社会工作推动社会治理创新的三个分析维度

[摘要]随着专业社会工作的发展和创新社会治理的提出，社会工作应当在社会治理中发挥重要作用。主客体、价值、机制三个纬度构成社会工作推动社会治理创新的理论有机整体。主客体纬度主要体现为社会工作机构和社会工作者双重主体和社会服务体系与社会关系系统两级客体，价值纬度包括协调多元主体关系、推动服务型政府建设、促进社会公平正义，机制纬度则是通过体制性嵌入（建立与政府部门的合作伙伴关系）、经济性嵌入（有效动员内外部资源）和社会性嵌入（建构丰富的社会资本）三种机制。

[关 键 词]社会工作 社会治理创新 主客体 价值 机制

[作者简介]王杨（1981-），女，清华大学公共管理学院NGO研究所博士后，研究方向：社会工作、社区治理。

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2016）01-0039-07

作为现代的社会制度，“社会工作在解决困难群体问题、增进社会和谐、促进社会公正、创新社会治理方面发挥着越来越重要的作用”。①中共中央十六届六中全会提出了要“建设宏大的社会工作人才队伍”，在政策推动下我国社会工作获得了长足发展。“截止2014年底，全国持证社工超过15.9万人，民办社工服务机构3300多家”。②继党的十八届三中全会明确提出创新社会治理、改进社会治理方式后，李克强总理在2015年政府工作报告中提出发展专业社会工作，社会工作也迎来了新的发展机遇，社会工作在社会治理创新中的作用和贡献受到了更多的期待。

顾东辉指出，社会工作与社会治理的结构和内涵相通，社会工作作为社会治理的载体，可以对社会治理有所演绎。③王思斌认为，社会工作是一种服务型治理。社会工作在推动社会治理创新中还有许多相关关系和理论问题需要澄清，本文试图从主客体、价值和机制三个纬度，对社会工作推动社会治理创新的基础理论问题进行阐释。主客体纬度主要解决社会工作依托什么力量作用于什么领域来推动社会治理的问题；价值纬度主要解决社会工作在推动社会治理创新中应该发挥什么价值，即作用目标的问题；机制纬度则主要解决社会工作如何推动社会治理创新的问题。

一、 社会工作推动社会治理创新的主客体维度

（一） 社会工作机构和社会工作者双重主体

社会工作推动社会治理创新需要通过实践来实现，任何实践活动都必然涉及到活动的主体和客体，也即具体由谁推动和推动谁的问题。社会工作是源自西方的一种助人的专业和职业，一个专业或职业去推动社会治理创新，所依托的主体必然是掌握和拥有这一专业资源、从事这一职业的组织和个人。这里主要包括社会工作机构和社会工作者两方面的主体，王思斌认为，“从我国建构现代治理体系的角度看，公共服务类、社会服务类社会组织的发展和发挥作用，对创新社会治理有重要作用。在社会治理创新中，社会工作机构的协同作用十分重要，社会工作机构参与社会治理创新可以理解为一种服务型治理。社会工作机构，是以社会工作者为主体、综合运用社会工作专业知识、方法和技能，为社会有需要人群特别是困难群体提供专业性服务的社会组织”。①社会工作机构是在中央建设宏大的社会工作人才队伍和各地促进民办社会工作机构发展的政策支持下逐步发展起来的。社会治理创新重视社会组织的参与及发挥作用，因此社会工作机构成为社会工作推动作为社会治理创新的组织形态的主体。这一主体既具有社会组织的公益性、自主性等属性，可以有效参与协同治理；同时也具有社会工作专业资源和专业优势，可以在社会治理创新中做出更大贡献。除了作为组织形式的社会工作机构外，另一个推动社会治理创新的主体即社会工作者也不应被忽视。很多人会认为社会工作者不是多数在社会工作机构工作吗？有必要将二者区分吗？这实际上是我国社会工作在快速发展的初级阶段出现的特殊现象。实际上，社会工作作为一种职业，可以分布在多种组织当中。像在美国、加拿大以及港台等大多数社会工作职业较发达的国家或地区，社会工作者供职于多种类型的民间机构，也有部分供职于政府部门。如同人力资源、会计等专业工作一样，存在于需要他们的不同组织类型中，在不同领域发挥着社会工作专业的作用，即每个服务领域都有社工，而不是只集中在社会工作机构中。目前，我国也逐渐有部分社会工作者在政府、医院、企业、学校等部门开展专业社会工作，但由于其人数有限且专业化程度不高影响了参与社会治理作用的发挥。随着社会工作专业培养力度的加大及社会工作专业人才的丰富，我国社会工作者也会逐渐出现在各个社会服务领域中，发挥其专业作用，成为以个体和职业形式的社会治理创新推动力量。

