京津冀交通法制一体化的目标与路径

张瑞萍

[摘要]交通一体化是实现京津冀一体化的基础，而京津冀交通一体化又离不开交通法制的一体化。由于京津冀三地在市场准入、交通运营、财政补贴等方面的不同安排制约了交通一体化发展，因此必须通过区域法制一体化来消除各种影响交通一体化的制度性障碍。京津冀交通法制一体化的核心是确定和完善三地统一的交通法律规范，并通过执法上的协调与监管使法律规范得到有效的实施。三地应通过协同立法的方式，协调不同的利益诉求，统筹解决交通内外发展问题，建立开放、公平的市场竞争机制。通过执行一体化的监管规则与实施统一的服务体系，实现区域交通法制的一体化。

[关键词]京津冀交通一体化；京津冀交通法制一体化；交通规划；协同立法；服务一体化

[中图分类号]U491[文献标志码]A[文章编号]16724917（2016）02003407

交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统和先行领域。[1]骨骼如果发育不好，机体就可能畸形或不健全。京津冀要协同发展，必须首先解决交通领域存在的问题，交通一体化因此成为京津冀亟需解决的三大问题之一。2015年12月8日，国家发改委、交通运输部联合发布了《京津冀协同发展交通一体化规划》（以下简称《规划》），确定了“四纵四横一环”网络化格局，提出了提升京津冀交通智能化水平，打造以首都为核心的世界级交通体系的目标。在此之前，京津冀交通一体化领导小组已经确定了《京津冀交通一体化2015-2017重点任务台账》，京津冀交通一体化步入了快速发展的轨道。京津冀交通一体化是一项重大的系统工程，编制计划或确定重点只是一个开始，在具体实施过程中还需要解决许多体制和机制问题。要引领和保障京津冀交通一体化发展，必须实现区域交通法制的一体化。

一、京津冀交通法制一体化的缘起

根据《规划》，京津冀交通一体化就是要打造“轨道上的京津冀”， 将以轨道交通为核心，形成干线铁路、城际铁路、市郊铁路和城市轨道交通为主干线的交通网络。通过打通国家高速公路“断头路”，建立畅通的公路交通网络，构建现代化的津冀港口群，打造国际一流的航空枢纽，发展公交优先的城市交通等具体目标与措施的落实，建立综合交通体系。到2020年，形成一体化多节点、网格状的区域交通网络，到2030年，形成一体化的综合交通运输体系，为建设具有较强国际竞争力和重要影响力的世界级城市群提供有力支撑。《规划》对京津冀交通进行了全面和长远的规划，意图从根本上解决北京拥挤、交通与城市发展不匹配、三地之间的“断头路”等诸多影响区域发展的问题。

长期以来，京津冀三地经济发展水平不同所产生的距离，以及三地实行的制约跨地区发展的交通政策和行政管理体制，导致京津冀在交通建设上缺乏总体规划和协调，形成了单中心、放射状的交通网络布局，各城市之间互联互通性不强，以轨道交通为骨干的城市公共交通系统发展缓慢，三地之间既存在着恶性竞争、重复建设、资源浪费等现象，也存在着必要的交通设施建设没有进行、断头路大量存在等问题，严重降低了区域内资源配置的效率，妨碍了货畅其流，直接制约了区域发展。区域发展中的许多问题根源于交通问题，因而要实现京津冀一体化必须首先解决交通一体化问题。《规划》为京津冀交通问题的解决绘制了一幅美好的蓝图。但是，要实现这个蓝图并不容易，过去一直存在的“协同规划难，投资融资难，审批手续多，协调工作多”等制约交通发展的问题[2]仍然不同程度地存在。

