提高县级产业发展财政扶持资金绩效的对策研究

袁世明　段万兵

摘要： 要做强县级传统优势产业，做精战略新兴产业，壮大高新技术产业，加速推进县级产业转型升级，必须转变财政支持经济发展方式，提高产业发展财政扶持资金使用绩效。

关键词：县级产业发展；财政投入；六种模式；资金使用绩效

适应经济新常态，创新财政投入方式，提高资金使用绩效，促进产业转型升级，是推进财政改革创新的一项重要任务。从湖北省宜昌市夷陵区近年县域经济发展实践看，要做强县级传统优势产业，做精战略新兴产业，壮大高新技术产业，加速推进县级产业转型升级，必须转变财政支持经济发展方式，提高产业发展财政扶持资金使用绩效。

一、财政支持县级产业发展的实践探索与效果分析

围绕发展县域经济，做优县级产业，培植地方财源，各级财政部门积极创新财政投入方式，综合运用无偿补助、债权投入、股权投资等手段，探索出六种模式，发挥财政资金在县级产业发展壮大和转型升级中的扶持、引导作用。

（一）专项资金定向补助。

1.主要做法。在编制年度预算时，根据财力状况安排扶持产业发展的专项资金，列入财政总预算或部门预算，根据部门职责和权限，分别由政府、财政或主管部门主导使用，一般通过直接拨款、补贴、奖补等“点对点”的方式，落实到相关企业或项目。基本流程是：企业或单位根据政府补助方向和要求，自主申报项目，经相关部门审核通过后下拨资金到企业。有的地方对部分专项资金试行了竞争性分配改革。

2.利弊简析。政府定向补助主要针对符合规定目标任务的申报项目予以事前或事后补助，属于一次性支出，按行政性分配方式运作，体现出直接性、政府主导性等特点。但也存在诸多不足：分配格局逐渐固化，资金过散；项目大多由部门主导评审，缺乏第三方专业机构参与；“点对点”的资金支持模式易造成权力寻租；无偿资助为主，存在效率低、虚假申报等问题。

（二）调度资金短期支持。

1.主要做法。省级财政利用国库间歇资金设立县域经济发展调度资金，主要采取超调使用的方式打时间差，将由于时间进度、结算等原因暂时不用的库款资金提前调度给县（市、区），支持县域经济和农产品加工园区产业发展。县（市、区）在防控风险的前提下，将资金无偿调度给企业短期周转，缓解企业融资困难；调度资金实行年初调出、年底收回、循环使用的运行机制，重点支持有市场、有效益、有潜力的县域龙头骨干企业加快发展。

2.利弊简析。设立县域经济发展调度资金，有效缓解了县域中小企业流动资金压力，降低了企业成本支出，拓宽了企业盈利空间，促进了县域重点企业快速发展。但由于资金支持对象固化，调度资金回收存在风险。部分企业连续获得调度资金支持后产生了依赖思想，有的企业甚至将“来年继续被扶持”作为归还当年借款的前提条件。少数项目选择不准，保障措施不全，个别企业借款难以按时收回，成为地方财政的“包袱”。

（三）续贷搭桥应急周转。

1.主要做法。财政设立续贷应急周转金，授权政府控股的担保公司具体运营和管理，为生产经营正常、资金周转暂时困难、银行有意续贷的中小企业按时还贷、续贷提供临时短期垫资服务。其借款对象为商业银行，不对企业直接借款。符合条件的企业经合作银行同意续贷后，由合作银行代为申请续贷周转金。使用借款的企业，一般按人民银行公布的同期贷款基准利率支付资金使用费。

2.利弊简析。续贷周转金只能用于企业还贷、续贷业务临时周转，可解企业临时无法归还老贷款的燃眉之急，缓解企业即时资金压力，维持企业资金链稳定，改善中小企业融资环境。但若银行在收回贷款后，违约抽贷断贷，续贷周转金有可能有去难回。

（四）政府增信撬动金融。

1.主要做法。一是创新信贷。政府与银行合作，通过政府增信嫁接金融增信，在财政资金的引导下，银行积极调整信贷结构，针对不同产业，设计推出专门的信贷产品，把金融的“血液”输送到实体经济最需要的地方。一般由财政出资建立贷款风险补偿资金池，银行按比例放大授信额度，通过“资金池+银行”或“资金池+银行+担保”等模式，为符合条件的特定对象发放贷款，解决其融资难题，贷款发生的风险补偿由政府、银行、担保三方各自按照约定比例进行责任和风险分担。二是融资担保。地方政府通过设立政府性担保基金，或发展政府控股、参股的融资担保机构，一头为小微企业提供增信服务，一头为银行分担风险，把更多金融“活水”引向小微企业和“三农”。

