依法治国视域下政府行政问责制研究

2016-05-30陈鹏

职工法律天地·下半月 2016年2期

摘要：责任型政府建设是深化行政管理体制改革的必然要求，同时也是现代民主政治发展的应有之意。规范政府行政问责制度设计将有效的保障和推进行政管理体制改革进程，推动依法治国向纵深化方向发展。行政问责制度具有理性的价值模范作用，当前我国行政问责制在法律、程序、方式、范围和思想理念层面还存在问题，从依法治国视域来看，我国政府行政问责制度的完善与发展需要进一步深化行政管理体制改革、健全行政问责法律体系、加强行政问责配套制度建设。

关键词：依法治国；行政问责；行政管理；体制改革

一、行政問责制

1.行政问责制的内涵

行政问责制是政府行政管理体制中，为了维护行政秩序、提高行政效率、避免行政失误、保障行政相对人合法权益，由行政机关监督部门、社会公众、社会团体以及新闻媒体依法对行政机关的行政决策行政行为、行政权责等进行监督和追责的行为。

行政问责的主体包括同体问责和异体问责两种，异体问责是政府行政问责社会化的一个发展趋势。从行政问责的客体来看，主要是指“向谁问责”、“问谁的责”，主体与客体之间的界定是行政问责制实施的基础和前提。

行政问责的范围，主要包括了行政机关及其工作人员在行政执法过程中的法律责任、政治责任、行政责任和道德责任等。

行政问责的程序，指的是“如何问责”。从当前我国政府行政问责的程序来看，主要包括两种，一是常态化的听证质询，二是行政追责，与之相伴的包括监督、调查和权利救济。

行政问责的结果是依据行政问责的具体事实，根据问责程序的相关规范性要求，依法追究行政问责客体的责任，包括法律责任、行政责任、政治责任和道德责任等。

2.行政问责制的功能价值分析

从行政问责制度的功能价值来看，我国行政问责制度具有监督与纠偏功能、惩处与教育功能、引导与评价功能。

（1）监督与纠偏功能。在行政问责的制度设计中，监督和纠偏是其所具有的两大基本价值。一方面，权利的行使需要监督，行政权利直指民生，乱作为、不作为都是对权利本身和受益者的伤害，行政问责将常态化的权力运行监督和即时性的权利责任追究相结合，权责明确。另一方面，行政行为的过程性因素繁多，行政目标的期望设定与预期构成不尽相同，常态化的行政问责机制对行政过程中的不合理因素进行质询和改善，能够起到纠偏的实效。

（2）惩处与教育功能。惩处与教育功能是行政问责制的另一个重要功能价值。对于行政决策和行政执行中的失误，在对社会公众利益造成不同程度伤害的同时，行政决策者在做出决定之前理应进行理性和全方位的考量论证，对于决策失误，决策者应当承担因决策不力带来的损失，这就是行政问责的惩处机制。同时，通过设立行政问责制，将惩处功能引入到该机制的内在逻辑中，对于类似行政行为起到一定的宣传督导和教育功能。

（3）引导与评价功能。行政问责制的另一个功能价值在于引导和评价。行政决策和行政行为失误的责任归属在于政府机关及其负责人，行政问责制度的设立能够正确引导行政决策和行政行为避免失误，朝着最大公益性的方向出发。同时，也可以作为考核评价行政机关行政行为的一个重要指标。

二、依法治国视域下行政问责制度存在问题及新要求

从我国政府行政问责制的发展轨迹来看，我国逐步建立健全完善的长效型的行政问责机制，问责督查制度得到了有效的实施，动态化的行政问责机制有效的保障了行政问责效力，同时，进一步拓展行政问责的范围，由同体问责向异体问责转变，行政问责文化体系逐步完善，对政治责任和道德责任的问责进一步强化，行政问责的程序进一步规范化，通过规范性条例的形式推动了政府行政问责制的制度化和执行力，有效的保障了行政问责的效能。

