缺乏市场机制的引导和激励，因此，在很大程度上无法避免行政化倾向，导致社会工作的介入不过是多了一个机构来执行行政性工作任务。

民营非企业是融合社会团体、企事业单位和社会力量的一种非营利性的社会组织，它具有民间性、社会性、公益性和非营利性。这是一种在政府授权下与市场和社会组织合作的模式。它的主要作用是孵化和服务社会组织，提高公众参与社区事务的能力。2009年天津开发区泰达社会服务中心成立，通过“政府购买服务”、“项目委托”等方式将政府在社区的部分公共管理和服务职能承接过来，政府通过公开招标、项目委托等形式将原来由政府承担的公共服务外包给其它社会组织、企事业单位。泰达社会服务中心根据400户1社工的标准，将社工派驻到KC及其他社区，因此这些社会工作者并不由社区居委会直接聘用，而是由泰达服务中心负责管理他们的人事关系，并且实行企业管理文化，采用标准化流程和项目化管理的方式对社会工作者进行量化考评。社会工作者根据服务中心的理念及KC社区的具体情况可以设计活动，动员其他企事业单位，组织义工和社区内社团组织共同参与，这在很大程度上克服了传统街居模式缺乏灵活性的弊端，提高了资金利用效率，同时还提高了公共服务质量。

以老年群体服务为例。KC社区老年群体较多，60岁以上的老人有702人，这些老人一部分是本地居民，另外一部分是外来年轻居民的父母。70岁以上的老人占了很大比例，独居老人76人，空巢老人260多人，他们信息不通，生活不便，感情孤寂，社会支持网络缺乏。而由于身体原因，这部分老人又不愿参加老年协会，因此，高龄老人得不到关怀、服务不够的问题相对突出。一般来说，社会工作者通过接案——评估——计划——介入——评估——结案来保证专业服务助人目标的实现。但社区事务繁杂，有突发性，而且老年服务需要大量的人员和资金投入，单靠社区社会工作者或单一机构很难开展工作。KC的具体做法是利用社会工作者的沟通能力调动各方资源，与传统针对老年人社会工作注重心理治疗、病患照顾的模式不同，KC社区的社工将服务延伸到老年人日常生活，通过政府购买服务和项目委托等形式对这类群体进行服务。

一类项目是社工自己策划开展的“KC社区敬老连心服务项目”。社区设置了专门服务老年人的社会工作者。专项社工定期入户访问，同时，社工也掌握了不同年龄段的老人信息，并将入户收集的信息汇总、分类，以便确定不同年龄段，不同健康状况老年人的需求。社工给每一个老年人发放“敬老连心卡”。这些卡片上面印有社区电话、紧急呼叫电话以及便民服务电话，这些日常服务是为了在老人有紧急需要时可以及时得到救助。为了使老年人容易摆放，方便使用，社工将卡片制作成框架，既美观又实用。

另一类项目是与企事业单位合作，签订合同，将体检服务委托给专业单位。社工通过对社区老年人信息数据的分类分析，确定了健康问题仍然是社区老年人的主要困难，尤其是慢性病已经成为影响老年人身体健康的主要因素。因此，社工与公益性卫生服务机构、部分事业单位合作，组织了免费体检项目。项目实施完后，社工给慢性病患者建立健康档案，制定一系列综合防治干预措施、评价指标。同时，社工与社区卫生服务中心协调，在社区内举办了影响健康的戒烟、少饮酒、加强体育锻炼、合理营养膳食等活动，来改善老年人的健康状况和生活质量。

上面的例子充分说明，借助政府的力量解决资金问题，将服务委托给专业的社会部门在很大程度上既解决了资金和关系协调的问题，同时还提高了社工服务的质量和效率。从治理的角度来看，社会工作者派到社区以后，工作地点和办公设施都设在居委会里，在实际工作中，社会工作者与居委会处于合作状态。这种方式使得基层治理模式和基层组织的角色发生了一些变化。一方面，社区党组织、社区居委会对下派到社区的政府任务具有决定作用。在很多情况下，居委会需要社会工作者以较强的行动能力，来完成一些政府下派的事务性工作，如人口普查、信息采集等。另一方面，由于居委会在中国基层社区的影响力长期存在，社会工作者开展的活动也需要居委会的动员和支持。再加上通过政府购买服务的模式，社会工作者也能够实施将专业的理念和方法应用到社区服务中。因此，在实际的社区实践中，KC社区的模式应该是民非企业的组织孵化与政府购买服务下的居站合作模式，这能够较好地实现基层社会治理从管控型向服务型转变，传统的非专业服务向现代专业服务的转变。因此，KC社区这种由民营非企业孵化专业社工的组织模式和政府购买服务模式适应了现代多元化社区的发展，以第三部门的角色向社区输入专业的社工，整合松散的社会资源，引进市场机制和契约化服务，同时在服务过程中，能够一定程度地避免政府干预，较好地改善了治理结构的行政化特性，提高了社区服务和治理的专业化和科学化程度。