2.利弊简析。政府增信可以调动金融机构贷款积极性，用较少财政资金撬动较多银行信贷资金，缓解部分企业融资难。政府和银行“协同作战”，对双方优质客户共同筛选、开发、管理，提高了信息透明度，较好地防控风险。但信贷产品大多为特定对象量身定做，限制条件比较多，受益对象特定，而且贷款程序和条件审查十分严格，贷款到位时间长。成立政策性融资担保机构，增强了担保机构的公共服务性，减少了金融机构的放款顾虑，一定程度上改善了中小企业融资环境，但由于中小微企业普遍存在抵押物不足问题，银行准入门槛较高、放款利率较高，融资人还要负担担保费用，相应抬高了融资成本，也增加了担保机构的经营风险。

（五）重点产业发展基金。

1.主要做法。政府设立重点产业发展基金，按照择优和竞争性分配原则筛选确定支持项目和资金，专项用于支持区域内重点产业发展和重点项目建设。基金使用由政府统筹主管，部门各负其责。产业主管部门根据政府产业发展规划拟订年度支持重点和支持方向，报政府批准后负责组织项目申报、审核、评审和实施，并会同财政部门提出项目和资金方案。财政部门负责产业基金的筹集、分配和资金拨付，并对基金使用管理情况进行监督检查和绩效评价。一般采取一次性投入（投资补助、关键设备补助、节能减排补助、贷款贴息、以奖代补等）和滚动使用（短期调度、阶段参股等）两种方式。

2.利弊简析。设立重点产业发展基金，可有效整合政府财力，变分散为集中，确保政府资金不撒“胡椒面”，把有限的资金主要投向优势主导产业和战略性新兴产业，集中力量办大事，推进产业结构优化升级，促进重点产业加快发展。但总体上看，产业发展属竞争性领域，财政资金过多直接投入，会影响市场配置资源决定性作用的发挥，进而导致市场主体的不公平竞争，影响各个市场主体公平参与竞争的积极性，同时也增加了政府的管理成本。

（六）股权投资引导基金。

1.主要做法。股权投资引导基金是由政府出资，并吸引金融、投资机构和社会资本进入，按照“政府引导、市场运作、专业管理、防范风险、滚动发展”的原则投资运作的政策性基金。引导基金（即母基金）一般采取“子基金”和“直接投资”两种模式投向相关产业和企业。子基金模式包括天使基金、种子基金、创投基金、定向基金等；直接投资模式包括注入资本金、直接参股、跟进投资、参与定向增发等。子基金依据章程或合伙协议约定进行股权投资、管理和退出。引导基金实行决策与管理相分离的管理体制，通过组建决策委员会、委托专业管理机构运作、委托金融机构托管等，使基金的所有权、决策权、管理权、托管权相分离。

2.利弊简析。引导基金变过去传统的“点对点”直接无偿资助方式为股权投资方式，一方面，通过市场化运作方式，可以充分发挥财政资金的杠杆作用，以聚集更多社会资本投向战略主导产业和政府鼓励发展的领域；另一方面，通过阶段性持有股权、适时退出，获得合理回报，能够实现财政资金由“一次性投入”向“循环使用和滚动支持”的根本性转变。但股权投资引导基金的管理既属于财政业务范畴，又属于金融业务范畴，政策性强、涉及面广、操作难度大，如何统筹好本地资源，完善市场化运作机制，确保基金的使用方向和有效规避金融风险，对政府部门的治理能力和人才的综合素质提出了更高要求。

二、提高县级产业发展财政扶持资金绩效的路径选择

近年来，宜昌市夷陵区坚持“发展优先，产业第一”理念，全力以赴培育产业集群，以柑橘、茶叶、优质畜牧为主的一产，以食品饮料、装备制造、磷矿采选、生物制药、新材料为主的二产，以旅游、商贸、物流为主的三产蓬勃发展，各具特色，支撑明显，县域经济发展综合实力连续多年位居湖北省十强。从夷陵区的发展实践看， 提高县级产业发展财政扶持资金使用绩效应遵循以下路径。

（一）把握基本原则是前提。

1.市场决定性原则。市场决定取舍，财政投入要厘清市场与政府的边界，遵循市场化的改革要求，尊重企业的市场主体地位，发挥市场对资源配置的决定性作用，以企业为主体来创新投入，激发市场活力。在产业获取资源的环节，政府的作用仅限于对市场缺陷的补位和校正；在产业发展环境方面，政府要主动承担提供优质公共服务的责任，着力打造良好的投资环境。

