浅析我国证券交易所的自律监管

摘 要：2007年6月21日在中国证监会举办的“首届上市公司高峰论坛”上，中国证监会主席明确提出“推进自律行业组织建设，逐步形成行政监管、法制监管、自律监管和社会监管互为补充的多层次、全方位的监管体系”，并且作为证监会工作的五大目标之一。八年已过，这个目标却不能说已经很好的实现。就自律监管而言，实施现状也不容乐观。对此，笔者提出相应建议。

关键词：证券交易；所自律监管；建议

证券交易所是证券集中和有组织交易的场所。证券市场监管，一般指代表社会利益的公权力机关或其他授权机构通过设定规则对证券市场的参与主体如上市公司、中介机构、投资者等的行为进行规范和监督、监察和处理。其中，政府实施的行政监管为他律监管，证券交易所或证券业协会的自我管理为自律监管。

一、证券交易所自律监管在我国发展的现状及其根源

（一）现状

我国证券交易所自律监管的作用难以发挥

我国的证券市场的监管历来更加重视政府监管，并且政府监管起到了巨大的作用，而证券交易所的自律监管的功能却难以凸显，深交所和上交所两大证券交易所对证监会亦步亦趋，其自律监管几乎处在纸上谈兵的状态。

（二）根源

之所以证券交易所难以发挥自律监管的作用，主要原因是证券交易所全面受制于证监会，证券交易所没有独立自主的地位。

1.证监会全面控制证券交易所

（1）证监会对证券交易所人事安排的控制。《证券交易所管理办法》第20条和第2l条的规定，理事会是交易所的决策机构，由7人至13人组成。交易所的理事会分为会员理事和非会员理事，非会员理事的人数不少于总理事人数的l/3，最多则可以达到理事人数的一半。会员理事由会员选举产生，非会员理事由证监会委派。理事会设理事长，副理事长1到2人；理事长、副理事长由证监会提名，理事会选举产生。这样，政府能够在委派半数理事、且理事长和副理事长均由证监会提名的情况下，使交易所的理事会在证监会的监视之下。另外，根据《证券法》第107条和《证券交易所管理办法》第24、25条的规定，证券交易所的总经理、副总经理由证监会任免，中层干部的任免须报证监会备案，财务、人事部门的负责人的任免则要报证监会批准，且总经理被规定为证券交易所的法定代表人。从中可以看出，证券交易所的大部分高层都处于证监会的控制下，证券交易所的决策机构和执行机构均受制于证监会，证券交易所的独立地位难以保障，所以其实施自律监管也就难上加难了。

（2）证监会最终决定证券交易所的章程和规则。根据《证券法》103条的规定，证券交易所章程的制定和修改，必须经过国务院证券监督管理机构批准。由此可见，会员无权自主决定交易所的章程，交易所的章程的制定和修改必须得到证监会的批准。根据《证券法》118条规定，证券交易所有权依照证券法律、行政法规制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报国务院证券监督管理机构批准。《证券法》第50条规定证券交易所可以根据证券交易所章程和业务规则对会员违规行为进行制裁。由此可见，如果证券交易所想通过制定章程来规范会员行为或者修改规则对违规会员进行制裁，要制裁哪种行为，如何制裁，最终还是要看证监会的态度。

2.证券交易所的监管权力受制于证监会，处罚手段没有足够的威慑力

（1）在对交易活动的监管上，根据《证券法》第114条规定证券交易所采取技术性停牌或者决定临时停市，必须及时报告国务院证券监督管理机构；第115条规定证券交易所对证券交易实行实施监控，并按照国务院证券监督管理机构的要求，对异常情况提出报告。综上可以看出，在证券交易所实施监管过程中，证监会可以随时干预，并且要求证券交易所进行报告，证券交易所实行监管职能具有很大的不自主性。总之，我国证券交易所自律监管受到很大的制约。

（2）是对上市公司的监管上，IPO审核权一直由证监会享有。《证券法》第10条规定，公开发行证券必须符合法律、法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准；未经依法核准，任何单位和个人不得公开发行证券。因此只要通过证监会的发行审核，公司必会上市，在公司上市的监管上证券交易所形同虚设。但笔者关注到2015年4月20日全国人大常委委员会上财经委员推出《证券法》修订草案，正式提出股票发行注册制改革。其中，IPO审核权下放给证券交易所是注册制改革的重要一步。笔者认为，如能最终落实，对于明确证监会简政放权，让证监会退居监管的幕后，证券交易所的自律监管职能将更加凸显。

（3）处罚手段缺乏威慑力。虽然我国《证券法》赋予了证券交易所包括通报批评、公开谴责、公开认定、限制交易或取消会籍的强制性纪律处分措施，但是实践中的问题是：

第一，证券交易所极少使用暂停业务或取消会籍这两种比较严重的处罚手段，而且公开谴责的使用也不是很多，这种情况造成证券交易所的处罚威慑力不够。此外证券交易所采取的一些处罚措施存在需要报告证监会批准的情况，这也使得交易所的监管没有足够的威慑力。

第二，证券交易所行使权力依然面临需要证监会批准或者需要报备的情况。根据《证券交易所管理办法》第35条规定，证券交易所有权依照有关规定，暂停或者恢复上市证券的交易；暂停交易的时间超过1个交易日时，应当报证监会备案；暂停交易的時间超过5个交易时，应当事先报证监会批准；证监会有权要求证券交易所暂停上市或者恢复上市证券交易。由此可见证券交易所的自主权有限，需要备案或者需要通过无疑是增加了证券交易所自律监管的难度。

