中国与东南亚国家粮食安全合作的困境与对策

胡莹

摘 要：目前，中国与东南亚国家构建了一系列多边与双边粮食安全合作的机制与框架，在生产性合作、贸易性合作与危机干预合作等议程方面都取得了积极成就。但作为中国与东盟合作的优先议题之一，双方在粮食安全合作方面的进展并不尽如人意。想要突破困境，中国必须提升对于粮食安全合作的战略认知，进一步增强提供区域内公共物品的战略意愿。在具体合作战略选择上，中国可以利用自身庞大的大米生产与库存容量，成为稳定大米价格的减压阀与缓冲器。

关键词：中国；东盟；粮食安全；合作

中图分类号：F74 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）19-0164-03

一、中国与东南亚国家粮食安全合作的现状

1.中国与东南亚国家粮食安全合作的机制。1999年7月，中国与菲律宾签署关于加强两国农业合作意向书以及向菲律宾提供商业杂交水稻良种谅解备忘录，开启了中国与东南亚国家粮食及农业合作的历史进程。进入21世纪后，以《中国—东盟农业合作谅解备忘录》的签订为标志，中国与东盟国家的粮农合作进入到全新发展阶段。从多边合作看，当前中国与东南亚国家的粮食合作的多边合作主要围绕着三个框架依次展开。一是东盟与中日韩“10+3”合作；二是中国与东盟“10+1”合作；三是大湄公河次区域（GMS）合作。从双边合作看，中国与东南亚国家的粮食领域合作机的双边机制主要是中国与东南亚各国在粮食和农业领域建立的双方联系。截至2008年底，中国与柬埔寨、菲律宾、老挝、马来西亚、缅甸、泰国、越南、印度尼西亚等8个东盟国家签署了 14个双边农业或渔业合作协议或谅解备忘录，建立了11个双边农业或渔业合作联委会（工作组）[1]。

2.中国与东南亚国家粮食安全合作的内容。中国与东南亚国家的粮食安全合作，从内容上看主要围绕着粮食生产合作、粮食贸易合作、粮食危机干预合作这几个议程展开。第一，生产性合作。中国与东南亚国家粮食安全生产性合作是指双方为促进粮食生产而进行的合作与互助，其中主要包括：杂交水稻的交流与推广、粮食生产技术示范区的建设、人力资源开发、土地租赁等。第二，贸易性合作。中国与东盟在粮食产品方面各有优势，具有互补性。根据联合国COMTRADE的数据，1990—2011年，除个别年份外，中国从东南亚国家进口稻米的数量占中国进口稻米总量都在95%以上，2012年中国从东南亚国家进口稻米568 208吨，达到1 771 150吨，比2011年增长211%（据联合国COMTRADE的统计数据）。从进口国家看，主要有泰国、越南、老挝、缅甸等国，其中泰国2008年、2009年向中国出口稻米量占中国进口总量的96%和94%，越南2012年出口量占中国进口总量的65%。第三，危机干预性合作。中国与东南亚国家粮食安全危机干预性合作属于危机紧急救助项目，是区域内预防粮食危机的直接多边机制，这主要包括大米紧急储备库、大米紧急储备基金、粮食安全信息系统及预警系统。

二、中国与东南亚国家粮食安全合作的困境

2008年粮食危机以后，粮食安全合作已经成为中国与东盟区域合作的优先议题之一，在合作的机制及议程方面都取得了巨大进展，但2011年东南亚洪灾给东南亚各国大米价格造成的冲击说明东盟各国在粮食安全方面相互支持与救助的能力仍十分有限。目前中国与东南亚粮食安全合作面临的主要困境表现在：

1.缺乏切实有效的日常合作机制。中国与东南亚国家在粮食领域构建了多层次的区域合作机制，但这些机制基本上是各自为战，机制之间没有明显的等级与分工，更缺乏一个切实有效的日常合作机制居间进行沟通与协调。目前中国正努力将“10+3”粮食安全合作圆桌会议建设成为区域内粮食安全日常合作机制，迄今为止已经成功召开了五届，但该机制仍然务虚色彩浓厚，因为会议还是停留在对话交流平台水平上，并未设立固定的机制和机构并开展稳定的项目合作[2]。

2.生产性合作中综合效益不突出。从中国方面看，中国与东盟粮食与农业合作涉及多个职能部门，如农业部、外交部、商务部及广西、云南、湖南等地方省份，开展合作的主体包括各地方、各部门、各单位和企业。由于缺乏一个统一的战略规划，“多头管理+多主体参与”的格局不可避免地造成以下两个结果：一是投资分散化。与中国进行粮农合作的一些东南亚国家自身经济发展程度并不高，合作资金基本上是由中国提供。而国内合作主体的分散导致资金的分散，使项目无法形成规模效益，有关学者2009年时统计平均每个项目投资额仅有43万元[1]。农业投资特点在于前期成本投入大，回收期长，小型项目往往因为资金短缺而失去可持续发展能力。二是容易造成重复投资。多个政府职能部门管理容易造成合作项目和活动重复设置，造成资源浪费，如农业部、商务部、科技部都与菲律宾合作开展了水稻领域的技术合作，但由于事前缺乏联系与沟通，这些合作存在重复设置的问题。从东盟方面看，各国对于中国主导的粮食生产与农业合作一般缺乏主动性，在已经完成或正在执行的项目中，极少主动提出合作项目，对于执行中的项目也很少给予配套资金的支持[3]。

