以大健康产业推进连片特困地区精准扶贫

石兴安　普永贵

摘要：贵州省黔东南州片区是滇黔桂石漠化连片特困地区贫困面大、贫困程度深的地区，也是该地区扶贫攻坚面临的最大困难。贵州侗乡大健康产业示范区的设立，对该地区的区域发展和扶贫攻坚具有重大意义，实现了大健康产业与精准扶贫的深度融合。

关键词：黔东南州；大健康产业；特困地区；精准扶贫

滇黔桂石漠化区是全国 11 个集中连片特殊困难地区之一，是我国贫困面最广、贫困程度最深、贫困发生率最高、民族自治地区最多、生态环境压力最大的地区。2013年末，黔东南片区贫困人口167.29万人，贫困发生率为42.11%。2013年该片区共有贫困人口总数为119.41万人，贫困发生率30.6%。

2015年，贵州省在黔东南州石漠化片区设立贵州侗乡大健康产业示范区。其核心区范围是江县洛香镇、贯洞镇和黎平县肇兴镇，其中联动区和辐射区覆盖整个黔东南片区的区域。贵州侗乡大健康产业是以少数民族文化旅游和大健康产业深度融合发展的实践，也是探索少数民族贫困地区社会发展、实现同步小康的重要举措，对推动少数民族连片特困地区跨越式发展和推进精准扶贫具有重大意义。

一、侗乡大健康产业示范区发展现状

（一）侗乡大健康产业示范区的贫困状况

贵州侗乡大健康产业示范区（黔东南连特困片区）是滇黔桂石漠化连片特困地区贫困面大、贫困程度深的地区，扶贫攻坚难度大。黔东南连特困片区扶贫开发重点县共有14个、重点乡镇155个、重点村2077个。由于该片区社会经济发展起步较晚，农村社会经济发展滞后，农民受教育程度低，劳动力素质偏低，产业发展单一、规模小、基础薄弱，农村贫困人口多，贫困程度深，是贵州片区重点扶贫区域。

根据黔东南州特困片区社会发展状况的分析，贫困集中表现为以下几种贫困类型：

1.自然环境与地域导致的贫困。黔东南连特困片区处于云贵高原向桂北盆地过渡地带，山高坡陡，沟壑深切，山地占总面积的93%，地理环境复杂，自然灾害频发，人均耕地面积少，土地贫瘠，导致农业发展生产条件差，广大农村地区贫困人口逐年增长。《滇桂黔石漠化片区（贵州省）区域发展扶贫攻坚规划2011—2015年》实施以来，虽然投入了大量的物力和财力对基础设施进行改造，但山体滑坡、泥石流等自然灾害依然频发，导致基础设施遭到严重破坏，交通极为不便，农田水利和生产生活条件没有得到实质性的改变，因灾返贫现象普遍。

2.文化教育导致的贫困。侗乡大健康产业示范区对外开放较晚，人才和教育基础设施建设不完善，致使少数民族各群体未能得到好的教育，“扶智”问题突出。示范区文化科技教育落后，人民群众文化素质整体偏低，劳动者文化素质较差，不利于接受新思想、新技术，农业生产科技含量不高，生产方式陈旧，生产效率低下，广种薄收的现象比较普遍，群众自谋发展的能力较弱。

3.制度变革滞后导致的贫困。城乡二元体制造成社会保障权利的缺失，很难公平地享受公共服务；由于缺乏必要的经济和社会保障，农民因灾、病致贫较为普遍。城乡二元结构变革缓慢，山区少数民族群众无法享受到充足的、高质量的教育、医疗和社会保障。医疗保险与救助制度不完善，也是因病致贫的主要原因。

（二）侗乡大健康产业示范区扶贫政策实践

为推动黔东南连片特困地区的区域发展，贵州省出台了《贵州省“33668”扶贫攻坚行动计划》和《贵州省月亮山区扶贫决战三年行动计划（2015—2017年）》，明确了黔东南连片特困地区社会经济发展和扶贫攻坚工作的总体思路、目标和措施，并将扶贫任务分配到各个责任部门。

随着各项减贫政策的不断实施，黔东南州集中连片特困地区减贫取得一定成效。

1.贫困人口大幅度减少，贫困发生率下降。2013年，黔东南州连片特困地区农民人均纯收入5345元，比2010年末增长68.93%，实现减少贫困人口48.33万；2014年，28万贫困人口脱贫、2个扶贫开发重点县和30个贫困乡镇完成减贫摘帽任务，分别占减贫目标任务的112%、200%和120%，连片特困地区农村民居人均可支配收入6038元，贫困发生率下降17.36%。

