意大利实施欧盟共同农业政策进展情况及有关启示

党立斌　路大光　李敏

摘要：意大利位于欧洲南部，自古罗马时期以来就成为欧洲重要的农产品生产区域。意大利是欧盟地区举足轻重的农产品生产和加工大国，蔬菜、水果、奶业、肉牛等产业竞争力较强，在欧盟成员国内占据重要份额。意大利农业发展除了得天独厚的自然资源条件，悠久的农业生产传统，也离不开一整套比较完善的政府支持农业发展的政策。作为欧盟重要成员国，意大利农业政策基本框架是欧盟共同农业政策（Common Agriculture Policy， CAP），并在此框架下对自己的优势主导产业进行了重点扶持。研究意大利支持和保护农业的政策，学习借鉴其农业发展经验，分析其农业政策演进趋势，对于调整完善我国农业政策具有重要意义。

关键词：意大利；农业政策；启示

意大利位于欧洲南部，由亚平宁半岛及西西里岛和萨丁岛组成，属于典型的地中海气候，平原和河谷较多，丘陵地带占据整个国家面积的60%，自古罗马时期以来就成为欧洲重要的农产品生产区域。直至今日，意大利仍是欧盟地区举足轻重的农产品生产和加工大国，2014年农产品进出口总额708亿欧元，蔬菜、水果、奶业、肉牛等产业竞争力较强，在欧盟成员国内占据重要份额。

意大利农业发展除了得天独厚的自然资源条件，悠久的农业生产传统，也离不开一整套比较完善的政府支持农业发展的政策，作为欧盟成员国，意大利主要实施的是欧盟共同农业政策（Common Agriculture Policy， CAP），并在此框架下对优势主导产业进行了重点扶持。研究意大利支持和保护农业的政策，学习借鉴其农业发展经验，分析政策演进趋势，对于调整完善我国农业政策具有诸多裨益。

一、意大利农业基本情况

（一）意大利农业生产总量较大、门类齐全，部分农产品在欧盟内部占据重要份额。意大利农业生产规模大，产业竞争力强，不但保障了本国近6000万人口的农产品供应需要，一些优势主导产业在欧盟占有重要份额。2014年意大利农业总产出428.7亿欧元，其中种植业总产出262.7亿欧元，占欧盟国家的13.1%；畜牧业总产出166亿欧元，占欧盟国家的9.9%。种植业中产值最高的前三位分别是蔬菜和园艺类产品（83.1亿欧元，占欧盟的16.9%）、水果（47.3亿欧元，占欧盟的21.4%）、酒类（45亿欧元，占23.9%）；畜牧业中产值最高的前三位是奶业（51亿欧元，占欧盟8.4%），肉牛（32.6亿欧元，占欧盟的10.7%），生猪（30亿欧元，占欧盟的8.4%）。

（二）意大利农业进出口贸易规模较大，产业附加值较高。意大利农业产业竞争力较强，农产品进出口贸易规模较大，初级农产品及初加工产品进口规模较大，同时，终端商品还大规模出口到欧盟其他国家，贸易结构中的高附加值产品比重较高。2013年意大利农业出口总额336亿欧元，占出口总额的8.6%；进口372亿欧元，占进口总额的10.3%；农业贸易逆差36.15亿欧元。虽然在初级商品、中间商品中有91.15亿欧元逆差，但在最终商品和其他商品1项下有55亿欧元的顺差，出口产品的附加值较高。

（三）单个生产者所占土地规模不大，以家庭生产为主，且劳动力老龄化严重。一是农业生产土地规模不大，中小型农场占主导地位。据欧盟统计，意大利农业生产规模在2公顷以下的生产者占50.9%，2—5公顷的生产者占22.1%，5—10公顷的生产者占11.5%，其他规模的生产者占15.5%，其中生产规模在100公顷以上的仅占1%。二是生产经营主体以家庭为主，农业雇工数量很低。意大利全国农业劳动力总规模约为339.3万人，其中以土地持有人及家庭生产者为主，劳动力为323万人，占95%，长期雇佣的农业劳动力仅为16.3万人，且主要集中在部分生产规模在2公顷以上的农场当中。三是农业劳动力老龄化严重，且趋势短期内难以扭转。根据2010年的农业普查数据，农业劳动力中64岁以上的占37.2%，55—64岁的占24.3%，45—54岁的占20.9%，35—44岁的占12.6%，35岁以下的占5.1%，55岁以上的占比高达61.5%。可以预见，由于人口年龄结构的排浪式推进，中青年农业劳动力占比不高将会导致农业劳动力的进一步老化。四是积极推动利用外来移民补充农业劳动力不足，对从事农业生产的外来移民提供职业培训、项目申请等方面的帮助，期望平滑农业劳动力剧烈波动带来的不利影响，但由于社会融入度、文化差异、管理繁琐等原因政策实施成效有限。

