试析消失中的行政诉讼合法性审查思考

张力

摘 要：本文采用统计分析、案例分析、文本解释等研究方法，对我国行政诉讼合法性审查制度虚置现象及原因进行分析，提出行政诉讼改革仍须坚持合法性审查，强化监督政府依法行政的功能，完善相关的制度设计，推进政府法治建设的论点，同时对如何进一步保障合法性审查制度运行提出几点建议。

关键词：合法性审查；行政诉讼功能；审查制度

一、当前合法性审查制度虚置问题分析

1.诉前协调，使法院放弃启动合法性审查的机会

现在不少地方法院为了减少行政诉讼案件，探索“立案双轨制”、“立案前协调”等制度。不可否认，这些制度具有一定的积极意义，通过这些制度消化了一些行政纠纷，为当事人解决了实际诉求，取得了一定的社会效果。但是“立案双轨制”、“立案前协调”等制度也具有一定局限性，协调、告知时间拖得比较久，法院根本无法按照行政诉讼法规定的时间进行立案，相当一部分当事人反映强烈，损害了行政诉讼法的权威。此外，开展诉前协调，虽然解决了行政纠纷，保护了当事人的利益，但是也意味着，法院放弃了对被诉具体行政行为进行合法性审查的机会，失去了监督依法行政功能，长久下去行政审判权必然萎缩。从行政审判实践来看，在进行诉前协调时，如果当事人的实际利益得到了满足，当事人息诉息访，那么即使法院发现被诉具体行政行为存在合法性问题，法院也不会启动合法性审查，对具体行政行为进行监督。

2.立案审查过于严格，阻碍法院启动合法性审查

虽然最高法院多次强调要强化诉权保护，畅通救济通道。但是在行政审判实践中，法院对于立案工作的审查是比较严格的，许多情况下，法院往往以没有事实根据，请求事项不属于行政审判权限范围、起诉超过法定期限、起诉人无原告诉讼主体资格等理由，裁定不予受理或驳回起诉，因此该类案件比例较高，也就出现当事人普遍反映的“立案难”问题。以某地级市为例，2009～2013年全市一审行政诉讼案件以裁定不予受理、驳回起诉方式结案的比例18.4%。严格的立案审查，过高的立案条件，阻碍当事人启动行政诉讼，法院也就无法对被诉具体行政行为的内容进行合法性审查。

二、当前合法性审查制度虚置原因分析

从近几年笔者从事行政审判工作的经历来看，造成行政审判合法性审查制度虚置问题的原因主要有以下三个方面：

1.行政机关违法行政成本低、败诉成本低，合法性审查发挥不了应有的作用

关于行政机关及相关工作人员违法行政责任的规定，主要体现在《行政诉讼法》第六十八条的规定。在行政审判实践中，因败诉而引发的行政赔偿及对相关工作人员的追偿少之又少，判决行政机关赔偿的数额也非常低，因此行政机关败诉成本很低。另外，由于缺乏相应的违法行政行为责任追究机制，即使法院进行合法性审查后，发现政府行政行为存在着严重的执法问题，也无法建议对被诉行政机关及做出具体行政行为的相关工作人员及领导进行责任追究，如效能训戒、行政处分等，因此行政机关的违法行政成本也很低，行政機关抑制不了违法行政的冲动。如我们有发现一些未批先征的集体土地征收行政案件，从案件的角度来看，政府实施征地行为是超越职权和严重违反法律程序的，因此法院确认政府实施征收行为违法，但确认违法之后最终引发的后果也是政府对于农民的安置补偿问题，这对于政府来讲没有任何的不利影响，作出该违法征收行为的行政机关及领导、工作人员同样也没有受到任何的政治处分，因此在今后的执法实践过程继续无视相关法律规定，继续作出严重违法的具体行政行为。

2.法院受各种因素影响，行政审判缺乏独立性，同时过分强调行政纠纷个案化解工作，故消极进行合法性审查

法院人事、财政等各方面受制于地方政府，与政府部门存在错综复杂的利害关系，因此行政审判往往受到政府的影响，缺乏独立性是个不争的事实。另外，在面对多重掣肘的情况下，行政审判又过分强调行政纠纷个案化解工作，当事人息诉息访，法院消极行使合法性审查权力，致使行政审判失去普遍的监督依法行政功能。

三、如何保障合法性审查制度运行

1.建立败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究制度，赋予法院效能处分建议权

作一个形象的比喻，败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究制度就好比是合法性审查制度的“牙齿”，没有这“牙齿”，合法性审查制度就好比一只没有“牙齿”的老虎，根本没有任何威力，无法行使监督权。因此建议在修改《行政诉讼法》时，增加败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究的相关法律规定，如对于严重违法行政的行政机关及其主要领导、相关工作人员，除了要承担行政赔偿责任外，法院还有权向纪委、组织部门、检察院等有关单位，提出效能处分建议，如建议严重违法行政的行政机关进行绩效扣分，不得参评文明单位等，建议对严重违法行政的责任领导、及相关工作人员进行行政处分，影响其工作业绩评定，与晋升、奖励挂钩。

2.探索建立行政诉讼法院，进一步加强行政审判力量的独立性

虽然行政诉讼被誉为三大诉讼之一，但是行政庭较之于民庭、刑庭来讲，一直在法院中处于比较弱势的地位，在现有的体制下法院人事、财政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭开展行政审判往往受到诸多限制。建议在地级市层面建立专门的行政诉讼法院，结合行政诉讼管辖制度改革，负责全市所有原本属于基层法院管辖的一审行政诉讼案件审理，实行案件集中管辖原则。行政诉讼法院的人事、财政由地级党委、中级法院共同负责解决。

3.修改完善关于行政诉讼案件管辖的规定，进一步科学优化案件管辖权

《行政诉讼法》第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”从审判实践来看，由被告所在地基层法院管辖的一般原则，使得行政诉讼案件从立案到审理、判决，往往受到地方政府的诸多影响，特别是行政审判需要从维护社会和谐稳定出发来进行处理。因此行政诉讼管辖制度的改革，应该打破现有行政诉讼法规定的行政诉讼案件由被告所在地基层法院管辖的一般原则，总结部分法院试点的提级管辖、交叉管辖、集中管辖等成功经验，尽可能减少地方政府对法院行政审判的影响力和不当干预。

参考文献：

[1]杜云.行政诉讼，没有和解余地！[J].公民导刊，2013（8）：45.

[2]张晨.行政诉讼中不停止行政行为之完善[J].法制与社会，2011（04）：139-140.