第一，体制与机制障碍。从《规划》的出台以及一系列目标、措施的制定，不难看到京津冀交通一体化是在政府的推动下进行的。长期以来，政府在京津冀发展中扮演着主导性作用，京津冀发展一直依赖于国家政策和政府决策。京津冀区域的特殊性决定了通过政策和决策推动其发展的必要性和必然性。但是，政府体制机制中存在的问题也直接在京津冀交通一体化中显露出来，并在一定程度上制约其发展。比如，一条经过三地的高速公路需要三地分别到国家发改委进行立项和报批；因为进京的检查站没有设立使得顺义和燕郊之间的一条“断头路”多年未能打通；河北和北京的区县在行政级别上的不对等，使得许多河北官员到北京协商交通对接时“矮人一截”。因此，“京津冀交通一体化最紧迫的不是硬件设施的一体化，而是体制机制的一体化。”[3]协调好部门之间的关系、破解行政分割成为京津冀一体化的重要部分。

第二，市场进入限制。三地各自都有自己的交通规章和条例，在这些条例与规章中不乏一些限制区域交通的规定。例如《北京市道路运输条例》第十六条第二款规定：“道路运输经营者对持有外省市核发的从业资格证件的驾驶员，应当按照有关规定进行本市道路交通状况、道路通行条件、道路通行规定等专项培训，并办理本市驾驶员信息卡；未经培训或培训不合格的，道路运输经营者不得安排其从事专业营运活动。”该规定就限制了津冀两地的驾驶员进入北京从事运输工作，分裂了京津冀运输市场。在一定程度上说，交通与市场相互依存。市场的发展以交通发展为依托，而交通的发展以市场的开放为前提。当市场被分割时，交通一体化不可能实现。

第三，交通运营限制。由于三地的定位不同，对交通的诉求因而不同。如北京作为国家的首都，需要采取一些特殊的管制性措施。以被广为诟病的进京车辆办证为例。20世纪70年代，为了维护北京的安定，北京采取了外地车辆进京需要办理准入证措施。作为一种特殊的限行政策已实行了近40多年，从不能进三环到现在不能进六环，进京证的禁行范围随着北京的扩展而不断扩大，外地车辆进京受到了严格的控制。禁入措施对于减少北京的机动车辆、维护首都安全起到了重要的作用，但却增加了外地车辆进京的成本。仅河北省在2002年各级财政用于进京车辆办证的支出就高达5000万元。虽然近几年办理进京证已不再收费，但是 “进京证”由长期改为短期后，办理进京证的频率加大、车辆较多，庞大的办证人群经常因为办理“进京证”造成高速路上班高峰时段的拥堵。[4]这种限制外地车辆进入的措施明显与京津冀交通一体化不相一致。如果不能很好地解决一体化与特殊发展需求之间的关系将妨碍一体化的进行。

第四，财政与补贴政策限制。三地发展水平不同，存在着不同的社会福利与补贴政策。京津冀交通一体化的重点是城际铁路、市郊铁路以及城际公交等，这些交通方式均涉及不同地区，进而触及到不同地区的政策和规则。例如对于跨省运营的轨道交通和公交，京津冀的不同城市实行了不同的财政补贴政策。如果三地不能很好地解决政策不一致问题，会直接影响交通一体化进程。

第五，投融资机制不健全。交通建设投资大，回收周期长，解决大规模交通建设的资金需求，既需要中央政府的财政拨款，更需要依靠三地自己的力量和市场解决。

据业内专家测算，京津冀交通一体化6年预计投资1.5万亿元。见于祥明：《京津冀下单交通一体化，6年预计投资1.5万亿》，上海证券报网：http：//www.cnstock.com，2015-12-09。京津冀城际铁路投资有限公司计划在京津冀修建27条城际铁路，投资总额约为1000亿元，其中政府投资100亿元，剩余约900亿元需要多渠道融资。见徐涛：《打好京津冀交通一体化攻坚战》，载《前线》2015年第9期。建立三地的分担机制以及社会资本进入的具体规则是保障交通发展的关键。“只有明确各方真正受益大小，以此为原则，建立相互之间的投资、补贴的分担机制，才会真正推动发展。”[5]

此外，三地在土地利用、社会保障方面等实施的不同政策与规定也是制约交通一体化发展的障碍。这些障碍直接影响了京津冀交通一体化的进行。只有消除影响区域交通发展的政策与体制障碍，一体化交通才有可能实现。