（四）农村城镇化发展水平较高，形成了承继传统文化内涵的特色农业发展方式。意大利农业人口占全国人口比重低，分布呈现出典型的城镇化特征：从农村人口比重看，现有人口5968.5万中有596.9万农村人口，占比约10%；从人口分布看，近80%农村人口分布在城乡混合区和城镇化区，其中分布在农业主导区（predominantly rural regions）的占20.3%，城乡混合区（intermediate regions）的占43.2%、城镇化区（predominantly urban regions）的占36.5%；从农村地区面积分布看，农村地区30.2万平方公里，其中农业主导区面积13.6万平方公里，城乡混合区面积12.6万平方公里，城镇化区面积3.9万平方公里。同时，意大利农村延续了中世纪以来独具特色的城镇化发展特色和模式，各个大区（相当于省）都有其优势主导产业，具体到农业区的各个城镇，发展了具有鲜明地域特色的优势产品，承继了丰富的农业文化与人文地理信息，小镇的特色农产品从山猪肉、奶酪、葡萄酒到坚果、意大利面条等品种繁多，通过开发具有传统韵味的农业节日，开展特色乡村旅游等，推动品牌保护和产品推广，提升农产品的附加值。

二、欧盟共同农业政策的基本框架

（一）欧盟共同农业政策的概况。欧盟共同农业政策 （Common Agriculture Policy，CAP）是由欧盟28个成员国共同讨论制定，并由欧盟委员会和欧洲议会审议通过的强制性农业政策，实施政策的相关经费预算将纳入欧盟中期财政框架。欧盟认为，CAP不仅关系欧洲1200万农民的福祉，也事关欧盟5亿居民可靠安全的食品供应。近年来，CAP的预算占据欧盟整体预算的比例高达40%，2014年预算额为580亿欧元1。自1962 年CAP开始实施以来经历了多次改革，1992年以来的政策一直致力于提高农业生产的市场导向性，改善农业生态环境，强化对整个欧盟农村发展的支持。但随着经济社会发展，欧盟农业发展面临新的挑战：一是经济领域挑战。全球化对欧盟农业的影响加大，农业生产力增速下降，农产品价格波动较大，农业生产成本增加，农民在食物供应链中地位下降；二是环境领域挑战。农业资源利用效率有待提高，土地和水资源质量下降，生物多样性受到威胁；三是区域发展领域挑战。农村人口数量下降、结构老龄化，农村商业面临重新布局等问题。针对上述问题，欧盟委员会发起并组织了一系列谈判磋商，2013 年12月推出了新一轮CAP。

（二）新一轮欧盟共同农业政策的基本框架。

新一轮欧盟共同农业政策实施期为2014—2020年，将总计投入3627.9亿欧元1，重点支持两大类领域，其中支柱一（Pillar I）为直接补贴和市场相关支持（Direct Payments and market-related expenditure），资金规模为2778.5亿欧元，其中直接补贴资金占整个预算的约70%，全部来自欧盟，市场相关支持资金占预算比重低于10%；支柱二（Pillar II）为农村发展项目（Rural Development Project），资金规模为848.3亿欧元，占预算比重为20%多，资金来源为欧盟和成员国共同筹资。7年的CAP预算纳入欧盟多年预算框架，年度预算由欧盟委员会和欧洲议会批准。新的CAP政策旨在提高政策的有效性、精准性和相关性，同时针对部分竞争力较低的成员国留有政策弹性。新的CAP政策可以概括为四大目标：