1.行政问责制度存在的问题

我国逐步建起了相对完善的行政问责制，从行政问责的实施和保障来看，还存在一些不足，主要表现在法制、程序、方式、范围和思想层面。

（1）法制层面。依法行政和行政问责都是依法治国的必然要求。自2003年“非典”以来，相继出台了多个行政问责规范性文件，如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《公安机关追究领导责任暂行规定》等，行政问责制度也从起初的追究重大安全事故拓展到了追究滥用行政职权和行政不作为的责任。但从立法形式来看，有关行政问责制的全国性法律法规尚未建立，法律位阶低、问责标准不统一、惩处力度不一致等影响着行政问责的统一性和规范性。同时，从当前现有的问责规范文件来看，违法违纪的行政处分所占行政问责比例大，更为广泛意义上的行政问责制未建立。

（2）程序层面。问责程序是行政问责制得以有效性实施的重要保障。一方面，行政问责的实现需要法律层面的程序性规定，通过“法律程序问责权力”①，而从当前的问责程序来看，由于缺乏相应的法律依据，因此，大多数情况下还是“权力问责权力”，这就大大增加了行政问责的随意性。与此同时，从当前我国行政问责程序的制度设计来看，缺乏可操作性，笼统的问责程序抑制了行政问责的执行力和生命力。

（3）方式层面。行政问责的方式既包括主体问责也包括异体问责，但关键在于异体问责②。异体问责是由行政机关以外的问责主体，包括人大、新闻媒体、检察机关、审计机关、第三部门组织而组成的问责主体。这种行政机关外部监督问责主体有效的保障了行政问责的有效性。从当前我国行政问责的方式来看，大多数是行政机关体制内“自上而下”的同体问责形式，人大问责、司法问责、新闻媒体问责受到制约，问责方式不完善。

（4）范围层面。行政问责制度的范围指的是对问责客体的哪些行为问责，即“问什么”。从当前我国行政问责制度的范围来看，主要集中于对重大安全事故的问责，而对于关涉范围更加广泛、社会公众利益需求指向更加明确的行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等的问责相对较少。同时，行政问责的范围缺乏统一的标准，问责范围的规定笼统模糊，缺乏具体操作性，制约了行政问责应有的效果发挥。

（5）思想层面。行政问责的行政文化和政治氛围对于行政生态环境中行政问责制度的建设具有重要的引导性作用。我国传统的政治文化中，自主意识和参政意识相对匮乏，公务员队伍中的行政道德观念和责任意识亟待提升，问责势必会关涉到“人”，加之法制意识和政治民主意识的缺乏，使得行政问责男贯彻、难执行。

2.依法治国对行政问责制的新要求

法是治国之重器，良法是善治之前提，依法治国对政府行政问责制提出了新的要求。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建立依法制约和防止权力滥用的系统性、全方位、无缝隙的社会主义法治体系。全面推进依法治国要求行政机关深化行政管理体制改革，严格界定政府公权力与私权利之间的界限，以提高行政效率主要抓手，面向普遍的、大众的、最为广泛的社会公共服务体系，加强行政问责制度建设，通过建立健全行政问责法律体制，明确行政问责的方式、范围、程序规范、承担后果，推进行政问责体系的规范化、统一化建设，为政府行政管理体制改革创新提供源源不断的动力。因此，依法治国视域下的行政问责制需要严格的法律规范、严密的制度保障、严苛的执行力度。严格的法律规范需要进一步完善行政问责制的立法保障，提升立法位阶，改变原有的“权力问责权力”的问责机制，重新构建新型的“立法程序问责权力”的问责机制；严密的制度保障需要理性规划和确定行政问责的方式、范围、程序、应承担后果，严格遵照行政问责制度进行问责，保障行政问责的规范性、统一性和有效性；严苛的执行力度需要构建行政问责制的配套措施，通过政府绩效评价制度、行政问责救济制度等方式增强行政问责的执行力，同时，通过深化政务公开透明制度、增强行政问责文化体系建设巩固行政问责制的实施。