实现交通一体化是京津冀区域发展的必然要求。而交通本身的属性也为一体化提供了基础。交通是通过网络进行的人与物的运动，是“通过一定的组织管理技术实现运载工具在公共交通网络上流动的一种经济活动和社会活动。公共交通网络及其运载设施、运载工具和组织管理是构成交通的三个要素。在这里运输对象人与物融合于运载工具之中。”[6]通过人、物与技术的完美融合实现交通的价值。交通可随着三者的融合不断延展，直至其能够到达的地方。没有三者的一体化，就不会存在交通。

从交通活动本身来说，交通也具有高度一体化特征。当交通从最初的单一运输方式逐渐过渡到综合性运输方式之后，节点设施连接和多式联运更突显了这种特征。但交通一体化不限于交通设施本身。由于交通环境直接影响交通的运行与延展，

交通设施是指各种不同的交通工具及其为保障交通运输而设置的轨道、隧道、高架道路、车站等设施。交通环境是指影响交通设施建设与交通运输的各种条件，包括道路状况、地物地貌、气象条件等自然环境以及交通规划、噪声污染防治、环境监测、交通政策与法律规定等构成的社会法律环境。因此决定了交通与交通环境是处于一体化之中的。交通设施的一体化、运营业务的一体化、组织机构的一体化，以及为保障交通运行所实施的交通政策与土地利用政策、环境保护政策以及社会保障政策等[7]均包含于广泛意义上的交通一体化之内。

交通具有一体化的特性，但交通发展不仅受到技术与资源的制约，还受到政策与规范的影响，由此决定了交通只能是一定范围内的交通。从这个意义上说，交通一体化实际上具有地域性与层次性。地域性是指交通能够到达技术和法律允许的区域空间范围，而其层次性是指在一定区域空间范围内，不同类型的交通所能够运行的范围。例如航空运输可以跨越不同的省市甚至于国家，但地铁一般只能在市区或跨市区的有限范围之内运行。所以，交通一体化又是特定区域和特定范围的一体化。区域交通一体化就是在特定区域范围内通过统一规划、统一管理、统一组织、统一调配区域内所有的交通资源、交通工具、交通设施、交通信息，达到区域交通运输系统的整体优化，使交通资源得到有效的利用，交通需求得到充分的满足。[8]

要实现京津冀交通一体化，需要切实解决影响其发展的诸多问题，破解上述影响一体化的各种障碍。依照《规划》，近期需要解决的问题包括统一京津冀地区机动车注册登记、通行政策、动车排放标准、油品标准及监管、老旧车辆提前报废及黄标车限行等问题。很显然，这些问题的出现是三地采取不同的政策和规则的结果，要解决这些问题，需要三地政策与规则的统一，需要京津冀交通法制的一体化。京津冀交通法制一体化的基本含义就是在三地实行同样的交通规则与治理机制。

二、京津冀交通法制一体化的目标

一体化的交通必须有一体化的体制与规则。通过立法与法律的实施，解决在交通基础设施建设、运输服务、体制机制、市场进入等方面的问题，引领和保障京津冀交通的发展。京津冀交通法制一体化的基本目标可概括为以下几个方面。

1.引领《规划》各项措施的顺利实施，实现交通与经济社会的可持续发展。《规划》画出的不仅仅是京津冀交通规划图，也是区域发展的规划图。交通规划一张图主要解决的是如何实现三地的互联互通，实现交通设施的无缝衔接，如何充分利用地上与地下的空间资源。通过资源共享，优化配置资源，提高资源利用率，发挥轨道交通网络的整体效益。交通是为经济与社会发展服务的，在一定程度上对区域经济与社会发展起到推动和引导作用。区域发展规划图从交通的视角，提出了实现交通与经济发展、社会繁荣、环境保护、土地利用、健康和社会教育公平等方面的和谐发展的目标。京津冀交通先行发展的目的就是通过交通的先行建设为京津冀区域经济与社会发展奠定基础，通过交通的发展带动区域经济与社会的发展。为实现此目标，三地需要从区域发展大局出发，采取妥当的交通、环境、土地、税收等制度，指导交通的建设、运营和管理，为交通建设与交通运行提供制度性激励，实现交通与社会发展的良性互动。