一是着力提高农业产业竞争力。新的CAP政策更加倾向于市场导向的政策，尽量减少因为政策干预带来的市场扭曲和不必要的财政补贴，例如，削减产量挂钩型补贴。减少或者取消生产配额保护，同时，积极提升产业竞争力，支持生产者合作组织提高生产组织化程度，针对农业劳动人口迅速老化的情况对青年农民提供资金、技术等方面的帮助。此外，为了应对突发情况还建立了总额4亿欧元的应急储备资金池。

二是着力提高农业可持续发展能力。基于道义责任和现实需要，欧洲的政治家和民众对于环境保护、应对气候变化形成了广泛共识，这种政治和民意的压力在新一轮CAP政策中也予以体现。新的CAP中搭建了促进农业可持续发展的政策体系：第一，生产者履行强制性交叉责任，即生产者在农业生产中必须满足一系列环境标准，履行基本义务才具备获得全额CAP农业补贴的资格；第二，引入绿色农业补贴政策，即从2015年起各国在农业补贴中按照不超过30%的比例列支绿色补贴，专门用于永久性草场保护、生态敏感地区和生物多样性地区等的保护；第三，通过农业发展项目予以支持，各国至少拿出30%以上的该类资金用于支持农业可持续发展和应对气候变化项目，支持领域包括农业适应生态和气候变化措施、有机农业、自然保护区、森林保护区等。同时，配套引入了三项技术援助政策，包括建立农业咨询信息系统，开展欧洲创新伙伴计划和农业研究计划。

三是着力提高农业补贴政策的精准性和公平性。农业补贴政策一直是CAP的焦点议题，新的CAP政策中对以往的补贴政策进行了全面的梳理，力求在平衡政策一致性与照顾差异性的基础上，推动补贴向可持续发展、青年农民等具有前瞻性的政策领域倾斜。新的补贴政策包括基本补贴（无固定比例）、绿色补贴（至少30%）、青年农民补贴（上限2%）、用于支持小农户的再平衡型补贴（上限30%），同时允许成员国根据情况对敏感行业进行有限度的产量挂钩型补贴，最高不超过10%。同时，也积极推动欧盟成员国内部补贴政策的平衡性，通过限高托底的政策争取到2020年使得补贴差异较大的情况有明显改观。

四是着力提高农业发展项目与农业补贴政策的协同效应。欧盟共同农业政策中的农业发展项目资金由欧洲农业基金（EAFRD）提供，重点用于支持六个领域：第一是促进知识转移和创新；第二是提高农业产业竞争力；第三是促进食品连锁机构建设，提高风险管理能力；第四是开展恢复、保护和增强生态系统的项目；第五是提高资源利用效率，促进低碳农业发展；第六是促进社会包容度提升，减少贫困，提高偏远地区发展能力。这六类政策聚焦于能力建设和产业发展，通过对产业链条的支持实现特定政策目标，同时特别要求发挥项目支持与农业补贴的协同效应，对于环境保护、青年农民发展、自然保护区、小农户、生产者组织建设等重点政策议题，提供涵盖发展项目和补贴政策的综合性政策工具包。

三、意大利实施欧盟共同农业政策的有关情况

意大利作为欧盟中重要成员国和农业大国，在欧盟共同农业政策研究制定和实施中一直发挥着重要作用，特别是在新一轮欧盟共同农业政策的讨论和制定，尽可能地保护本国农业生产者和优势农业产业的利益。

