少数民族流动人口跨区域协同治理的实证研究

冉鹏程

摘 要：在城市化大浪潮下，少数民族流动人口因为风俗、文化背景、语言心理等各方面差异而引发众多社会问题，同时面对少数民族流动人口规模扩大、城市配套设施准备不足、流入地流出地互相推诿等阻碍民族事务善治的现实，我国普遍存在对这一群体服务不到位、管理不规范、民族矛盾层出不穷等治理瓶颈。通过对武汉和兰州城市少数民族流动人口治理情况进行实证研究，从资源再分配、属地社区化嵌入、多元治理等视角，探索少数民族流动人口跨区域协同治理新模式。

关键词：少数民族流动人口；协同治理；理论分析；实证研究

中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）16-0047-04

习近平总书记在中央民族工作会议上指出，在做好城市民族工作中要抓住流出地与流入地两头对接这一关键以保障各民族群众合法权益，并推动互嵌式社区环境和社会结构建设让少数民族群众更快被城市接纳及更好地融入城市。因此，在新时期，研究少数民族流动人口服务与管理协同机制创新有着非常重大的理论价值和现实意义。少数民族流动人口是离开原居住地转移到城市从事各种经济、文化活动以营利谋生的暂住型非城市户籍的少数民族人员[1]。在城市快速发展与城镇化进程加速的背景下，少数民族流动人口规模迅速增长且多具有较强经济性，同时流动具有的强烈季节性和明显无序性，于流入城市呈现出大分散小聚居的地域分布特点，这一群体构成主体由于受教育水平较低而主要从事体力劳动[2]。这就使其在频繁流动与交流中不可避免地产生各种矛盾，为政府服务与管理带来新问题、重压力。

一、剖析少数民族流动人口现实问题

（一）少数民族流动人口规模之大给流入城市带来治理压力

随着我国改革开放深入发展及当前城镇化浪潮不断扩大，聚居于广袤西部地区的大量少数民族群众离开长期生活的边远山区、村寨流入中东部大城市务工经商。据第六次人口普查的数据显示，北京有80.1万少数民族人口，上海27.6万，成都12.69万，重庆193.7万。2013年，温州、宁波的少数民族流动人口分别为44万和41万，金华为21万，台州为26万，杭州绍兴19.6万，嘉兴14.7万。2014年，广州、深圳的少数民族人口均超过百万，武汉市少数民族常住与流动人口共计28万左右[3]。但是，由于语言、宗教信仰、风俗习惯、民族心理、民族意识等方面的差异，少数民族流动到城市后面临与城市居民难以融合的難题。另一方面，在当前就业形势严峻的大背景下，知识素养及专业技术贫乏的少数民族流动人口也就不可避免地遭遇到就业困境。可见，城市少数民族流动人口事务治理对象规模之大、问题之多、事态之复杂都为流入地政府提出了新挑战。

（二）少数民族流动人口特殊性造成文化融合困难及政府治理无力

少数民族流动人口文化水平参差不齐且与城市居民有较大差距，加上生活习惯各异、语言沟通不畅导致以习得城社会规范、城市语言和认同城市文化为内容的文化融入难以实现，各民族之间更是不易相互接纳和认同[4]。此外，少数民族群众常在不同职业、产业、地域之间频繁流动，呈现出自由、分散、流动性大和体制运行等特点，无形中加大了民族治理工作的难度。加之，民族成分增多、工作任务加重对民族工作者的自身素质也提出更高要求，民族事务管理部门整体的文化素质、工作效率、统筹能力等都亟待提升，若相关部门在重压下存在能力短板必将导致民族事务治理乱象丛生。

