美国食品安全监管体制及经验

郭慧馨 葛健 丁毅

摘 要：美国政府高度重视食品安全问题，美国食品也被认为是全球最安全的食品之一。中国食品安全问题频发的情况下，学习国外的先进经验，提高我国食品安全监管水平成为必然。本文从美国的食品安全监管体制出发，对其监管经验进行了总结，提出了对我国食品安全监管的启示。

关键词：美国；食品安全；监管；经验

面对日益严峻的国际国内食品安全形势，美国通过完善法律制度，引入现代食品安全监管理念，扩大食品监管部门的权利，以立法的形式对食品安全进行全面预防和控制，构建更为有效的和富有战略性的现代食品监管体系，避免美国遭受蓄意污染和无意污染，以保证美国在食品安全供应方面更安全、更有效。美国的食品安全法规和监管系统的特征主要表现为合理的部门设置与健全的法律法规配套，管理的公开透明性，以及管理的科学性。

一、美国食品安全监管体系的法律依据

美国是世界上最早进行食品安全立法、监管的国家，经历百年的发展已形成了较为完善的食品安全法律体系和监管体系。

1890年，《联邦肉类检验法》的颁布标志着联邦政府食品安全立法的开始。1906年，美国颁布《纯净食品与药品法》，并成立了食品药品管理局。1938年，美国颁布《联邦食品、药品和化妆品法》，标志着食品安全监管开始步入法治化的轨道。此后，联邦政府不断制定和完善法律条例，主要包括：《联邦食品、药品和化妆品法令（FFDCA）》、《食品质量保障法令（FQPA）》、《联邦肉类检验法令（FMIA）》、《禽类产品检验法令（PPTA）》、《蛋产品检验法令（EPIA）》和《公共健康事务法令》等。2004年，美国食品和药品管理局（FDA）颁布实施《联邦安全和农业投资法案》。2009年，颁布实施《2009年食品安全加强法案》。2011年，颁布实施《FDA食品安全现代化法案》，该法强调在食品安全管理方面要以预防为主，并赋予了美国食品和药品管理局（FDA）足够的资源和权利，使其能在国家战略的高度上管理食品安全。2013年初，美国对食品安全法律的大幅修订，要求在食品各个环节都必須采取预防性措施，推动现有的“反应型”食品安全法律体系向“预防型”转变。不断完善的法律法规体系奠定了食品安全监管的基础。

在美国现有的30多部保障食品安全和社会公众健康的监管法律中，关于食品安全的法律主要有：

①《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDCA）。FFDCA是美国实施食品安全监管的基本法律，核心职责是保障食品的卫生与安全，以及生产过程的卫生、包装材料的安全卫生和标签的诚信度。其中规定了 FDA管辖范围包括：国产的及进口的肉类、畜禽类和部分蛋类的生产、加工、包装、储存，以及加药饲料、新型动物药品以及所有可能作为食品成分的添加剂的销售许可、规范和监督。

鉴于《联邦食品药品和化妆品法》颁布后70余年里，美国仍频发食品安全事故。2011年1月4日，《食品安全现代化法》（Food safety modemizationact））制定出台，美国食品安全监管立法进入了新的发展时期。《食品安全现代法》对《联邦食品药品和化妆品法》进行了全面修订，创新了很多制度，是美国七十多年来改革幅度最大的一次，该法强调以预防为主突出风险控制。标志着美国食品安全监管重点正从传统的陈旧的终端监管提升到了以预防监管为重点。

②《联邦肉类检查法》（FMIA）、《蛋类产品检验法》（EPIA）、《禽类食品检验法》（PPIA）。规定农业部下属的食品安全检验局监管流通环节的肉、蛋和禽类产品的安全，并对包装及标记、标识进行严格的监督。

③《产品责任法》明确规定了食品和工业产品均须适用《产品责任法》的规定，不能单独适用其他法律。

二、美国食品安全监管机构

美国已建立由总统食品安全管理委员会整体协调的统一监管模式。美国不同产品种类的食品由不同的部门负责，美国食品安全监管机构多达20余个。其中，负责食品安全监管的主要联邦组织机构有：美国农业部（USDA）、食品与药物管理局（FDA）和美国环境保护署（EPA）。

具体来说，农业部（USDA）下设的食品安全检验局（FSIS）负责国内生产和进口的肉类、家禽和蛋制品及相关产品的安全，其食品安全权限为执行有关品种的食品安全法律。

食品与药物管理局（FDA）则负责保护消费者免受掺假的、不安全的和食品安全检疫局规定范围之外的贴有虚假标签的食品，并且负责监管各州贸易往来过程中出售的国产和进口食品，包括带壳的蛋类食品，但是不包括肉类、家禽、瓶装水和酒精含量低7%的葡萄酒饮料，其食品安全权限是执行与国内生产及进口食品（肉类和家禽除外）有关的食品安全法律。

环境保护署（EPA）负责监管农药和饮用水，维护公众的健康和环境免于遭受农药污染引起的风险，其食品安全权限包括：制定食品和动物饲料中杀虫剂残留标准、杀虫剂产品的生产许可证发放、制定饮用水安全标准等。