第三，证券交易所的权力规定比较笼统，以至于在操作起来存在障碍。根据《证券交易所管理办法》第38条规定，证券交易所对国家有关法律、法规、规章、政策中规定的有关证券交易的违法行为具有制止和上报的责任，并有权在职责范围内予以查处。虽然法律如此规定，似乎使证券交易所具有制止违法行为的权力，但实际上却没有规定证券交易所应该如何实施查处，具体该如何操作，权力范围应该如何界定，和公权力机关的调查权有何不同，都没有具体的规定。因次，笔者认为证券交易所的此项权力在实际中很难实行。

综上所述，证券交易所拥有的自律监管权力更多的是名义上的权力。证券交易所行使处罚往往有两种方式，第一种是由证监会作出指令由证券交易所执行，例如2015年3月27日博元投资涉因嫌重大违法而被启动强制退市就是证券交易所执行证监会的指令。第二种是交易所在向证监会报告并获得批准后才能实施。笔者认为证券交易所本来是最贴近市场，最能预先感知违法行为的主体，但是由于权力划分，使得证券交易所在自律监管中有很大的局限性，没有发挥一线监管的优势。其向证监会报备获得核准的做法，也使得监管效率降低。

二、完善我国证券交易所自律监管的对策

（一）增强证券交易所的独立性

1.赋予证券交易所更多的人事任免权

由前面所提到的，证券交易所的重要的人事任免都掌握在证监会手中，证监会通过人事任命直接控制了证券交易所的权力机构和执行机构。为了能够让证券交易所乘以一个独立的法人，而不是附属于证监会或者是受控于证监会的机构，笔者认为应该赋予证券交易所更多的人事任免权，促使证券交易所逐渐成为一个独立的、提供证券集中竞价交易的交易所的法人。笔者比较同意有些学者的观点，即对我国《证券法》关于“证券交易所”的某些條款以及《证券交易所管理办法》作出修改：一是减少交易所非会员理事的数量和比例，将其比例由现在的50%减少到30%左右；二是取消证监会对理事长、副理事长的提名权力，改为理事长、副理事长由会员单位提名并由全员大会选举产生，报证监会备案核准；三是将证券交易所总经理和副总经理的任免权由证监会转变为交易所理事会。减少证监会的直接控管，有利证券交易所于更好地发挥组织市场、管理市场的功能。在分担更多的政府的责任和风险的同时，避免政府部门管得过宽、过泛，管得不当。

2.真正赋予证券交易所章程和规则的制定和修改权

笔者认为，证券交易所监管职能的一个重要作用就是保护投资者的利益。赋予证券交易所一定的章程和规则制定权更有利于发挥证券交易所的监管职能。例如，证券交易所处在证券业务的第一线，更了解市场运作，所以可以在一定范围内允许证券交易所制定业务运作方面的具体规章制度。其次，证券交易所的监管职能应体现在：制定上市标准和规则，完善上市公司的信息披露要求并监督上市公司严格执行，制定交易规则并注意发现和控制非正常性风险，保护投资者的权益，制定自律管理规范和加强对会员的管理。这样做的目的是将政府监管机构从微观市场管理和发展职能中剔除，让政府回到保护中小投资者利益的中立立场上。让证券交易所监督会员，平衡会员利益。

（二）细化和扩大证券交易所的权力，增强监管手段的实施性

1.允许证券交易所开发业务品种，减少证监会对业务活动的干预

笔者认为，对于证券交易所的交易品种的开发无需经过证监会的批准。因为事先的批准程序将会阻碍交易所的创新精神，限制交易所之间的竞争。笔者认为，证券交易所对市场需求更加敏锐，可以根据不同种类的融资者和投资者的需要，优化资源配置，不断开发新的产品，平衡各方收益，有利于突出自己的优势，不断增强证券交易所的竞争力。可能有人会觉得没有政府对交易品种的事前审批会造成证券市场的混乱，埋下像美国次贷危机一样的隐患。但是笔者认为，证监会放弃事前审批并不代表证监会完全放弃监管，而是可以采取事后监管的方式，与证券交易所的自律监管一起监督市场。

2.增强监管手段的实施性

笔者认为，调查权的有效行使是证券交易所后期实施包括通报批评、公开谴责、公开认定、限制交易、暂停或终止其股票上市交易、取消会籍在内的自律监管手段重要前提。而目前真正可以进行调查的主体是证监会。证券交易所的这一权力如同摆设。笔者认为应该将《证券法》和《证券交易所管理办法》赋予的证券交易所的调查权进行细化，明确证券交易所该如何开展调查工作，详定其权力的性质、边界和操作，才能使法律赋予证券交易所的这一权力在实践中有效运用。也有利于推动证券交易所积极的实施各项监管手段。

在自律监管实践中，证券交易所应充分、有效的加强强制性的自律监管措施。这些强制性的纪律处分措施，为自律监管相对人遵守自律规范，提供了约束和威慑，如果缺少强制性，自律规则将变成纯粹的道德规范，必然流于形式，让自律监管失去作用和效力。

参考文献：

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[2]李响玲：《论新趋势下的证券交易所自律监管》，华东政法大学2012年硕士学位论文，第18页.

[3]林方圆：《完善我国证券交易所自律监管的法律思考》，载《法制与社会》2013年第5期.

[4]朱从玖：《上证研究》，复旦大学出版社2005年版，第223页.

[5]黄爱学：《论证券市场自律监管的地位》，载《学术交流》2012年第3期.

[6万瑶华：《英国资本市场自律监管经验及对我国的启示》，载《前沿》2010年第4期.

[7]周淮：《我国证券交易所自律监管的困境与出路》，对外经济贸易大学2012年硕士学位论文，第22页.

作者简介：

孙培茹（1990～），女，山东人，华东政法大学研究生教育院法律硕士（法学），研究方向为国际经贸法