（二） 社会服务体系至社会关系系统两级客体

社会工作推动社会治理创新的客体，是指社会工作实践活动的主要作用对象，这里应当包含社会服务体系与社会关系体系两个层级。

社会服务体系是社会工作的主要作用对象。社会工作本身强调的就是一种专业社会服务，社会工作作为一种新的结构介入原有的社会服务体系，推动社会服务体系的改革及完善，进而促进社会治理创新。随着经济改革的深化，社会在不断发展的过程中会出现张力、冲突和矛盾，由政府及其所属机构、人员提供的社会服务，往往由于权力关系的不对等和服务方式的表面化而不被服务对象接纳和认可。传统的社会服务体系在促进社会公平、化解社会矛盾、动员社会参与方面未能充分发挥应有的作用，影响了社会治理的效果。社会工作推动社会治理创新首先就要作用于社会服务体系，运用专业理念和方法，改变社会服务理念，输入社会服务技术，与原有的社会服务主体合作与竞争，嵌入发展。社会工作以人为本，平等地服务于需要帮助的群体，解决其实际问题，维护其基本权益，促进社会公平，维护社会秩序。因此，完善社会服务体系是社会工作促进社会治理创新最基本的着眼点。

社会工作推动社会治理创新的另外一个重要客体是社会关系系统。社会工作随着社会结构的分化和社会问题的产生而出现，以调整社会关系、弥合社会裂痕为己任，通过对社会关系的调整推动社会治理创新。社会关系系统是社会治理的场域和对象，随着社会的快速转型，大量社会问题出现，其根本原因是社会结构及社会关系系统发生了深刻的变化，因此协调社会关系成为了社会治理最基本的任务。社会工作作用于社会关系系统以推动社会治理创新，主要体现为协调三个方面的关系：首先，帮助协调人与社会的关系，社会工作十分重视人的社会化，认为“人在情境中”，致力于运用专业方法调动服务对象潜能，恢复其各种社会关系，促进其更好地融入社会；其次，帮助协调群体与群体的关系，社会工作坚持公平正义原则，坚持为困难群体服务，倡导平等、接纳、多元，使被服务群体获得充分尊重，通过调动多方资源为服务对象服务，实际上在不同的群体之间搭建了桥梁，有助于群体间距离的拉近及隔阂的消解；再次，帮助协调政府与社会的关系。政府与社会常常被认为是权力的两级，社会工作的客观、中立立场使其可以为政府与社会建立互动渠道，通过直接服务和政策倡导，调整政社关系。

二、 社会工作推动社会治理创新的价值维度

（一） 协调多元主体关系，促进社会参与

全球治理委员会（the Commission on Global Governance）对治理的定义认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是一个协调公共部门与私人部门持续互动、并达成共识的过程”。①社会治理强调的是相关各方主体的平等参与，而不是权力的行使或强制，是一种多元合作共治。在各类主体积极参与之后，平等、互动的合作伙伴关系的建立成为社会共治的关键。由于中国制度及文化的路径依赖，政府的权力行使习惯与管理作风及社会参与和公共精神的匮乏，使多元主体的平等参与和有效合作难以达成。社会工作在协调关系方面有着价值和技术上的优势，应当在协调多元主体关系方面发挥更大作用，促进社会参与，推动社会治理的创新。社会工作的核心价值观包括“推动超越个人私利的给他人的服务；对每个人都给予关心和尊重，意识到个体的差异和文化及种族上的多元性，明白人际关系和人群内部关系是重要的社会变革工具等”。②可见，社会工作利他主义的价值，对个体和群体差异的接纳和尊重，对关系的重视，使社会工作成为了天然的协调力量。社会工作机构和社会工作者以社会组织或公民的身份参与到社会治理中，通过提供从服务对象出发的人道主义的服务，获得服务对象及社会公众的支持；通过提供专业技术为社会组织和社区发展服务，取得与社会组织及各类基层组织的合作，获得其对社会工作专业的认可；通过在公共服务中与政府的合作，一方面有效补充政府公共服务的不足，另一方面，在专业服务和行动研究的基础上，提出专业意见，有效表达其他社会治理主体的诉求，影响政府对其他治理主体的态度，促进多元主体的参与及合作，助力合作治理。