（三）流出地政府放任自流与流入地政府漠视不管的现实格局

当前我国少数民族人口流动规模超过了历史上任何时期，这关系到国家稳定、城市经济发展、人民生活安定等众多现实问题，也对政府治理能力和管理模式创新提出了更高要求和更高标准。但是，现实却是流入地与流出地少数民族流动人口服务与管理不协同，呈分散化、碎片化趋势，民族地区农村“空心化”和东部沿海地区城市“过密化”并存，流出地“懒得管”、流入地“管不着”现象凸显。流出地为求安逸而让少数民族群众自由流动，而流入地为避免麻烦而怀着“多一事不如少一事”的心态，双方皆将其视为复杂敏感的烫手山芋而不愿沾手，何谈形成流动人口信息及治理经验交流学习等合作治理机制。城市少数民族流动人口治理无制度、无方法、无组织的恶劣局面背后与这种不讨论、不交流的现状不无关系，更有甚者成为城市民族矛盾多发、民族纠纷频现的重要症结。

（四）缺乏相关基础机制支持及忽视社会力量的重要作用

少数民族流动人口由于文化程度低、无相关过硬技能而使其在新城市面临着就业难或者无法就业的生计难题，因此对劳动就业指导及信息获取的公共服务有迫切需求。但语言沟通不畅往往成为少数民族流动人口与城市执法人员沟通不畅甚至产生执法矛盾的根源，使得城市执法人员未能真正了解其需求及只能占道经营或用不法手段谋生的深层次原因，更何谈根据具体实际建立就业指导等支持机制。此外，少数民族流动人口在流入地有社会性交往和经济性生产生活的多元化需求，政府需政社、政企合作方能实现。政府必须发挥志愿者组织、草根社团等主体的影响力，对少数民族流动人口进行自我约束和针对性服务。当管理少数民族流动人口过程中出现纠纷矛盾时，要善于调动族群中代表人士、领袖人物的积极性，组织引导联谊组织、行业协会、同业工会等“支持型组织”协商合作，参与社会风险防范和危机治理。现实却总是与之背道而驰，很多城市在少数民族流动人口治理事务中对社会力量的重视程度有限，对相关代表作用的发挥没有合理利用。

二、少数民族流动人口跨区域协同治理的实证——武汉模式及兰州模式

（一）武汉模式：流入地流出地无缝隙对接的“倡导者”

1.跨区域政府间建立长期合作机制和联系机制。武汉市在城市民族事务治理中对流入地与流出地之间跨区域联系合作机制的建立做出了有益探索，目前已与青海海东、新疆和田、四川阿坝等地签订了《共同做好到武汉经商务工少数民族人员服务和管理工作的意见》，与少数民族流出地建立了“信息互通、定期互访、干部互派和共同开展宣传教育活动、共同推动经贸合作、共同维护社会稳定”的“三互三共同”联系平台，真正促进流入地与流出地有效对接并建立民族工作跨区域协调工作机制，为今后部门间在民族团结、社会稳定、经济发展等方面加强合作，发挥更大更好的作用奠定了基础。

2.跨区域建立经济贸易合作机制。“发展是第一要务”，跨区域间的政府合作是为了更好地推动两地间的经济互利共赢。流入地与流出地可以通过开展项目推介活动、引导企业投资等活动，宣传两地经济、社会发展状况，推动经济上的互惠互利、双赢合作。两地政府间加强信息交流互动，通过商业、经济、科技等方面信息沟通助力双方协作共赢；利用各自资源优势及产品特色，加强针对民族特点鲜明的农副产品、手工业产品及工业产品贸易渠道建设；采用“订单式”及以需供人才的方式，开展专业化职业培训引导少数民族群众有序、合理、依法流入城市从商务工；运用市场运作模式，促进两地相关单位合作开展文艺演出活动以达到多民族间文化了解及两地文化市场繁荣的效果。

3.跨区域建设协同维稳工作机制。（1）按照“稳定是第一责任”的原则，少数民族流入地与流出地可以积极开展在反恐怖、反分裂、打击犯罪等方面合作。在加强打击“三股势力”方面的工作力度的同时，要及时互通信息、通报情况；建立相关违法犯罪人员信息数据库，双方共享，共同纳入监控范畴，及时打击违法犯罪分子，维护民族团结和国家统一。（2）在涉及流出地少数民族治安、刑事、矛盾纠纷、民事案件的合理高效解决以及挽救、送返有违法犯罪行为的未成年人方面开展合作，加强两地间对于相应群体或个人详细信息的协同，及时合作开展执法活动，共同防止问题进一步发展，避免民族矛盾不断激化而影响城市稳定和谐发展及人民安定幸福生活。