（一）2007—2013年意大利CAP政策实施情况。在此轮欧盟共同农业政策实施期中，意大利用于补贴、市场支持措施和农业发展项目的总投入为405亿欧元，年均57.9亿欧元。主要的政策目标是保障农民收入，提高农场的现代化水平和可持续发展能力，保障食品供应的安全可靠。总体来看，2007—2013年意大利实施CAP政策有以下几个特征：一是农业补贴占据主导地位，但大部分农户实际获得的补贴数额较少。以2012年为例，120万农户享受到补贴政策，补贴总额超过40亿欧元，但其中64%的农户享受补贴额低于1250欧元；二是市场支持类资金发挥了撬动作用，支持了本国的优势主导产业增强竞争力。2012年用于市场支持措施的资金为7.59亿欧元，主要用于支持酒类、水果和蔬菜三个主导产业，提高农业产业化、组织化程度。例如，意大利水果蔬菜行业拥有279个生产者组织和9个生产者协会，会员8.4万名，年产值达59亿欧元，2013年CAP支持该领域的资金为2.07亿欧元。2012年该产业组织化程度达到58.2%，超过欧盟平均水平8.2%；三是实施了综合性的农业发展项目，涵盖了生产发展、生活改善、资源利用、农业科技等诸多领域。该政策旨在提高农业及林业竞争力，促进自然环境保护，提高农村地区的生活水平。从实际投入方向看，2012年投入8亿欧元支持了1.65万名青年农民从事农业，对10万名农民开展了职业技能培训，投入48亿欧元支持农业现代化，此外，还支持了农村住房生态化改造、乡村旅游、山区农业、有机农业等项目。

（二）2014—2020年意大利CAP政策实施重点。2014年起1，意大利将实施新一期CAP，将总计投入375亿欧元，年均投入53.6亿欧元。政策重点是就业、可持续、现代化、创新和农产品质量。一是农业补贴继续占据主导地位，通过改革补贴方式着力提高补贴效果，积极引入绿色补贴等促进可持续发展的政策。新一期CAP用于农业补贴的资金为270亿欧元，为了提高补贴资金的精准性和有效性，规定只有实际农业生产者才能获得补贴；为了调整农业劳动力人口结构，鼓励青年人从事农业，对青年农民提供25%的额外补贴，补贴期5年；为了促进农业可持续发展，规定将补贴总额的30%定向用于促进环境友好型农业，包括作物多样化、保护永久性草地和保护生态敏感性地区。二是在市场措施领域，继续加强农民在农业产业链中的地位，通过发展合作组织、生产者协会等方式，提高生产者组织化程度，提升其在产业链条中的地位。三是围绕改善农业生产生活条件，提高农业产业竞争力，促进农业可持续发展继续实施综合性的农业发展项目。新一期CAP投入104亿欧元用于农业发展项目，围绕提高农业产业竞争力，提高农业生产的效益，促进资源可持续利用，重点用于实施农业科研，知识转化和创新，在农村地区推广运用信息技术，提高应对气候变化和风险管理能力，提高自然资源利用效率等项目。

四、启示及建议

（一）农业支持政策发展趋势是进一步聚焦于提高农业竞争力和促进可持续发展。欧盟CAP自1962年开始实施，政策目标从最初的提高农业产量和生产效率、提高农产品自给率水平，逐步演进到促进农业可持续发展、提高农业产业竞争力，其背景一方面在于欧洲逐步解决了农产品供给不足的问题，有空间实施调整优化结构、保护农业资源可持续利用等政策，另一方面，大量的补贴和配额管理等扭曲市场信号的措施带来了巨额的实施成本，也引起了政策制定者和学者的反思。发达国家在工业化发展的初、中期，一般将提高农业劳动生产率和土地产出率，增加农产品供给为主要目标；在工业化发展的中、后期，一般以控制城乡差距和促进农民增收为主要目标；在工业化发展的后期，在重视农业生产功能同时，更重视其各种社会生活功能、文化功能、心理功能、生态环境功能，进而提高整个社会的福利水平。与之相似，在政策刺激等多种有利因素叠加下，中国的粮食产量从2003年的8600亿斤已经跃升到2014年的1.2万亿斤，连续11年增长，粮食产量的持续增长不但自然资源消耗极大，而且政策的实施成本也很大，“十三五”期间，可以考虑抓紧利用粮食供应比较充裕的有利时机，将农业政策的主导思路转向促进农业可持续发展、提高农业产业竞争力，在继续强化保供给的同时，更加注重消除收入差距，突出农业的社会和生态功能。