2.保障交通市场的开放。交通的本质在于打破市场的界限，但市场又是以交通发展为依托的。交通一体化与市场发展紧密相连，消除限制市场的壁垒，就为交通一体化发展开放了大门。开放市场是实现交通一体化的基础。实现京津冀交通一体化首先需要打破地区封锁，开放交通市场，为交通发展提供空间。三地政府需要废除那些阻碍市场开放的政策和规则，减少进入市场的障碍，废除法规与规章中对投资者与经营者的不平等待遇条款，促进交通运输人员、资本、技术等要素的自由流动，保障区域市场的畅通。由于特殊情形确实不适宜开放的领域或环节应该通过设置开放例外规则予以特殊对待。

3.通过竞争性的市场监管，实现交通市场的公平竞争。在开放市场的前提下，竞争应成为京津冀交通市场的主要方式。只有通过竞争，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。目前，“交通规划一张图是由政府主导规划的，破解制约交通运输发展的体制机制障碍也主要依赖政府的自我调整。”[5]政府无疑是开放市场的推手，但仅靠政府推动是不够的，无论是机场还是港口，能否良性的发展，既需要政府的良好设计和支持，更需要市场作用和消费者的选择。京津冀交通包含了多种方式，它们之间既存在着竞争，也需要衔接与协作，多式联运业务有利于充分发挥各种运输方式的作用。三地政府应鼓励交通运输企业之间的竞争性合作，发挥多式联运交通对区域发展的促进作用；应通过设立一致的行为标准、统一的程序规范、一体化的诚信体系以及监测机制，为竞争创造公平的环境。

4. 通过建立利益平衡与风险分担机制，保障三地之间的顺畅合作和交通资源的长期平稳供给。区域发展不能以损害地区发展为代价。地区发展是区域发展的基础，两者唇齿相依。在考虑区域发展的基础上，需要关注地区的发展和利益的维护。由于三地的基础不同，经济发展水平和程度有别，在《规划》的实施过程中会遇到一定的问题。“比如在交通基础设施建设过程中，一方责任大，收益少，另一方收益少，责任大”，在这种情况下，“就应该坐下来平等协商，采用市场经济主导下的利益补偿原则。不能因为政治目的，牺牲地方政府平等、合理的利益诉求。”[9]建立适合京津冀区域的利益平衡与负担分担机制对于区域的长远发展具有战略意义。三地应积极寻求利益共同点，在平等的基础上探寻有效平衡利益机制，通过协调市场化的运作解决融资等难题。

目前承担了城际铁路规划、投融资等职责的京津冀城际铁路投资有限公司是三地政府平衡利益与分担风险的一个很好的尝试。只有在交通建设、运营、管理等方面建立起良好的利益与分担机制，京津冀交通一体化才有可能向深层发展。

建立综合性、一体化、和谐发展的现代化的交通网络体系是京津冀交通一体化的目标。要实现这一目标，三地不仅需要通过政府政策推进目标的实现，更需要法律规范的指引与保障，应在区域交通一体化发展为先、兼顾本地区利益的原则之下，协调三地政策与规范，为交通发展创造良好的法制环境。

三、京津冀交通法制一体化的核心与途径

京津冀法制一体化的核心是确定和完善京津冀交通法律规则，实现三地交通法律规范的一致，并通过执法上的协调与监管使法律规范得到有效的实施。

（一）法制一体化的三个层面

如前所述，交通的性质、运行方式以及运行范围决定了交通一体化只能是特定范围的一体化，而交通一体化的范围决定了法制一体化的范围。在京津冀这一地域范围内，交通可分为行政区域内的交通、跨行政区域交通以及跨区域交通三个层次。行政区域内的交通是指在三地各自内部运营的交通，如公交车、城市地铁以及受到限制不能跨越行政区域运行的出租车等；跨行政区域交通是指在京津冀区域内运营的交通方式，如跨地区的公路运输、城际铁路等；跨区域交通是指跨越京津冀区域运营的交通，如航空运输、干线铁路等。