2.政策引导性原则。财政资金政策重在示范、引导、放大和撬动，通过创新投入机制、优化投入环境，将对产业扶持由过去主要以财政为主的模式，转变为今后主要以金融为杠杆，以市场为导向，用财政资金撬动社会力量和民间资本的新模式，引导社会资本向创新驱动产业、战略主导产业和政府鼓励发展的领域集聚，增强产业发展“造血”功能。

3.投入间接性原则。财政资金在投入机制、运作方式、投资对象、组织管理上按市场规则办事，合理选定财政政策工具，最大限度发挥财政资金的乘数效应和杠杆作用，尽量减少直接给钱和行政干预，减少对一般竞争性领域的直接补助，更多地采用贴息担保、创投基金等市场化运作方式，推动财政由直接投入为主向间接扶持转变，提升产业资金支持的针对性和有效性。

4.财政能动性原则。财政部门要主动作为，积极深化财政改革，突破现实中对既得利益的固守和旧有管理模式的依赖，用制度管事，靠机制理财，提高财政资源的配置效益，把资金用在刀刃上。在落实扶持产业发展的责任上，业务主管部门解决项目管理中“做什么、怎么做”的问题，财政部门则解决资金管理中“给多少、怎么给”的问题。

（二）优化资金投入是基础。

1.撬动金融。利用政府出资增信手段，将财政资金与金融资本相结合，采取风险补偿、集合信托、保费补贴、贷款贴息、融资担保、续贷搭桥等形式，发挥财政资金的“金融撬动”作用，引导银行、担保、信托等金融机构创新金融产品，多渠道增加产业投入。

2.先借后补。事先设定绩效目标、合同管理、先预拨专项资金、绩效考核后再全部或部分转作补助，在企业最需要资金的事前、事中阶段投入，资金投入后继续和企业保持关联，全程实施资金绩效考核，“借转补”投入占比不高于30%。

3.事后奖补。与清理规范区域性财税优惠政策相结合，实施奖补必须符合政策法规，适用范围仅限于上级明文规定要求出台或配套的、有重点考核任务要求的、政府批准同意以及仍具执行效力的政策。

4.短期调度。对有市场、有效益、有潜力的地方骨干企业，如短期流动资金不足，急需资金周转，在办理完善保全手续的前提下，将县域经济发展调度资金采取年初借出年底收回方式，帮助企业解决短期流动资金困难。

5.引导基金。资金来源主要是经清理保留的竞争性领域财政专项资金、盘活的存量资金资产、财政预算安排和基金投资收益等。县级政府因人才、资金和项目有限，目前暂不具备单独设立股权投资引导基金的实力和条件，宜借助省级平台，参股设立。

（三）提高资金绩效是关键。

1.滚动预算。科学预判未来财政形势，对接专项规划、区域规划，合理确定财政收支规模和重大项目资金安排，编制发展性支出三年滚动规划。按照滚动预算和项目库管理要求，将县级政府重大决策部署和部门、行业发展规划细化到项目，经过科学论证和专家评审，建立滚动规划项目库，并每年更新一次，补充新项目，剔除不符合条件的项目。年度预算发展性支出项目全部从滚动规划项目库中选择，未进入项目库的项目原则上预算不予安排。

2.整合资金。建立专项资金和政策清理整合长效机制，按照财政资金支持方向整合为产业发展类、民生事业类、政府投资类，实施分类管理。对效用不明显，扶持方向不符合当前预算管理要求，以及项目目标已实现或政策到期的，予以调整或撤销；对支持方向、扶持对象和用途相同或相近，或补助对象小而散的，予以整合归并。资金安排使用要聚焦重点，产业发展类资金主要用于支持县域农业、工业、服务业等行业中重点产业发展和特色传统产业的提升改造。

3.竞争分配。对县级预算预留的工业、科技、农业等增量资金和用于支持企业发展等方面的存量资金，在分配环节引入竞争机制。资金往哪里投、投多少，从项目库中选取符合条件的项目，申报单位先陈述答辩，然后交由专家评议，公开“过堂”，择优录取。将绩效作为资金分配和项目遴选的重要标准，使资金从“一对一”单向分配，转为“一对多”竞争性分配，建立“多中选好、好中选优”的项目优选机制。

4.绩效评价。将财政扶持产业发展类资金全部纳入绩效目标管理和绩效评价范围，推动绩效评价对象由单个企业和项目向部门、行业整体转变。将评价结果作为完善政策制度、分配专项资金、安排年度预算的重要依据，对论证不充分、管理不规范、使用不合理、资金绩效差的，原则上以后年度财政资金不予支持或减少支持。

（作者单位：湖北省宜昌市夷陵区财政局）

责任编辑：欣闻