（二） 推动服务型政府建设

在管理走向治理的背景下，不仅需要社会协同治理，同时要求政府治理的进一步改革，其关键是政府职能的转变，简政放权，实现“小政府、大社会”的目标。服务型政府是一种全新的行政理念和执政模式，建设服务型政府是十七大报告中发展社会主义民主政治的重要内容，是政府治理改革的基本要求。社会工作参与社会治理应当以推动服务型政府建设为目标。迟福林认为， “服务型政府的基本内涵是：为社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务， 以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求， 在此基础上形成政府治理的制度安排”。③社会工作应在以下方面发挥作用：首先，影响政府的治理理念。建设服务型政府不代表政府不履行管理的职能，而是关注于政府在履行管理职能中的理念和方式，政府应有平等和分权意识，在管理中变“控制”为“协调”。社会工作机构及社会工作者作为社会治理中的参与者，应当通过在公共服务中与政府的合作关系，用社会工作平等、接纳、利他服务的价值观及专业工作方法影响政府治理理念和方式的转变。其次，协同政府提供有效的公共服务。政府的职能和能力是有限的，政府不能提供全部的公共产品，政府的科层制也影响了其在很多领域提供公共服务的效率，需要社会组织和社会力量的积极参与。在提供公共服务方面，社会工作机构和社会工作者较一般的社会组织和社会力量有更大的专业优势，服务介入方式更易取得服务对象的信任，专业化服务效果更好。通过积极承接政府购买服务，社会工作机构和社会工作者应当在协同共治、落实社会福利政策、补充政府公共服务方面发挥积极作用。再次，促进政府制度性公共服务水平的提升。除了提供公共服务外，服务型政府还必须积极提供制度性服务，也即制度安排。“这种制度安排应当是一种安全、民主、平等的制度环境”。①社会工作机构和社会工作者并不一定直接参与制度的制定，但是在社会福利、社会保障、劳动关系、妇女儿童发展、社区建设、法律制度等方面，他们可以通过实际服务中的政策行动研究获得实践权威性，在政策倡导方面发挥积极有效的作用，促进政府制度性公共服务水平的提高。

（三） 促进社会公平正义

社会治理理论体现了对公平正义的追求，“追求经济资源、社会资源和政治资源的公平合理配置”。②“社会公平正义是社会治理创新的最终目标，是社会得以实现公平正义的保障”。③社会工作因公平正义的价值追求而出现，以促进社会公平正义为使命。“社会工作者追求社会变革，特别是同弱势和受压迫的个人和群体一道工作，代表他们寻求社会变革”。④社会工作参与社会治理应当以促进公平正义为价值追求。首先，社会工作可以通过为出现发展困难的弱势群体和社区提供服务，促进受助对象社会功能的恢复及社区潜能的发挥，缩小经济发展及社会结构分化造成的群体、区域的差距，缓解社会矛盾及冲突，推动社会公平。其次，社会工作可以通过对个人、团体、社区的服务介入，输出和弘扬平等、尊重、接纳、人道主义的价值理念，倡导公共精神，影响社会价值和转变文化观念，使全体公民自觉地追求“公共善”，为社会公平正义奠定文化基础。