由于跨区域交通特别是那些跨越多个区域的交通需要规则的高度一致，因而，除非特殊情形，国家立法机构或行政机构会制定全国统一适用的规则，用以调整跨区域交通行为，无需区域之间协调订立；跨行政区域交通受到不同行政区域管辖，而不同地方的政策与规则不同，需要相关机构协调采取一致的政策与规则，跨行政区域交通才能顺畅运行，因而跨行政区域交通法制一体化是区域交通一体化的主要部分；行政区域内的交通由于不涉及其他行政区域，只受所在地方行政的管辖，其政策与规则通常由所在地政府根据本地的实际情况制定，原则上不涉及法制一体化问题，但是，在某些情形下，如果该政策与规则影响了区域交通一体化的实现，那么也需要被纳入到法制一体化的范围。不同层级的交通一体化需要不同层级的法制一体化。

京津冀交通法制一体化应从三个层面进行。首先是国家层面。由国家立法与行政机构承担必要的一体化立法与实施职责，其发布的全国的交通法律规则构成京津冀交通规则的重要部分，也可针对京津冀需要特殊处理的交通问题制定规则，直接为京津冀所适用；其次是区域层面，针对京津冀交通问题进行立法并在区域内予以实施；再次是三地立法机构与行政部门针对本地区的需要制定相关的规则并予以实施。

（二）立法方面：协同立法

在上述三个立法层次中，国家层面与地区层面的规则设立与执行均有立法依据，不存在制度上的障碍，但区域层面的立法与实施由于涉及行政区域的不同主体，因而在立法与实施上均面临着一定的体制与机制障碍。

区域立法理应由代表区域利益的组织负责。在京津冀交通一体化方面，2014年8月，交通运输部成立了推进京津冀交通一体化领导小组及其办公室，由交通运输部部长任组长；三省市的政府也成立了京津冀交通一体化协作领导小组，三省市的交通运输部门则建立了联席会议机制。

三省市交通运输部门有关负责人一致认为，应加大沟通协调力度，每年至少召开一次京津冀交通合作联席会议，就发展战略和合作领域、发展规划和重大项目实施、区域立体交通的合理配置、不同运输方式的有效衔接、津冀港口的有效竞合和区域交通信息共享等重要问题进行研究和协调。在国家部委、省市政府以及交通运输部门三个层面建立的交通一体化机构共同推进京津冀交通一体化发展，但三个机构具有不同的性质。京津冀交通一体化领导小组作为推进京津冀一体化国家战略机构具有政策制定与组织协调的职责；京津冀交通一体化协作领导小组的职责旨在促进三方的协作；交通运输部门联席会议则具有明显的非机构特征，其主要任务应该是沟通信息，进行具体的合作。三层组织形成了“制定政策——协作落实政策——具体实施政策”机制。该机制的建立解决了过去三地很难解决的一些问题，例如建立一条涉及三地的铁路，需要三地政府之间先进行协商，然后三地政府再与铁路部门进行协商的复杂程序。多重协调花费了大量的时间，直接影响了工程项目的确立和工期。规划、协调与执行机制的建立极大地缩短了交通立项的时间，减少了项目实施的难度。

京津冀交通一体化领导小组可以通过政策性的协调功能推进京津冀交通一体化，但却不具有制定法律规则的权力。同样，京津冀交通一体化协作领导小组虽然是一个区域组织，但也不具有区域立法的权能，因为我国立法法没有授权区域机构以及地方人大或政府联合立法的权限。如果能够赋予这些机构以立法权，无疑可以更便捷、更有效地制定区域统一适用的交通规则，避免不同行政区域交通立法可能发生的冲突。但现行法律没有授予区域机构立法权，因而，区域立法无法在京津冀交通法制一体化中发挥具体的作用。