第二，“需求-服务-评价-监督”四位一体模式。

社区事务繁杂，要想及时发现案主，仅仅通过案主主动上门和邻里提供线索是不够的，KC社区建立了及时发现-及时处理的社区网格。网格化有两个突出特点。一方面，社工通过每天巡查、接待居民来访、关注网上论坛等多种渠道，将发现的问题分类，然后上报，通过电脑系统立案，准确获得居民需求，然后将任务派遣给相关的责任部门。另一方面，网格化可以对责任部门的处理情况实时监督，将每个干预环节都生成电子档案，以备后期评估。在天津开发区，已经实现了社区网格划分的全覆盖，居民信息全掌握，实现了“主动发现、快速反应、闭环管理、高位监督”，提高了社会工作干预的效率，而且也能够有效整合政府职能部门的资源，做到及时快速处理社区居民的投诉，既实现了社会工作的核心目标和价值，也提高了基层社会治理的效能和水平。在上文提到过的老年群体服务中，社会工作者通过定期走访、居民来访和网上论坛发现需要帮助的老年人，通过网格化的数字信息平台了解他们的基本信息和生活环境，来确立居民的实际需求，然后制定合理的介入方案，运用个案、小组和社区等工作方法介入，在介入过程中影响和引导居民，使他们成为义工，一起参与活动或项目，来达到老年人融入社区生活的目的。

从KC社区社工介入社区治理的过程来看，专业的网络化服务提高了社会工作的时效性和专业化程度。根据泰达社会服务中心的标准，社区按照400户1社工的标准，划分了责任网格，这样，就将社会服务覆盖到了社区每一个居民，而且可以动态地管理服务，跟踪服务。这种网格化模式在管理和服务方面都有优势。首先在服务对象信息更新方面，社工将采集来的居民信息输入系统进行动态管理。KC社区是一个人口众多，且居住多元化的社区，流动人口又多，这些特征不利于社会工作者发现潜在案主，了解服务对象的基本情况。根据网格就可以快速便捷地追踪到社区居民和服务对象的基本情况，发现问题，而且通过定期的更新就可以清楚地了解社区居民的人口变化，有利于根据居民信息变化判断居民的需求。正如社工M 所说：“这种方法非常有效，可以很好地实现社工在所负责网格内的无缝服务。”例如社区内老年人比较多，经常有一些即时需求或突发事件，即使经常走访也无法及时发现，网格责任制的模式就使得社工在接到老人或邻居求助电话时，就能够立刻调出老人的基本信息，确认所在的服务网格，及时提供服务。而且，将每次为居民服务的信息输入系统，及时掌握居民的需求、服务效果，以便对服务进行评估和及时改变服务策略。如对外来务工的社区居民，社工会通过访问来收集他们的实际需求。例如KC社区通过网格系统了解外来务工人员的家庭情况，大部分外来务工人员的子女处在青少年阶段，下午放学后无人看管，社区社工针对这些孩子的自身特点，利用小组工作方法，开设了兴趣小组，解除了外来务工人员的后顾之忧。因此，这个数字管理系统的支撑，对社区治理来说有很重要的作用。通过“网格化数字社区管理系统”，每一个网格都有服务覆盖，有社工负责，做到了无死角的精细化管理。网络还为居民提供了各种生活信息、公共服务和公益服务，以及提供社区论坛来反映民情民意，社区社工能从中发现潜在的服务对象和社区问题。

