儿童福利视角下我国的儿童问题及改善路径

李颖

摘 要：近些年来，由于社会结构与家庭结构领域都发生了巨大变革，儿童福利事业面对着很多新的挑战，如单亲家庭儿童、贫困儿童、留守儿童、残疾儿童等新旧问题更加频繁地出现在人们的视野中。面对这些问题，分析其折射出来的现行的儿童福利制度的缺陷，并有针对性地从立法、理念、预防机制、监督等方面提出改善建议。

关键词：儿童福利；制度缺陷；早期干预机制；第三方评价

中图分类号：C913.5 文献标志碼：A 文章编号：1673-291X（2016）16-0039-02

一、我国目前存在的儿童福利问题

1.离婚率逐年攀高，单亲家庭儿童的照顾问题日益突出。我国的离婚率每年都在攀升，原生家庭的解体意味着儿童必将会缺失父亲或母亲的齐全照顾和爱护，伴之而来的还有生活质量下降和精神状态难以调适。严重情况下，单亲家庭儿童甚至可能因为严重的心理问题导致行为失当，走上犯罪或残害自己的道路。

2.家庭贫困导致贫困儿童大量存在。由于儿童缺乏独立生活能力，对家庭的依赖性很强，家庭贫困的儿童极易陷入贫困状态。我国目前的贫困儿童绝大部分主要集中在偏远农村。这些儿童往往因为生活贫困而面临失去受教育机会、中途辍学、发育不良、疾病不治等问题。

3.农民工进城造成大量留守儿童。随着城市化的发展，很多农民进城打工，于是他们的子女一般都留给家里的老人带。与父母聚少离多，留守儿童不但无法接受到良好的教育和父母的关爱，还不得不忍受着孤独和对父母的思念。

4.家庭暴力给儿童身心造成创伤。对于一些深信“棍棒底下出孝子”的家庭而言，他们的子女被暴打、辱骂是家常便饭，这些儿童从小就受到心理和身体上的创伤，极易出现心理问题和身体健康问题。而在国外，家庭暴力必然受到法律的强制制裁，严重者甚至会剥夺施暴者对儿童的监护权。

5.残疾儿童。或因为天生残疾，或因为后天意外生病、事故残疾，残疾儿童的生活、学习都存在困难，甚至有些残疾儿童会遭到父母的狠心遗弃。这些无处可去的残疾儿童要么在街头行乞，要么会被送到儿童福利院。遗憾的是，送往儿童福利院也不意味着幸福的开始，大多数儿童福利院的服务资源无法跟上残疾儿童的正常生活需要。

二、我国儿童福利政策的制度性缺陷

现行的儿童福利制度的雏形建立于20世纪50年代，之后虽有发展，但大体并无大的变化，始终带有典型的计划经济色彩。随着时代发展，其局限性逐渐突出。就目前而言，它凸现的问题主要有：

1.服务对象覆盖面狭窄，功能定位低。首先，其服务对象是城市中的“三无”（无法定抚养义务人、无生活来源、无劳动能力）孤儿、弃婴和残疾儿童。这种规定导致儿童福利总开支的95%都用于扶助在全国特殊儿童总量中占比20%的城市特殊儿童，反映了在我国儿童福利制度也存在城乡二元分割，造成了严重的不平衡，有失社会公平。其次，目前的儿童福利制度的功能仅满足服务对象的基本生活水平需要和医疗救助需要，具有补助型福利特征，在塑造矫正儿童人格、提高生活满意度、培养个性丰富精神生活等方面存在缺位。

2.儿童法律难成体系，效率低下。目前，我国与儿童权利相关的法律有《未成年保护法》《民法通则》《反家庭暴力法》《收养法》《母婴保健法》等。这些法律的特征在于：偏于综合性，缺乏操作性、专业性、体系性；各个行为主体的责任不明确，权责边界模糊；当出现违法行为时，缺乏有震慑力的惩罚措施。

3.体制机制单一，忽视社会参与。目前的儿童福利机构都由国家建造，并由政府出动资金和人力来承担照料困难儿童的责任，忽视了民间组织与社区的力量，未能有效调动社会资源，在跨专业的配合度上也存在欠缺，机制、体制单一。

4.事后介入为主，缺乏预防措施。从政策和具体作为而言，我国目前儿童福利制度都在强调原生家庭照顾儿童的责任与重要性，缺乏早期干预。由于传统家庭教育模式往往因以“棍棒出孝子”为基础理念，而充满了各种暴力管教。而相应地，我国另一个重要的传统家庭观念是，认为儿童隶属于父母，因此公权力很少关注家庭中的儿童处境，只有发生明显对儿童成长造成损害的情况下，政府才会介入进行事后干预。这种处理方式，不但难以抚平儿童在家庭中受到的创伤，而且所耗费的人力、财力远高于预防所需。

5.儿童福利机构的运营和管理缺乏监管。经过多年发展，我国各地陆续有了各种类别和功能的儿童福利机构，主要有儿童福利院、婴儿岛、孤儿院、救助站等。但由于儿童福利机构对外界而言相对封闭，其运营状况和管理机制更难为人们所知。加上目前我国尚无专门监管儿童福利机构运营状况的部门和体制，也无专项监管法律，这些儿童福利机构相当于在无任何社会监督和权力监督的情况下运营管理，存在着相当高的各种道德风险。