笔者认为，从保障区域发展、减少立法成本的角度，在适当的时候，应通过立法法的修改赋予区域机构与其设立目标与职责相一致的一定范围的立法权限。

既然不能通过区域立法的方式直接设定规则，规则设立的主体只能为三地的立法部门或政府机构，协同方式因而成为区域立法的重要方式。协同立法是不同行政区域的机构通过合作方式订立的旨在保持不同区域的法规与规章之间的协调的立法方式，属于地方立法机构之间在立法上的合作行为。协同立法是目前京津冀最为重要的法制一体化途径。2015年3月31日，京津冀三地的人大常委会就联合制定了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，明确提出了京津冀立法将采取协同立法的模式。不同行政区域的立法机构通过协调方式进行立法，以避免不同区域的法规与规章出现冲突。2015年8月18日，京津冀交通一体化领导小组通过了《关于推进京津冀交通一体化政策协调创新的指导意见》，从协同创新交通政策角度，倡导三地协调交通一体化政策，实现区域内交通管理与政策的一致性。

协同立法并不是新的模式，在长江三角洲、老工业区等区域立法实践中都尝试过协同立法。协同立法的本质是“协同”，三地可以参考长三角区域的做法，根据具体的立法事项采取联合立法、协商型立法以及松散型立法等模式。联合立法是各地方主体共同起草法律草案文本，依照国家立法程序，提请全国人大常委会审议通过；协商型立法是通过共同协商确定示范性条款文本，将其作为协作基础，在此基础上由各个地方政府制定出与示范性文本一致的地方立法文本，再由各地人大常委会分别审议通过；松散型立法是地方政府共同确立立法主题，在确保立法精神一致的前提下单独进行立法。[10]

协同立法体现了京津冀三地协调立法的意愿，但协同也不是轻而易举的事情，特别是涉及自身重大利益的时候，协同会受到影响。仍以进京车辆办证为例。这种限制外地车辆进入的措施明显与京津冀交通一体化不相一致。但北京担心，一旦放开限制性措施，就可能出现城市拥堵问题不但没有解决，反而增大其交通压力。放开与不放开代表了不同的利益诉求。可见，在交通一体化总目标下，三地的具体诉求存在着差异。京津冀交通一体化在“交通建设责任分担、利益成果分享方面，没有机制化的协定，很难取得太大的进展。”[9]

在协同立法难以推进的情形下，政府之间可以采取协议的方式解决所面临的共同问题。近几年，京津冀三地政府之间签订了多个涉及交通的协议，如2014年7月，京冀双方签署了共同推进北京新机场临空经济合作区、交通一体化、市场一体化、物流业协同发展等七项合作协议。2014年8月，京津签署了落实两地协同发展重点工作协议、交通一体化合作、推进市场一体化等5个框架协议。[11]由于协议方式灵活，容易达成一致，因而使用的几率较大。但协议只是在政府之间订立的行政合同，并不适宜规则性较强的以及涉及当事人众多的事项的处理。比较而言，协同立法的规则性明显，但立法程序比较复杂，这也是为什么长三角各地之间达成的主要是行政协议，而缺少地方立法协作协议的原因。[10]

要实现交通一体化发展，就需要具有区域一体遵行效力的规则，因而应尽可能采用协同立法而不是协议的方式。在城市轨道交通和跨地区公路运输中涉及各种利益关系，制定何种规则涉及地方利益，因而立法主体之间容易产生分歧，并进行利益上的博弈。三地应从区域利益出发，求同存异，彼此进行必要的妥协与让步，使协同立法得以实现。京津冀交通一体化协作领导小组签署的《交通一体化合作备忘录》，可视为三地政府协同立法的一种意愿的表达。三地应制定京津冀交通一体化准则作为交通法制一体化的基本遵循。在准则编制过程中应逐渐形成规范化的协同立法模式，为今后解决相同问题提供模板。三方可协同编制或委托一方编制准则的示范文本，在示范文本的基础上分别制定并予以通过。该准则应协调三地不同的利益诉求，确定交通一体化的目标和基本原则，明确开放市场的责任，建立利益平衡与风险分担机制，提供纠纷解决措施。