（二）蘭州模式：信息化治理的“先行者”

自2008年以来，兰州市集中力量突破城市少数民族流动人口服务管理 “瓶颈”，通过畅通信息、建设机制、强化队伍、科学管理等方式全面创新了城市流动人口服务管理机制，创建了“以房管人”、户籍地和单位配合的管理新模式。

1.建立齐抓共管、上下联动、综合治理的工作责任链。全市各县区人大、党委、政府、政协四大班子领导依据“五个一”联系点制度为准则与各街道进行挂钩联系，区直各单位、各部门划分区域将对应社区包含于管理范围内，各街道则必须将“街道领导包社区、社区主任包楼院、干部包户包对象”制度具体落实，区人口计生局领导班子成员包街道，建立分工明确、职能清晰的责任链，让各项工作措施在基层落到实处而非大打折扣，完成了流动人口和城市人口之间“三点一线”责任管理模式的创新。

2.通过绘制城市五辖区各社区的楼院、单元、楼层平面图实现划区包干，利用社会保险、干部职工生育档案、公安的“三线一点”按照现居住地将城市少数民族流动人口纳入城市管理范畴，依靠当代互联网技术建立三维数字按照少数民族流动人口的不同类型实现分类管理。

3.完善县区、乡镇（街道）、社区（村）三级流动少数民族流动人口管理队伍，使其管理力量更合理、治理效率有提升。兰州全市6个县区为此专设流动人口计划生育管理办公室，相应街道亦成立配套及深入基层群众的流动人口管理机构。

4.强化齐抓共管、综合治理。例如，城关区各街道创建“流动人口之家”，西站街道建立流动人口“知心惠民”工程，西湖街道建立“民情流水线”工程，使少数民族流动人口普遍享受到就医看病、务工就业、子女入托入学、办证发照等方面的市民化服务。

5.针对少数民族流动人口顺利实现城市化及尽快融入城市经济、文化生活的问题，兰州市对这一群体提供大量就业创业培训机会，并对少数民族群众创业给予资金政策支持。

（三）少数民族流动人口跨区域治理的创新——趋于协同

无缝隙管理的武汉模式和信息化治理的兰州模式都是推进少数民族流动人口跨区域协同治理的比较先进的模式，涵盖了流入地流出地少数民族流动人口管理与服务的各个方面。通过对这两种模式的分析，笔者认为在流入地与流出地跨区域治理创新过程中，两地协同管理将是实现有效治理的最终模式。对于城市少数民族流动人口事务治理中创建跨区域协同治理新模式（如图2所示），要坚持“一个中心两个思路四个方面四个机制”。“一个中心”指坚持以加强少数民族流动人口管理与服务为中心，“两个思路”主要是从流入地与流出地两个地方去协同治理，“四个方面”指从政府、社会、企业、社区四个方面分别加强对少数民族流动人口的服务与管理，“四个机制”分别指“社会协同机制、信息协同机制、政策协同机制、文化协同机制”。

三、促进少数民族跨区域协同治理的对策

（一）推动政府治理创新，强化资源再分配能力

政府在治理能力现代化过程中需不断完善组织建构，优化工作方式与流程，提高治理的科学性、合法性与有效性。当地政府要在全面依法治国背景下科学制定、具体执行、监督和检查有关民族工作的各项政策、法规，完善内部涉及民族事务的单位领导沟通及部门协调合作机制，利用招聘专才、培训人才等方式解决民族事务治理部门少、人手不够的难题。同时，政府要明确职能定位，完善差别化支持政策，强化资源再分配能力。在民族事务治理过程中，为妥善处理拆迁安置、流动摊贩，政府部门可采取经济补助、物质资助及政策倾斜三者结合的方式，建立一整套“现金+物资+政策”的管理机制，解决拆迁难、安置差、摊贩难管等问题。当然，制度建设是民族事务治理中长远性、全局性、根本性的关键所在。政府应通过建立健全民族政策社会听证制度治理、民族事务决策咨询制度、全民族政策分级制定实施制度、民族监督及问责制度，实现民族政策灵活实施、权责主体界限明晰、民族事务治理中各种失职渎职行为受到监督，以不断深入发展和完善民族事务治理制度，确保民族事务治理科学化、程序化和规范化。