此外，电脑网格系统可以对社会工作介入结果进行评估与监督。社区社会工作的评估是一个有专家和居民参与的过程。社区社会工作的评估通过开发区数字管理系统，引入“天津开发区数字社区责任单位结案率月排名”机制，对总结整个介入过程、服务速度、服务态度进行评价，考察社会工作的介入是否有效、是否达到了预期目标。除了对工作结果进行评估，还要对社会工作者的表现进行评估。对社工的评估包含两部分，一是专家评价系统。社工站利用“单一事件评价系统”，对社工的工作打分，政府各部门也通过这个分数来进行绩效考核。正如L站长所说：“这是一个封闭的系统，包括收件、办理、结案、反馈、打分、考核等全过程，便于评价社会工作者的服务质量和服务效率。”二是居民评价系统。社会工作有时无法用量化指标来衡量，通过“社情民意日记”系统，居民可对社工的服务进行评价和监督。从社区治理的角度看，这恰恰回应了“治理”的内涵——多元共治，通过网格化管理平台，实现了政府、社区、社工、居民之间的互动合作，增进了居民参与社区治理的积极性。专业社会工作的介入也提高了社区治理的科学化和专业化程度。

第三，以“活动”为核心的动员与参与机制。

居民参与和动员问题一直是社区治理中的难题。帕特南在考察美国和意大利的治理状况时，认为社团组织是社区治理的重要社会资本，它能够提高社会成员的参与和治理绩效。KC社区的模式是通过专业的社工开展大众化的社区活动带动社区其他社团组织的发展，然后带动居民。KC社区的社工通过日常走访，对每一个家庭都很了解，他们发现经常有居民聚在一起唱歌，跳舞，做手工，因此社会工作者与居委会协调将有某种特长的居民组织起来，开展兴趣小组活动，于是合唱、舞蹈、太极、腰鼓、模特、民乐、柔力球、秧歌、书画等方面的兴趣小组就应运而生，目前KC社区登记备案的社会组织有17个。正如社工站站长L 所说“这些活动最大的好处是孕育了很多真正意义上的居民社会组织，它们实际上起到了‘单位人向‘社会人转变的桥梁作用；同时也是居民从个体参与转变为组织参与，从被动参与转变为主动参与的一个激励机制，居民参与公共事务的能力明显提升”。

社工在其中的作用是引导、组织、协调关系、活动设计。KC社区的合唱队一度因为对现任队长不满意，争夺队长位置产生激烈的内部矛盾，差点解体，文化社工针对这种情况并没有直接干预，而是加以引导，他们先开设网上论坛，以社团与居民的生活为主题听取各方意见。由于主题贴近居民日常生活，居民可以放弃个人成见，敞开心扉解决了矛盾。为了让社团里的居民积极参与，社工与区相关部门联系，帮助合唱队联系建党九十周年活动和美丽社区评选活动的演出，因为是居民们实现自我价值并且关乎社区荣誉，所以居民们认真投入排练，取得了较好的效果。可见，西方社区治理在很大程度上坚持居民自主参与，倡导居民在规划、土地利用、区域划分、交通、社区服务等更为广泛的社会事务中的参与，同样在中国，虽然还不能做到居民在更广泛的社会事务中的真正参与，但能够动员居民参与的也是这些与居民切身利益相关的活动，而社工在社区组织活动的过程中是引导的作用。

因此，在社区治理中，社工比社区内具有行政性的组织更能够动员居民积极参与社区事务，这一方面，是因为社会工作的最终价值是助人自助，从这个意义上说，这就避免了以往行政命令式的动员方式；另一方面，社工利用专业的工作方法引导组织，联系相关部门，设计活动，是抓住了居民对社区生活的内在需求，达到了较好的效果。

四、 社会工作介入社区治理的反思

从KC社区的实践来看，专业社会工作介入社区治理是一种可探索的模式，它对以往行政化社区治理来说是一个有益的补充，将专业的知识体系、价值伦理和工作方法融入社区治理既是对现有治理模式的一种突破，同时注意到了社区的主体——居民的实际需求。这种方式正是探索社会工作本土化和社区治理人本化相互结合的一个有益尝试。正如前文所述，我国的社区治理在社会转型期呈现出多元复杂的特性，这种多元复杂性具体表现为行政力量撤出基层社区，但其影响并未消除，而由于地区经济发展程度不同，社区组织发育程度不同，以及居民异质性增大等原因，社工介入社区治理也没有固定的模式可言。在深圳、上海等地，社工站或社工实际上作为居委会或街道的从属组织，此种特征在中国社区治理中是普遍存在的。基于这种状况，要提高专业社工介入的效率，必须避免社会工作的行政化和路径依赖。