三、 社会工作推动社会治理创新的机制维度

社会工作的推动作用不可能自然发挥，需要社会工作深度嵌入到社会治理体系中去。“嵌入”这个概念最初由波兰尼提出，“认为社会关系被嵌入经济体系之中”。⑤格兰诺维特进一步系统解释了“嵌入”概念，指出“经济行为是紧密地镶嵌在社会网之中的，强调社会关系网络对经济行为中信任、欺诈、企业组织运作等问题的解释”。⑥王思斌提出，社会工作在中国的发展是一种嵌入性的发展，之所以采用“嵌入”这一概念，“是因为在社会工作重建之时我国社会服务领域并非一片空白，专业社会工作是嵌入原来的社会服务领域之中并谋求发展的。社会工作的嵌入分为浅层嵌入和深度嵌入，深度嵌入是社会工作进入了社会服务深处，是主导的社会服务体制更加接受、了解专业社会工作之后的状态，也是二者在较深层次的合作”。①朱建刚、陈安娜通过对一个政府购买服务项目做个案研究，指出专业社工嵌入基层社区的困难，复杂的街区权力关系限制了专业社工深度嵌入社区治理， 这使得表面光鲜的社会工作在街区权力体系中逐渐式微， 失去影响。②可见，仅仅是靠政府的扶持政策，政府购买社会工作服务，并不能保证社会工作深度嵌入到社会治理体系中，还需要社会工作的自主嵌入策略和路径。本文认为，影响社会工作嵌入的因素可以从体制、经济和社会三个方面进行分析，因此，从体制性嵌入、经济性嵌入和社会性嵌入三个方面探讨社会工作的自主嵌入机制。

（一） 体制性嵌入：建立与政府部门的合作伙伴关系

体制性嵌入主要指社会工作与社会治理中其他主体的体制性联系程度，为社会工作提供了解决问题的体制保障和有效途径，有助于加强社会工作与其他治理主体的联系，促进社会工作作用的发挥。体制性嵌入包括社会工作与其他治理主体的体制性联系，特别是与政府的联系程度，也包括政策、法律框架等。为实现体制性深度嵌入，社会工作可以自主行动的主要空间是建立与政府部门的合作伙伴关系。社会工作的“人本主义”的价值，使之作为一种新的结构和制度，在参与社会治理的实践中会遇到原来结构的阻力，会产生与原有系统结构的张力。由于对政府资源的高度依赖，有可能形成社会工作机构与政府之间不平等的合作关系。在这种背景下，社会工作机构和社会工作者应当在坚持自身价值伦理和自主性的基础上，采取正确的态度对待与各级政府部门的关系，将其视为共同事业的合作者，求同存异，不依附也不一味批判，用参与效果和服务绩效来获得专业权威和角色地位，与政府部门在结构上形成角色互补。“在实践中既要注重专业社会工作的伦理，也要坚持专业反思，借鉴传统政府行政的价值观和工作经验，融合任务目标和过程目标，并基于伙伴平等关系协助对方展开助人自助等工作”。③