（二）实现少数民族属地社区化嵌入，打造社会化机制

社区化管理思想的核心是实现防范性管理模式向服务、参与型管理模式转变，以适应当前社会组织走向分化、政府事务面临重组的形势及满足市场经济体制建设的要求。因此，互嵌式社区的建设要抓住当今社会发展趋势，在适应社会发展的基础上形成一整套科学建设体系，从理论和实践上实现互嵌式社区的科学建设。对于少数民族流动人口管理，政府应通过少数民族流动人口属地居住社区为其提供所需服务和保障，坚持推进暂住证向居住证、流动摊位向固定摊位的转变，促使少数民族流动人口参与居住社区的服务和管理，调动其主人翁意识，培养其认同感和归属感，促进其心理适应和与社区协调。

（三）发挥社会组织的作用，调动社会力量协同共治

除了依靠政府力量外，少数民族流动人口跨区域治理还需积极发挥社会组织的功能。相应社会组织在提供社会服务、凝聚社会共识等方面能做到精细化、专业化，并能充分发挥自身独特条件促进政府、市场、社会间的良性互动机制建设。政府应大力支持单一民族社团组织挖掘民族文化开展跨民族文艺联谊形式的互助活动，打造普及化、民间化、社会化平台下的民族互助活动以发挥其独特社会效用。针对部分有着独特宗教信仰及固定宗教形式的少数民族，政府可以通过引导正规宗教组织为少数民族流动人口提供相应的管理与服务，利用其独特影响力调节流动信众的矛盾。除此之外，政府还可以鼓励非政府组织参与到流动人口服务中来。实现企业的工作保障、社会的平等对待和属地管理、政府的创新治理的齐头并进，才能真正为少数民族流动人口提供科学的管理与优质的服务。

（四）构建无缝隙信息化网络，推动跨区域间协同治理

制约于经济因素，少数民族流动人口往往是自发性、盲目性地流转各地，进而无法实现劳动力资源合理有效配置。因此，引导少数民族跨区域合理流动具有重要意义。流出地政府部门可以与流入地政府通力合作，帮助流入地政府深入流出地组织企业集体招人，或者根据流入地经济发展状况引导人口有序流动。在现代信息化时代，推进少数民族流动人口跨区域治理，以实现流动人口网格化管理推动两地信息协同最为关键。流出地通过基层网格人员走访的情况及时了解人员外出流动情况，并及时与流入地取得相应联系；流入地通过社区网格化管理，及时更新流动人口的动态。信息化管理的目的就是为了实现两地协同，避免出現“同样的事办两次，出了事两头推”的状况，以实现管理和服务现代化、科学化。

（五）改进社会治理方式，提升多元治理能力

由于民族事务治理属于公共服务范畴，政府有责任更应有能力在民族事务治理中为相应群众提供基本服务。同时，由于传统大政府、小社会管理模式的影响，当下我国仍然面临公民参与意识不强，市场发展不健全、社会力量积弱的现实，在资源和权力分配上政府拥有无可比拟的优势。于此，政府必须转变计划经济时代延续的“全能型政府”思想，深刻领悟少数民族流动人口治理并非自身唱“独角戏”，注重公民社会和市场力量的充分发挥才是治理方式改进方向。因此，民族事务治理主体多元化必将丰富民族工作途径，企业、非营利组织和各个行为者将发挥政府无法具备和替代的独特优势，创设更多便利、微观、有效、灵活、具体的途径[5]。通过政府出售、公共服务租赁、合同承包、志愿者服务、政府补贴等措施，推进民族事务治理中少数民族群众创业培训、学习基地建设等项目的民营化、社会化程度，补齐民族事务治理中社会力量参与短板，实现政社合作、上下协同、多元主体参与的良性互动治理格局。