2.扶贫项目、资金增加明显。2014年，黔东南州连片特困地区共获扶贫项目326个，资金4.4亿元，完成目标任务的110%。区域内2014年扶贫攻坚示范县（麻江县、雷山县、岑巩县），每县得到8000万元以上扶贫项目资金扶持，占滇桂黔石漠化片区贵州片区11个扶贫攻坚示范县的27%。

3.精准扶贫个案管理不断完善。为了进一步推进精准扶贫个案管理，滇黔桂连片特困地区黔东南片区各级政府出台了相关的扶贫管理政策，如《中共黔东南州委、黔东南州人民政府关于在全州推行扶贫工作个案管理的意见》和《黔东南州干部结对精准扶贫个案管理工作方案》，通过具体措施实施精准扶贫个案管理。2014年，黔东南州特困片区61650家贫困户224675人建立了结对帮扶关系，制定帮扶规划和具体实施方案，采取“六个到村到户”等工作措施开展结对帮扶，实现扶贫与干部“千斤重担人人挑，人人身上有指标”。同时，对贫困人口实行分类管理，进行分类指导，定向施策，分别采取社会保障、产业扶贫和生态移民工程等不同措施进行扶持。建立结对帮扶关系，进村入户调查和 “讲、访、帮、促”活动，贴近群众、认真听取群众意见，针对性地采取帮扶措施，很好地解决了贫困群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

4.建档立卡，贫困对象识别进一步明确。在扶贫个案管理的基础上，根据“分解、初选、公示、帮结、计划、填写信息、数据录入、入网络、更新”等步骤，落实“两公示一公告”，实现公开，公平、公正的识别贫困人口。2014年，建立《扶贫开发建档立卡信息管理平台》，共录入37.6493万户134.1307万人，录入一类贫困村947个、二类贫困村500个、三类贫困村406个，录入片区规划县市16个，其中国家级贫困县14个，省级贫困县2个。

5.落实国家和省扶贫贴息贷款政策。优先安排小额信贷补偿金试点，实行5万元以下3年以内免担保免抵押扶贫信用贷款，对造册登记的扶贫对象，给予国家基准利率贷款贴息。对带动黔东南片区贫困群众脱贫致富的企业和合作社，其贷款可享受扶贫贷款贴息。

二、探索大健康产业发展下的精准扶贫模式

根据侗乡大健康产业示范区规划，示范区将守住发展和生态两条底线，以苗族、侗族文化传承与创新发展基地为依托，在保护、开发、传承和发展中实现平衡， 打造少数民族地区产业转型发展示范基地、农民创业及产业创新示范基地，围绕“民族创意、文化旅游”为产业主线发展大健康产业。为此，要探索符合连片特困地区实际的精准扶贫模式，这是发展大健康产业首要考虑的问题。

（一）少数民族文化旅游扶贫开发模式

发展大健康产业，应建立少数民族文化旅游扶贫长效机制，使贵州侗乡大健康产业示范区成为少数民族文化旅游目的地，吸引更多的外来人员，实现民族文化旅游与经济发展的深度融合。

1.政府引导。要不断完善当地的旅游基础设施，改善旅游投资环境。在市场运作的基础上，对民族文化旅游进行扶持和培育，特别是旅游管理和服务。注重旅游人才队伍建设，引导少数民族群众参与旅游开发，形成民族文化旅游产业共同体。

2.群众参与旅游开发和经营。

要引导少数民族群体，特别是贫困群体参与旅游开发与经营，采用直接旅游扶贫的方式，引导少数民族民众参与到旅游中来。如组织少数民族演出队、开办农家乐、旅游产品生产、经营与加工等，培育“亦农亦工”的旅游从业人员，充分利用农村富余劳动力发展旅游，打造苗族、侗族文化传承与创新发展基地。

3.加强民族文化旅游资源开发。要加快不同民族文化旅游产品、传统文化（节日、民俗）的开发，建立旅游产品和文化体验产业链，实现少数民族旅游产品市场化，进一步提高少数民族文化旅游扶贫的开发水平。

（二）劳动力转移扶贫开发模式

城市化过程中，农村劳动力转移是一种自然而然形成的社会经济现象，有自身发展的规律。在这一过程中，需要政府加以规范引导。构建以政府为主导，以市场为基本导向，根据大健康产业发展的需求，加大对农村不同层次的群众进行职业技能培训，使示范区的富余劳动力能够就地转移。政府承担政策制定、培训监督、就业监督、资金保障等职能，而招生、培训、管理、安排就业等方面完全由培训机构按市场要求运作。