三、依法治国视域下行政问责制度创新与优化

全面推进依法治国对行政问责制度提出了新的要求，构建统一完善的行政问责机制需要从完善问责主体、明确问责范围、规范问责程序、增强问责保障等方面进行创新和优化。

1.完善问责主体

完善问责主体是依法治国视域下政府行政问责制度创新和优化的重要保障。问责主体包括主体问责和异体问责两种，需要进一步规范同体问责，更为重要的是拓宽和强化异体问责。

（1）规范同体问责。同体问责事行政问责的重要方式，主要包括了执政党的问责，行政官员自身问责和行政系统内部的专属、权属问责三类③。规范同体问责就是改变原有状态下同体问责不及时、走过场等现状，充分发挥同体问责的洞察力和适应性，在程序上加以完善，在制度上增强配套措施建设，转变同体问责主体的思想观念，增强行政责任感。同时，为了改变同体问责不作为的行政问责现状，可以考虑将问责不作为纳入到行政考核中，以激发和促进行政問责主体的问责主动性。

（2）强化异体问责。完善问责主体的关键在于强化异体问责。异体问责指的是人大、民主党派、新闻媒体、司法机关、监察机关、审计机关及公众尤其是第三部门组织对于政府的问责，相对于同体问责，它是一种由外部主体所构成的监督和问责。就目前我国行政问责制实施情况来看，行政问责制几乎都是按“自上而下”的体制运作的。第一，完善人大代表问责制。通过法律的形式制定人大代表问责制的法律法规，建立有效的代表公示制度和议案、建议、意见、批评采纳的财政补贴制度，以有效地以量化形式，客观、公正地达到对人大代表的问责目的，促使人大代表积极履职。第二，完善民主党派问责制。我国实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，民主党派具有参政议政和民主监督的功能，因此，民主党派理应成为行政问责的发起主体，提供线索和来源，接受民主党派的问责和监督。第三，完善司法机关问责制。法院、检察院在审理自身管辖范围内的案件时，如果发现行政官员应当被问责，可以通过向问责决定主体提交司法建议书的形式提出问责建议。第四，完善社会公众和新闻媒体问责。公共行政管理处理的是公共事务，目的是公共利益，决定了公共行政过程就是参与过程。从问责制的实施来看，由于政府责任是公共责任，公共责任的审查和追究就不能由少数人说了算，公众是最终裁判者。第五，应完善相关制度，保证公民及低层官员能够参与到问责制实施的各个环节，包括监督官员职责的实施、审查官员责任履行结果动议对官员责任的追究、决定对失职官员处罚。由于参与是否有效，涉及到公民掌握的资源参与意识、参与渠道等方面的因素，目前应本着先易后难的原则，在一些与公众利益密切相关的政府部门，建立公众评议行政机构及其人员的评议制度，吸收公民参与官员的问责过程，然后逐步推广到其他政府部门。

2.明确问责范围

明确问责范围是依法治国视域下行政问责制度创新和优化的另一个重要方面。而问责范围的确定不可能通过一一列举的形式使其详尽，但可以通过一定的方式将其框定在一定的框架范围内。

（1）问责范围确定的原则。首先，问责范围的确定需要遵循有限性的原则。所谓有限性就是遵循权责一致的原则，问责的范围必须与其所承担的任务和使命存在一致性，不能无限制扩大问责范围，同时，在法律的要求下，结合具体情况，使得免于问责的情形只存在于法定的抗辩理由。其次，问责范围的确定需要遵循明确性的原则。问责范围的确定不能是模棱两可的，模糊笼统的问责范围不仅不会起到应有的问责效果，相反还会基于行政机关免于问责的缝隙。因此，问责范围的确定要建立统一的普遍的标准，必要时通过列举的方式加以限定。最后，问责范围的确定需要遵循可操作性的原则。一方面，可操作性需要规范统一的制度体系，对于同一种行政行为，不同部门、不同地区需要实行一致的裁量标准。