3.贸易性合作存在瓶颈。由于粮食产品自身的特殊敏感性，各国倾向于推行农产品贸易保护主义政策，通过关税、补贴等一系列政策和手段，干预大米的生产和贸易。中国—东盟自由贸易区虽然已经运行，但大米的关税依然高企，中国、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚等国都将大米等粮食产品放入敏感产品清单甚至高度敏感产品清单中。此外，非关税壁垒削减的进程也十分缓慢，有关非关税壁垒削减协议落实的情况并不乐观。

4.危机干预性合作能力不足。根据东盟“10+3”大米紧急储备协议，用于紧急援助的大米储备是78.7万吨大米。东南亚地区2001—2009年期间年均稻米消费量为9 771万吨（依据美国农业部的数据（USDA）整理），相当于日平均消费26.8万吨，78.7万吨大米储备不足东南亚国家三天的消费量，可谓杯水车薪。目前，东南亚各国的粮食储备率仅有16.2%，不但低于世界水平，也略低于FAO所建议17%～18%的最低储备率。

造成上述困境的因素是多方面的，从战略层面上看，中国与东南亚国家粮食安全合作困境主要源于两大因素：第一，在东盟区域合作中粮食安全合作仍属于低级政治，容易受到高级政治的干扰与影响。从国家安全层面看，粮食安全属于非传统安全，在许多东南亚国家的议事日程中其重要性与优先性往往受到传统安全因素的影响。毋庸讳言，东南亚地区领土主权争端和传统安全问题依然存在，而且近年来有进一步激化的趋势，这势必影响区域合作的氛围。同时，中国整体实力的提升引发了一些东南亚国家的疑虑与担心，这种顾虑也影响到粮食安全合作进程。如一些国家在引进中国的杂交水稻时，因担心自己的水稻品种最后受制于中国而在合作过程中设置一些政策障碍。从国内政治层面看，中国与东南亚国家粮食安全合作易受制于国内政治。由于保障本国大米的供应安全对各执政党能否保住执政地位十分关键，这导致各国在粮食生产与贸易问题上采取保护主义政策，不愿在有关粮食生产、价格、储备等敏感数据资料问题上进行合作与交流，其结果是东南亚国家在粮食贸易时仍无可靠的信息做基础。而一些国家执政党的变更或者领导人的轮换，也会影响粮食安全合作进程。如近期泰国政局的动荡导致英拉政府与中国签订的大米换高铁的项目受阻。第二，中国作为区域内大国提供公共物品的战略意愿不足。在中国—东盟粮食安全合作中，中国作为区域大国起着主导作性用，在有关农业生产技术的交流推广及粮食应急机制建立等方面是积极的主导力量。在中国的大力主导下，在十几年间，中国与东南亚国家已经建立“全方位、宽领域、多层次”的粮食安全与农业合作格局，为维护东南亚地区粮食安全和促进农业可持续发展做出了重要贡献。但是应该看到，长期以来，中国一直以“发展中国家”自居，执行着低调而谨慎、以内部发展为关注重心的“韬光养晦”外交战略。这种身份定位和外交战略导致中国在与东盟国家粮农合作过程中提供粮食安全公共物品的战略意愿与美日等全球或区域大国相比存在一定差距[2]。中国战略意愿的不足主要表现在：缺乏有关合作的总体布局与规划；在建立紧急粮食储备库等危机干预合作方面慎重而迟缓；用于支持合作项目的资金有限；在推进合作时尊重协商一致的“东盟方式”，不愿对东南亚国家在项目的配套与接受程度上做硬性要求；支持中国企业“走出去”在东南亚各国租田种粮的政策力度有限等。

三、加强中国与东南亚国家粮食安全合作的建议

鉴于中国与东南亚粮食安全合作困境成因的复杂性，突破困局需各方努力。从中国方面看，要突破这一困境中国首先必须提升对于粮食安全合作的战略认知，进一步增强提供区域内公共物品的战略意愿。大米是亚洲人口的主要粮食，对于大多数东南亚国家而言，低价格的大米作为低工资的条件，对国家工业化与政治稳定有着不可估量的作用，因而各国都把稳定大米价格，保障大米供应作为高度优先议题来处理。粮食安全使人免受饥饿的威胁，是保障“人的安全”的重要组成部分[4]。1999年，中菲粮农领域的合作成为化解两国因领土争端而引发的外交危机的契机的事例说明，粮食安全方面的合作因为惠及普通民众可以成为增强民众互信与友好的重要切入点。如果中国积极利用自身的农业优势，强化对于粮食安全合作的投入，更多地承担起为区域内的粮食安全提供公共产品服务的职责，对于化解由中国崛起而带来的不信任与不理解、树立中国负责任大国形象具有积极意义。而且由于粮食领域的合作是一种功能性合作，其务实性的特点使合作双方更易达成共识，其外溢性的特点又使其“有可能外溢至基础设施建设、贸易投资便利化及人员交流等其他相关领域，通过带动其他领域的合作为整个地区进程的深化创造条件和基础”[5]。