为了协助以上三个主要监管部门开展工作，美国还建立了十几个其他机构和行政部门来共同监管食品安全。

三、美国食品安全监管的经验及启示

（一）注重风险管理，从源头预防

美国联邦政府通过采取“风险评估”、“风险管理措施的评估”、“管理决策的实施”、“监控和评价”等措施实施风险管理，积极有效的预防，尽可能控制食品风险，保障公众健康。明确食品种植、养殖、加工和销售企业对食品安全承担最主要责任，要求企业进行HACCP分析及GMP生产，在种植、生产、分销、零售、服务、进口等整个食品产业链上提高防范意识和预防能力，完善食品安全信息系统的建设。联邦政府加强与食品产业、消费者利益集团、各级科研机构的合作，研究、开发和评估新的食品污染检测方法，寻找出食品产业供应链上的薄弱环节，针对高风险食品开展基础研究，寻找有关污染物的来源、污染的传播方式及其最佳预防措施，实现从源头上预防食品安全问题。

（二）实行全程监管，及时干预

美国联邦政府通过定期检查工厂、加强产品抽样检测、加强进出口产品监督、设立食品安全信息监测点，实施食品安全全程监管，对食品安全进行干预。美国政府加强对食品药品管理局（FDA）和各级政府部门相关检查人员的培训，促进其对最新的食品生产加工程序和技术的理解，并充分利用其自身独特的专业资源，研究开发新型食源性病原体检测方法和技术，实现对食品的污染情况进行快速准确的现场实时检测分析。美国政府与有关国家政府部门积极合作，重点加强对高风险食品进行检查，减少潜在的进口食品风险。通过进一步提高对进口食品进行检测的能力，提高对国外高风险食品厂家的检测效率，在入境口岸使用更先进的食品检测技术，改进进口食品的数据获取能力和处理能力，对进口产品进行针对性监管，对可能威胁公众健康的进口产品进行重点抽样检查。美国政府不断完善食品不良事件报告体系，充分依靠新型筛查设施，提高定位能力和不良事件源头追踪能力，及发现食品安全隐患，及时干预。

（三）建立食品追溯系统，实行快速召回制度

为了应对食品安全问题，更有效地监管食品流通，美国联邦政府督促企业采用信息管理系统，建立食品追溯系统。2002年颁布的《反生物恐怖法》规定，企业应当在信息管理系统中记录货物进出记录。2003年美国农业部着手建立家畜追溯体系，要求生产加工者和零售者做好家畜溯源信息的记录。《鱼贝类产品的原产国标签暂行法规》要求，所有在外包装箱或者零售包装上的商标要包含原产地和生产信息。美国联邦政府要求所有进口产品需要有所有产品或材料的原产地信息。联邦政府在进行食品安全溯源信息监管时，也采用了不定期抽查检查制度，来确保溯源信息与产品真实情况相符合。除此之外，还要接受来自州、地区、以及第三方监测机构多方不同的监管和检查。

（四）加大食品安全财政投入

在食品安全监管体系及制度基本成型的现在，美国每年仍投入巨大的人力、物力、财力用于食品安全监管事务。2010年美国决算案中仅“健康研究和食品安全”一项就占到美国财政总预算的1.10%，为383.4亿美元，而保证食品数量与营养安全的“食品和营养援助”项目更是占到2.75%，约952亿美元，两项合计约1335亿美元，占财政总预算的3.85%。财政投入全面覆盖了初级农畜产品监测、食品安全监测及检测、食品营养服务等。巨大的财政投入为美国食品安全监管和研究提供了可靠保证。到2012年预算中，上述数据继续放大，与食品数量及质量安全有关的财政投入比例达3.89%。2010年我国公共财政支出决算数据显示，用于我国食品安全财政投入约占财政总支出的0.34%。“医疗卫生”项目下用于“食品和药品监督管理事务”的决算为124.52亿元，其中用于食品药品安全的投入为12.16亿元；而用于“农产品质量安全”的投入为39.75億元，仅占农业总投入的1%，远不能满足我国农产品与食品安全监管的需要。

（五）严格追究食品安全事故刑事责任

联邦最高法院认为食品药品的质量以及供求环节控制在生产商和销售商手中，消费者只能被动接受消费。因此，食品药品企业的管理者须承担高标准的注意义务。联邦刑法严格食品安全刑事责任，不问主观过错的刑事责任，只要行为人的行为符合法律规定或导致法律规定的某种结果发生，就可以对其起诉或定罪处罚。在诸多食品类犯罪中，企业管理者和经营者对危害结果或危险不存在明知和故意，只要造成了人民的不健康就将被施以刑罚，使得保障食品安全的严格责任在司法实践中更具可操作性。

注：本研究受国家科技支撑计划课题“产品质量安全风险监控的组织体系及运行机制研究”（编号：2013BAK04B01）资助。

作者简介：

郭慧馨，女，北京联合大学商务学院副教授，中国社会科学院工业经济研究所博士后；

葛健，男，中国社会科学院工业经济研究所副研究员；

丁毅，女，中国社会科学院工业经济研究所副研究员。