（二） 经济性嵌入：有效动员内外部资源

经济性嵌入主要是指社会工作在服务产品生产与“销售”中与其他治理主体的联系程度，这是社会工作嵌入的前提和基础。社会工作提供的服务满足社会需求的程度及获得服务对象认可的程度，决定了社会工作嵌入的深度。“资源依赖理论认为，组织需要从环境中获取资源以获得生存，组织对资源的需求形成了组织对外部的依赖”；④外部依赖使组织需要与环境中的因素进行互动，组织的生存取决于其控制与其他组织和环境间关系的能力；如果两个组织均掌握对方所需资源则可以相互依赖，相互依赖度较平衡则互动关系较稳定。自身并不生产资源的社会工作，却要为社会提供公共产品，为其他治理主体和公众提供其需要的资源，就必须有效地动员和整合内外部的资源。只有这样，社会工作才能够实现经济性嵌入，并在与政府等其他主体的相互依赖中不致失去自主性。首先应当不断挖掘和强化自身的优势和特色资源，发挥社会工作在沟通方法、服务方式上的特色，例如，传统的社区流动人口管理服务由于侧重管控，使流动人口担心对自己产生不利影响，对社区服务人员避之不及，服务无法送达到服务对象。社会工作机构和社会工作者以一个非政府的独立身份，从流动人口实际需求出发，为之提供技能培训、子女托管等服务，则容易达到服务效果，也变相为社区有效进行流动人口管理建立了渠道。因此，社会工作应强化自身的专业资源，在服务弱势群体、调动社区参与、促进社会融合等方面凸现自身能力。其次，社会工作要在外部资源获取和整合上下大力气。一方面，通过整合各种资源提供服务。为有效解决服务对象面临的问题，激发服务对象的发展潜能，社会工作者应当成为资源的整合者。“优势视角理论认为作为社工所应该做的一切，在某种程度上要立足于发现和寻求、探索和利用案主的优势和资源，协助他们达到自己的目标，实现他们的梦想，并面对他们生命中的挫折和不幸、抗拒社会主流的控制。应当通过充分赋权（empowerment）帮助个人、小组、家庭，以及社区在其内部或周围探求和扩展其资源与手段”。①社会支持网络理论同样重视社会工作帮助服务对象运用网络中的资源解决问题的基本任务。另一方面，社会工作机构和社会工作者在实现自身发展的努力中也应动员和整合各类资源。社会工作机构应当积极与政府、企业、其他社会组织和社区居民合作，发现有助于自身发展的各种物力、财力、人力资源，获得机构所需要的政策、设施、经费、专业人才、志愿者等资源，避免对某一合作方的高度依赖，保持自主性及持续发展。

（三） 社会性嵌入：建构丰富的社会资本

社会性嵌入主要指社会工作与其他治理主体的社会联系程度，这是社会工作嵌入的社会基础。社会工作的根本面向是社会问题和社会关系，在实现了体制性嵌入和经济性嵌入后，对社会网络的深度嵌入是影响其作用发挥的关键。社会资本是社会网络分析中的一个重要概念，科尔曼认为，“社会资本不只是单一的存在物，它（们）为这种社会结构中的行动者——不管是个体还是团体——的特定行动提供便利。社会资本包括在人与人之间的关系中，包括责任与期望、信息渠道、社会规范等”。②帕特南首先将社会资本与民主治理联系起来，他指出：社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。因此，在有效解决社会问题、形成有效治理方面，社会资本的培育和积累也被认为是实现善治的重要前提条件，是社会治理创新的主要任务。“良好的治理既要以社会资本为资源和手段，也要以增进社会资本为重要目的”。③可见，社会资本是社会工作深度嵌入社会治理的基础，社会工作嵌入也应当以建构丰富的社会资本为目标。通过建构丰富的社会资本，社会工作可以实现与其他治理主体的合作，有效推动社会治理。社会工作的服务是嵌入到整个社会网络之中的，与其他治理主体的合作关系也是嵌入在社会网络关系中的，因此，社会网络中的信任和规范能促进社会工作与其他治理主体的有效合作，促进更广泛的信任及其基础上的合作。首先，社会工作应通过服务增进社会成员之间的信任。“信任是一种以对他人能做出符合社会规范的行为或举止的期待或期望为取向的社会行为，又是在人与人之间的互动及社会交往过程中培育、产生、增强和扩展的，体现了人与人之间的一种社会交往关系或联系”。④因此，社会工作应当通过帮助服务对象改善社会关系，促成社区成员互助合作、自我发展，帮助增进社会成员之间的互动，进一步培养社会信任，特别是将“不同经济、社会甚至政治背景的人联系在一起，培养人们之间‘无区别的、包容性的社会信任以及互惠互利的道德规范”。⑤其次，社会工作应积极促成自助网络的形成。社会工作应坚持“助人自助”，帮助受助人群自主形成问题解决方案，并鼓励服务对象自我组织与自我互助，形成各种参与网络。社会资本理论认为丰富的横向交织的网络是社会资本的基本组成要素，也是其他社会资本要素发挥作用的基础。社会工作在助人的过程中，帮助受助人群建立互助的横向参与网络，通过服务的传递提高解决社会问题的效率。同时，也搭建了社会参与的平台，为社会成员互动合作、相互信任的社会交往提供便利，有利于社会资本的生成和强化，为多元主体协同共治提供动力。

（责任编辑：徐澍）