在具体合作战略选择上，中国可以利用自身庞大的大米生产与库存容量，成为稳定大米价格的减压阀与缓冲器。从以往的国际合作经验看，要应对突发的区域粮食危机，可能的合作战略包括由某一粮食生产大国建立缓冲库存（buffer stock）、设立多边的粮食保险、建立区域的粮食贮备库、实现粮食市场区域一体化[6]。鉴于东南亚国家在区域一体化进程上的举步维艰，要建立欧盟以共同的粮食生产政策和共同的粮食关税政策为特征的粮食区域一体化合作仍需较长时日。中国作为世界第一粮食生产大国，国内的粮食生产能力仅够自给自足，虽然无法为东南亚建立粮食缓冲库存，但中国稻米产量约占世界产量的25%，大米的库存容量约占世界库存量40%，而国际大米市场的交易量仅占世界产量的5%～7%（根据FAO相关数据整理）。因此，中国庞大的粮食生产与库存量对于稳定国际大米价格具有积极意义。中国应该利用相对先进的稻米生产能力与巨大的粮食库存容量，在战略上把中国建设成为东南亚国家粮食安全的减压阀与缓冲器。具体来说包括：第一，充分利用中国相对先进的粮食生产技术，整合资源加大杂交水稻生产及加工技术的推广力度，尤其是加大对于参与合作企业的鼓励和扶持力度，使合作项目更具有可持续性。第二，应率先降低大米及稻谷的关税及各种非关税壁垒，促进中国与东盟间实现粮食贸易的自由化。当国际粮价低廉时应增加进口，吸收越南、泰国等大米出口国的剩余库存；当粮价上涨时释放库存，缓解东南亚各国粮价上涨的压力。第三，把握“10+3”紧急大米储备库运作机制建设的契机，争取在APTERR中的主导权。目前，泰国提出在泰设立“10+3”紧急大米储备秘书处[7]，而日本也表示出希望本国成为“10+3”紧急大米储备中心的意愿[8]。中国可以通过追加“10+3紧急粮食储备库”的承诺份额并加大“10+3紧急粮食储备基金”的投入，使中国成为APTERR机制中的第一出资国而加强对于该机制的主导权。同时，中国应该主动规划APTERR的长期路线图，处理好该机制与东盟紧急粮食储备库之间的衔接与合作，使其在区域粮食安全合作中发挥更大功效。第四，促进东盟国家粮食预警系统的构建。2013年东盟计划把“东盟粮食安全信息系统”转变成固定系统并启动了由日本资助的“粮食安全预警模式”项目。目前，中国积极参与并主持了多届“东盟粮食安全信息系统”的人员培训，中国还可以就国内粮食供求准确信息及时与东盟国家交流，并最终促进粮食供求准确信息的公开，以利于东盟国家健全信息预警系统的构建。

粮食是维系人类生存的基本物品，对于大多数经济社会尚不太发达的东南亚国家而言，保障国家粮食安全仍是十分紧迫而棘手的问题。中国虽然自身的粮食生产能力并不是很强，但作为世界上最大的粮食生产与消费国，中国庞大的生产与库存容量对于东南亚国家稳定粮价可以起到减压阀的作用，中国先进的粮食生产技术及管理经验对于提升东南亚各国粮食生产率可以起积极推动作用。近年来，随着中国的崛起，东亚地区国际力量格局正在改变，这引发了东南亚一些国家的忧虑与猜疑。如果中国积极利用自身的农业优势，强化对于粮食安全合作的投入，为区域内提供更多的粮食安全公共产品，既可以有效地增进东南亚国家在政治上的信任与理解，也可以使中国与东南亚国家经济安全纽带更加密切，从而编织更加紧密的共同利益网络。

参考文献：

[1] 陈前恒，吕之望.中国与东盟农业合作状况与展望[J].东南亚研究，2009，（4）：47-48.

[2] 崔海宁.东亚粮食安全合作进程：机制建设、问题与中国对策[J].东南亚研究，2013，（5）：53-59.

[3] 卢肖平.同心协力，化危为机，共创未来——论中国—东盟农业合作[J].世界农业，2010，（1）：5.

[4] United Nations Development Programs，Human Development Report，New York：Oxford UniversityPress，1994：23.

[5] 崔海宁.东亚粮食安全合作困局与中国的角色[J].外交评论，2014，（1）：100-102.

[6] Ronald U.Mendoza，“A Proposal for an Asian Rice Insurance Mechanism”，Global Economy Journal，Volume9，Issue 1，2009：7.

[7] 王慧.健全储备，解决全球吃饭问题[EB/OL].人民网，2013-01-22.

[8] “ASEAN SUMMIT-JAPAN MULLS FORMING EMERGENCY RICE RESERVE CENTER”Asia Pulse，2011，（11）.

[责任编辑 周 冲]