这个问题可以从三个方面进行分析。首先，还是要回到中国社区治理的结构性特征。美国社会工作专家格林伍德指出，社会工作的专业基本特质包括一套有系统的理论体系或专业知识与技术；专业人员对案主的判断，共同的伦理价值和工作守则；专业的文化和社会与社区的认可。①可见，社会工作实际上是社区内在要求。但是从中国社区治理的实践来看，社区社会工作在中国虽然已经发展起来，但仍然很不成熟。传统社区管理的一般结构是“两级政府，三级管理，四级网络”（市、区县，市、区县和街道，市、区县、街道、居委会），这是一个自上而下的行政管理网络。一些学者认为，街道和居委会是社区内的行政机构，这种传统的国家理念一直延伸到基层社区管理中，②在这个过程中，社会在基层政权实质上是被不断强化的，③国家和社会的关系在基层社区并未发生根本性的改变。④在这种情况下，社会工作在社区治理实践中始终处于专业服务体系与行政管理体系交叉的夹缝中，要寻求二者的共存和平衡一直是社会工作介入社区治理的难题之一。在多数情况下，专业社会工作更多地是在地区发展共识与和谐主义的理念下来寻求政府的认同与合作，发现介入社区治理的空间和生长点。⑤但问题在于，自上而下的行政结构往往有很强的可塑能力，使得社会工作很容易被纳入到行政化和路径依赖的轨道中去。

其次，社区服务的内容庞杂，而且与社区管理的内容界限模糊。这很容易导致社会工作成为事无巨细、面面俱到的服务组织。在很多情况下，社会工作者承担了政府规划的任务，如人口普查、计划生育、民事调解等。事实上，随着社会变迁，基层社区结构已经发生了很大的变化，社区服务的需求包含两种重要的类型，一类是针对弱势群体的帮助与干预。传统的弱势群体包括老、弱、病、残。但弱势群体的特征也在发生着变化。例如老龄化社会的到来导致老年人数量剧增。据第六次人口普查的数据，2010年60岁及以上人口占13.26%，比2000年第五次人口普查时上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口也比2000年增长1.91个百分点。⑥而这些老年人口将大部分集中在城乡社区中，未来社区将面临巨大的养老和社会保障难题。此外，由于农民工在城市就业导致的留守儿童问题也凸显出来。除此类个体化弱势群体，还有由于社会转型形成的社会性弱势群体，②这些弱势群体已经成为社会工作服务的主要对象之一。另一种社区服务的类型是针对普通城市居民的服务。这一群体规模大，异质性强，需求差异化大，因此在服务上也面临越来越多的困难。换句话说，社区治理如何在基层社区建立稳定的社会秩序，更好地为大众服务，以及社会工作怎样能够提供专业高效的服务是社会工作介入社区治理要面临的问题。社会工作经常面临的困惑是沦为一般性的服务人员，失去了专业性和科学性的特性。

因此，社会工作在介入社区治理时需要对自身理念和目标的清晰认知，同时立足社区基本的需求，把握服务的范围与居民的基本需求。同时也需要基层社区服务在制度上不断地完善，使社会工作的专业性更好地体现出来。

再次，社会工作方式的行政化，社会工作者与一般的社区工作人员等同。在本研究被调查的社区里，社工最初进驻社区的很长一段时间里，很多居民认为社会工作者就是一般的居委会工作人员，这就降低了社会工作的专业化和职业化。在具体的工作过程中，社会工作者的专业方法也很容易受到行政干预，而从专业助人模式转变为一般的办事过程。

调研中发现，KC社区社工介入治理的主要形式是民非企业与政府的合作，表现为政府购买服务的形式。从理论上讲社工站并不从属于居委会，因为它在隶属和人事关系上属于企业。但是，在实际工作中，社工站站长兼任居委会主任，社工站办公地点也设在居委会内。社会工作者也承担了部分行政任务，如人口普查、信息登记、宣传政策等。在干预过程中，社会工作者很多时候要与居委会工作人员合作，甚至要借助行政化的方法来解决问题，如KC社区每年的探访老人活动，便是由居委会牵头，而社工在具体工作时经常要宣传政策，因此他们经常被看作是执行居委会下达任务的一般工作人员。

总之，结构性因素、社区发展的实际情况以及社会工作的发展现状决定了专业社会工作介入社区治理的可能性和困境。这就提示我们，如何使专业社会工作成为社区治理的有效补充，如何避免体制性的路径依赖对专业社会工作的影响，使其保持相对的独立性，使其充分发挥专业特质和价值理念更好地为社区服务，是专业社会工作介入社区治理仍待解决的问题。

（责任编辑：徐澍）