根据以上陈述可知，我国的儿童问题具有多样性，且目前的儿童福利制度自身有着多重缺陷，因此急需对其进行针对性的改革。

三、完善我国儿童福利制度的建议

为与目前的中国经济、社会大环境体制相一致，针对目前我国的主要儿童问题及儿童福利制度自身存在的问题，笔者认为正确的改革思路应该是，以政府为主力、配合以社会力量建立覆盖全体儿童的积极的福利制度来取代传统狭义的补救式儿童福利制度。在新制度内部，应以家庭儿童福利政策为核心，儿童福利机构充当托底辅助作用，并通过加强立法、引入社会力量合作、建立监管机制来为制度提供运行依据和支撑。

1.建立普遍的覆盖所有儿童的家庭津贴与服务制度。儿童是祖国未来的花朵，建立覆盖全体儿童的家庭津贴与服务制度对经济社会的长远发展具有非常重要的意义。凡是具有一名以上儿童的家庭，无论其所在地归属于城镇还是农村，都应享受到相对公平合理的津贴与服务。大体而言，津贴和服务标准应根据当地实际的经济、社会发展的水平而定；享受对象应该根据家庭状况分出不同待遇层次，可按普通家庭、低收入家庭、单亲家庭、特殊儿童家庭等给予相应的津贴和服务。津贴和服务的内容应包括：（1）政府在社区设立家庭问题咨询中心，为家庭中夫妻、亲子关系问题，儿童心理、行为问题提供解决方法。（2）将家庭赡养系数纳入考虑，完善城乡最低生活保障制度、医疗保障制度、住房保障制度，对拥有子女的家庭实行优待政策。（3）对于单亲家庭、双职工家庭、父母一方失去劳动能力家庭提供财政补贴以资助其购买家政服务，项目包括保姆、小时工、接送儿童上学等。（4）在社区中兴办便民服务网点，鼓励邻里互助，为家庭和社区的特殊儿童提供设施便利与服务，如为上学的儿童提供早餐桌椅、为残疾儿童提供业余教育、志愿者陪伴、司法救助等。（5）对于有患病儿童的家庭，应鼓励用人单位为其父母提供假期服务。（6）利用政府购买或发挥政府带头组织的作用，大力发展并完善领养服务、家庭寄养、日间托育服务、扶助单亲母亲、法律救援等支持性的服务。

2.制定以保护儿童权利为中心的法律体系。首先，应明确立法理念，为儿童福利事业确定正确的方向。这一理念即构建多元责任主体的儿童福利体系，促使国家各级政府、社会、个人都参与到保障儿童权利、增进儿童福利、促进儿童健康成长的事业中来。其次，划定各级政府、社会、个人在儿童福利事业中应履行的义务和权责范围。再次，确定儿童福利事业中主要负责运营管理、监管、评价的部门和组织，并给出基本硬件设施、人员服务要求的一系列规范和评价标准。最后，还应根据社会不断新出现的儿童问题，适时增补儿童权利保护法律的内容，如增设大病或残疾儿童的康复保障制度、家庭早期干预机制、留守儿童和服刑人员子女的教育保障机制等。

3.增加早期干预机制，尽早从源头上避免或削弱儿童问题的不良影响。在这一方面，我国可效仿发达国家的家庭儿童政策中的预防性措施，将儿童福利领域的预防分为四个层次：初级预防的目的在于为儿童提供普遍服务，增强其自我权利保护意识，增加其教育、发展机会，并增强家庭对子女的抚育功能。二级预防为有困难的家庭及其儿童提供支持性服务，旨在遏制问题的进一步恶化。三级预防为身陷长期、严重困境的家庭及其儿童提供应对危机的服务。四级预防负责尽量降低各种恶行事件对儿童的不良影响，属于事后补救性质的工作。我国的儿童福利事业之前一直把重心放在事后处理上，今后在借鉴国外先进经验的基础上，应投入人力、物力、财力增加早期干预，建立起四级预防的机制，尽早减少儿童问题的不良影响。

4.引领、组织社会力量加入儿童福利事业。这不但有利于合理利用广泛丰富的社会资源，还有利于增强儿童福利的跨专业合作，促进儿童福利事业取得更好成果。日本的社会组织就在儿童福利事业中发挥了非常重要的作用，如：1998年成立的“儿童虐待反思协会”以漫画的方式向志愿者介绍儿童虐待与制止儿童虐待工作的正确做法；各地社会组织还经常组织联系社会工作者、心理医生、儿科医生，及时处理被举报的虐待儿童事件。我国可借鉴日本的做法，通过为与儿童工作相关的社会组织提供适当的优惠政策或补贴，引导并组织其加入到儿童福利事业中来。

5.加强儿童福利机构的管理监督，引进第三方评价机制。它是保障儿童福利机构合理、规范运营的不可或缺的手段。首先，国家应通过立法建立起健全严密的行政监督体制，明确规定监管部门的职权与责任，确保儿童福利机构保持自身的福利属性。其次，在儿童福利院的设施与管理规范方面，应引入第三方專业机构的评价机制，如专业的儿童福利社会组织、儿童医院、幼儿教育学校等都可授予评价资格。最后，政府应敦促儿童福利机构建立并完善信息网络，使得公众明确捐款流向、国家拨款去向及儿童收养流动状况。