（2）问责范围内容的倾向性调整。从当前我国行政问责制度的范围来看，主要集中于对重大安全事故的问责，而对于关涉范围更加广泛、社会公众利益需求指向更加明确的行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等的问责相对较少。因此，从问责范围内容的倾向性来看，需要向行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等具体的、与社会公众关联更为密切的内容倾斜。

3.规范问责程序

政府行政问责制只有在法定的程序框架范围内运行才能起到良好的问责效果。完整的行政问责程序包括问责启动程序、问责调查程序、问责决定程序、问责申诉程序。

（1）问责启动程序。问责启动程序是整个行政问责体制的开端，行政问责决定主体在对行政问责任人做出逻辑判断后，确定是否对其启动问责程序。问责启动程序同时有包括了依职权启动程序和依申请启动程序两种。

（2）问责调查程序。问责调查程序指的是在问责决定人确定启动问责程序之后，对行政问责责任人的行政行为等展开的调查，为了确保问责调查的公正性，需要充分听取问责相关人员的意见，包括问责发起主题、被问责人和被问责案件的相关人员等。

（3）问责决定程序。问责决定主体一般是问责委员会所属的人大常委会，其在对整个问责过程进行审议和充分听取被问责人陈述和申辩的基础上做出问责决定书。

4.增强问责保障

问责保障机制包括了问责的动态评价机制和问责文化体制建设。

（1）构建问责动态评价制度。过程问责制的立意，强调健全一整套全过程问责制度，在责任履行的每个阶段都要问责，问责内容与履责内容完全吻合，一一对应，使问责常态化"这样，问责制不仅具有监督与惩戒功能，而且具有了预警和纠错功能，能有效预防政府部门和政府官员的行政行为因个别环节的疏漏而铸成大错，将损失程度降到最低。行政问责制的基本内涵是政府及行政官员的行为和业绩都要受到监督，必须公开自己的政治活动，对自己的言行举止、工作方法和工作绩效负责，接受来自上级和选民的评判，乃至罢免和起诉。必须建立一套职责明确、目标具体、评判有据、标准统一的行政问责制的动态评价系统。建立政府部门责任的动态评价系统，需要具备相应的管理条件：第一，按照行政工作流程，建立职责相配、明确具体的过程责任制；第二，根据行政职责的目标性和过程性，健全与动态责任制相协调的过程问责机制；第三，问责必须与履责有机结合，使行政问责规范化、常态化。

（2）强化行政问责文化体制。行政问责文化是行政文化的重要组成部分，行政文化是行政问责文化存在的前提。如果公共行政人员具有充分的行政伦理责任意识，他就能够超越法律制度对他的职业责任的规定，在最充分履行职业责任的同时，使法律的不充分性得到补充，并提升法律责任。行政问责制须有良好的行政环境才能顺利运行。健康的行政文化可以增强行政主体的免疫力，提高其执政为民的自觉性，促进行政行为的规范化，推动政治进程的民主化和法治化，最终促进社会和谐。

四、小结

全面推进依法治国是当前我国政治发展的总体性目标和要求，依法治国视域下的政府行政问责制需要充分尊重法治理念，创新问责方式，以推进政府行政管理體制的创新和法治化进程。

注释：

①姚伟.行政问责法律制度研究[D].苏州大学，2009

②黄枧，万泽民.试论我国依法执政条件下的行政问责制[J].吉林省教育学院学报，2010（5）：97-99

③厉俊.论我国行政问责立法的完善[D].南京师范大学，2014

参考文献：

[1]方堃，冉鹏程.全面依法治国视域下行政纠错问责常态化研究[J].行政科学论坛，2015（3）

[2]庞丽峰.着力提升行政问责效力[J].中共陕西省委党校学报，2012（1）

[3]王晓萍，李景春.政府部门责任的动态维度与过程问责制研究[J].工会论坛（山东省工会管理干部学院学报），2013（5）

[4]段振东.行政同体问责制研究[D].吉林大学，2014年

[5]黄枧，万泽民.试论我国依法执政条件下的行政问责制[J].吉林省教育学院学报，2010（5）：97-99