（二）稳定农业支持政策框架，提高政策协同效应和资金管理使用效率。欧盟的CAP经过50多年的运行和调整，已经形成了一个比较全面的综合性政策体系。在CAP框架下，对农业政策的政策目标、政策工具、中期评估、事后评估等都有明确的规定和实施方案；对不同产业、不同品种的补贴政策和项目政策进行了统筹考虑和政策设计；对农业可持续发展、青年农民等重点议题，在同一个政策框架下搭建了政策工具包。这样的政策设计，有利于将有限的财务资源、政策资源在同一个平台上统筹分配，避免了政策碎片化和随意性，有利于发挥不同政策工具间的协同效应，通过综合手段对某一产业或者议题进行支持，有利于增加政策的透明度，稳定生产者及其他利益相关者的预期，避免短期干预带来的市场波动。同时，一轮共同农业政策实施期为7年时间，也便于将政策的资金需求与欧盟及其成员国的中期财政规划相衔接，合理安排财政投入的规模。我国“十三五”规划建议中提出，“建立全面规范、公开透明预算制度”，“实施中期财政规划管理”，可以考虑在财政支农领域率先开展试点，全面梳理现行财政支农政策，按支出类别归并支农资金渠道，测算中期支农资金需求，明确优先政策领域，公开发布支农项目，提高政策透明度和支农资金使用效率。

（三）提高农业补贴政策的精准性和有效性，从生产刺激型补贴逐步转向绿色补贴、效益补贴。欧盟共同农业政策中对向农业生产者提供补贴，主要基于两点原因：一是农业生产者提供的农产品具有一定的公共产品属性，但其收入却低于社会平均收入水平，补贴是一种收入支持政策；二是农业生产是自然再生产和经济再生产相互交织过程，农业生产者在生产过程中还肩负着保护自然资源的社会责任。2003年改革以前，农业补贴政策曾长时间与耕作面积和作物品种挂钩，2014年起实施的新一轮补贴政策将基本上取消了挂钩补贴政策，而明确开始实施绿色补贴政策，提高生产效益等。可以看出，欧盟农业补贴的逻辑出发点虽然是收入支持、道义责任，但政策目标并不是固化的，补贴政策可以随着农业发展状况的变化而调整。新一轮CAP政策中，补贴资金的预算占比高达76.6%，如果不调整补贴政策方向，CAP政策目标也难以得到有力实施。同样，中国的农业补贴政策自2004年起已经实施了10多年，补贴的边际效益下降已经成为不争的事实，因此，结合新的农业政策重点，抓紧调整完善农业补贴政策，提高农业补贴政策的精准性和有效性已经迫在眉睫。

（四）研究分析欧盟共同农业政策实施成本，对我国“三农”投入趋势进行前瞻性分析。欧盟实施农业政策的预算规模大、周期长、影响力广，预算问题一直是欧盟农业政策讨论的中心，也一直引发激烈争论。从收入来源看，欧盟预算来自关税、增值税、罚没收入及按成员国国民总收入筹措的资金；从支出规模看，1984年CAP预算占欧盟预算高达72%，近年来稳定在40%左右，约580亿欧元；从占欧盟国家公共支出比重来看，2014年CAP预算支出占比不到1%，同期国防支出是CAP的3倍以上1；从人均投入水平来看，欧盟5亿人口平均每人每天投入约30欧分（合2.2元人民币）。近年来，中国“三农”投入不断增长，有专家估算，2014年中央财政“三农”投入规模已达到1.5万亿人民币，当年中央一般公共预算支出7.4万亿，“三农”投入占比20.3%，相当于当年全国人均承担“三农”投入近1100元人民币，如果加上地方各级政府的投入，数字还会进一步上升。中国“三农”投入规模虽然受到农业基础薄弱、历史欠账较多、农村转型发展、预算统计口径等多重因素影响，有其内在合理性，但从长期趋势来看，随着经济发展进入新常态和财政收支形势变化，“三农”投入能否继续长期保持高速增长、“三农”投入占整体财政投入的比重多少为适宜，需要做前瞻性研究。农业政策演进有历史继承性，财政支农投入的规模和增速也有很强的惯性，但从中长期角度来看，需要将财政支农投入纳入经济社会发展全局和中长期财政规划管理中进行考虑，合理确定财政支农资金的规模和增幅，在此基础上，明确政策支持重点，合理划分支出责任，统筹整合支农资金，提高资金使用效率，为中国农业政策提供长期、持续、高效的财力保障。

（作者单位：中国常驻联合国粮农机构代表处 中国华融资产管理股份有限公司）

责任编辑：洪峰