（三）PPP扶贫开发模式

借鉴政府和社会资本合作（PPP）机制，建立伙伴关系，科学合理分配各方利益，明确各自权利和义务，不失为一条发展农村扶贫产业、壮大村级集体经济的有效途径。要制定科学的规划方案，明确职责分工，统一管理；按照标准选择承包户，搞好土地流转；建立监督机制，确保收益。

（四）电子商务扶贫模式

要在政府的引导下，培养电商人才，发展电商产业。通过电商平台建设，拓宽本地产品销售渠道，为大健康产业示范区各个县的“银饰”、“刺绣”和农特产品解决销路难题。

三、大健康产业发展下推进连片特困地区精准扶贫的思路

（一）创新扶贫机制，推进扶贫改革

1.建立精准扶贫工作机制。在搞好建档立卡贫困对象识别工作的基础上，建立电子信息档案，并向贫困户发放《帮扶手册》，进一步摸清贫困状况，分析致贫原因，明确帮扶需求，落实帮扶责任和帮扶措施。

2.改革扶贫资金管理机制。扶贫项目审批权下放到县，县、乡两级作为项目资金的审批实施主体、责任主体和监管主体，加快推行乡级报账制步伐。

3.财政专项扶贫项目管理机制。改革扶贫项目审批权，将扶贫项目审批权全部下放到县，全面实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度。严格扶贫项目审批和实际运行流程，实行统一的项目审批流程。

4.健全同步小康驻村工作帮扶机制。建立省、市、县、乡、村五级联动扶贫工作机制，实现贫困乡镇、贫困村和贫困户结对帮扶全覆盖。

（二）推进精准扶贫个案管理

对扶贫项目实行精确化管理，实现扶贫项目的精确化、精细化、可视化、可控化管理，提高扶贫项目实施质量和效益。对生产生活环境恶劣的村寨，实行扶贫生态移民工程；对自然资源丰富、有产业基础和优势的地方，引导群众加快优势产业发展；对劳动力富余的家庭，引导劳动力转移，拓宽就业渠道；有特殊技能的人员，加大支持力度，扶持特殊产业做大做强；对无劳动能力户做好各方面的保障；对条件较好的村寨、农户，要把扶贫攻坚和同步小康统筹安排部署，力争早日实现减贫脱贫同步小康。

（三）推进驻村帮扶与精准扶贫深度融合

驻村干部在建档立卡管理的基础上，参与扶贫项目申报、组织实施、检查验收、绩效评估等工作，切实加强驻村干部执行力建设，完善扶贫项目资金项目管理体制，实行“乡镇申报、县级审批、乡村实施、乡镇初检、县级验收、乡级报账”的管理体制，以村为基本单位，通过乡镇申报项目，实现驻村干部“全程参与项目申报、全程指导项目实施、全程加强项目监管、全程督促项目评估”等，促进精准扶贫和驻村工作的深度融合，把党的惠农政策和扶贫开发政策落到实处。

（四）发展大健康产业扶贫

1.培育和壮大大健康支柱产业。重点支持发展示范区内的优势特色产业发展，加快示范区基础设施建设，加大招商引资力度，形成规模效应、品牌效应，形成支柱性产业。引导农民通过产业转移进入园区，实现从农民身份到城镇居民和产业个人的转变，增加工资性收入。

2.产业扶持到村到户。按照一村一品的规划，选择适宜的产业，通过家庭农场、专业合作社、种养大户的示范带动，形成一村一品、一村多品的现代产业布局。通过土地流转，土地入股、劳动力参股、技术资金合股等方式，将广大农民从传统繁重的农业生产中解脱，充分调动生产积极性，获得稳定收入，实现减贫摘帽，最终实现全面小康。

3.加快农业产业化发展。集中力量重点培植和扶持具有带动辐射能力、有使农产品加工增值、有品牌市场需求的农产品加工，走规模化、产业化、特色化发展的路子。根据大健康产业的基本特点，积极发展休闲农业、观光农业，提高农业收益，促进一二三产融合发展。要围绕示范区内建设现代高效农业示范区、休闲农业观光带，统筹规划，加大休闲观光农业资源、田园生态资源景观、农村人文资源的开发力度，把农业建设、科学管理、农艺展示、特色产品等与旅游观光融为一体。

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（作者单位：贵州凯里经济管理学院、云南民族大学管理学院）

责任编辑：欣闻