（三）法律实施方面：实施一体化的监管规则与服务体系

1.建立综合性执法机构。要协调好各种运输方式，使其能够相互衔接，协调有序，共同发展，仅仅有议会性质的机构是不够的，需要建立能够协调各种运输关系的综合性机构，如建立京津冀综合交通运输管理机构，实行一体化管理，提升交通运营效率，降低管理成本。

2.实施一体化监管。只有实行一体化监管才能使法律规范得到有效实施。在治理机动车排放、超载等方面必须三地齐抓共管。三地在高速公路收费、货车监测、超载案件移送、数据检测等方面都应按照同样的规则进行监管。

交通的特性要求执法的规范化。三地应尽快推进交通的标准化建设。2015年6月，京津冀三地交通运输主管部门和标准化主管部门共同发布了《电子不停车收费系统路侧单元应用技术规范》，作为首个区域协同地方标准，该标准的发布和实施保障了电子不停车收费系统路侧单元参数一致性和可靠性，也提高了ETC车道通行服务水平。标准化建设在京津冀交通发展中具有重要的意义。机动车排放标准、油品标准、老旧车辆提前报废等都需要统一的标准。

如果区域内的交通规则是相同的，那么在交通执法等方面也应采取同样的规则，比如对违反交通规则的行为应采用同样的处罚标准。如果由于特殊原因，三地确实无法采取相同的执法规则，那么，在涉及跨区域执法时，应遵循区域行政立法效力优先地方行政立法的原则，确保区域规则得到有效的执行。

3.实现区域服务一体化。智能化与一体化管理是京津冀交通管理的目标。目前京津冀交通信息平台尚未健全，综合运输服务缺少有效衔接，客运“一票式”的联程服务和货运“一单制”的联运服务尚未实现，[12]运输服务一体化和便利化水平亟待提升。三地应加快推进智能型综合交通运输建设，整合各种信息资源，建立高效、可靠的区域交通运输管理平台。在交通出行信息服务共享、客运联网售票、货物多式联运等方面实行区域联动，提高区域交通管理的一体化、智能化水平。

4.建立应急协调机制。交通受自然气候影响较大，也可能因为交通事故、人为因素、道路因素等出现突发事件，引发交通中断、人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，在这些情形发生时，需要采取快速的应对措施，以避免造成重大的损害。三地需要建立和完善铁路、公路、水路、民航等运输方式的应急协调联动机制，遇到突发事件时共同行动，将损害降低到最低限度。

交通发达程度不仅代表一个国家或区域的繁荣程度，也决定了未来的竞争力。交通设施与交通环境建设上存在的问题导致京津冀交通不畅，由此成为制约京津冀发展的瓶颈。要改变这种状况，就要充分认识京津冀交通一体化的本质，找出制度障碍，通过旧制度的废除和新制度的建立为交通一体化发展创造条件。交通一体化受到技术、资金、环境、产业、土地等诸种因素的影响。京津冀三地只有同心协力，共同建构适合交通发展的市场环境和法律规则，实现交通法制一体化，才能打造出“轨道上的京津冀”，构筑一个“安全、便捷、高效、绿色、经济”的一体化的、和谐发展的、综合性的、现代化的交通网络体系，带动京津冀经济与社会的整体发展，使京津冀成为引领和支撑全国经济发展的先驱和区域发展的样板。

[参考文献]

[1]冯蕾：《京津冀交通一体化如何实现——访交通运输部规划研究院交通公路所所长助理马衍军》，《光明日报》2015 年9月10 日。

[2]丁静、何燕燕：《规划、审批、融资、协同京津冀交通一体化需破“四大难点”》，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/14/content_2896632.htm。

[3]孙丽朝：《京津冀交通一体化 打通“断头路”协调机制亟须理顺》，《中国经营报》2015年7月13日。

[4]张艳玲：《北京酝酿取消外地车进京证？京津冀一体化让曙光显现》，http：//news.xinhuanet.com/local/2015-07/17/c_128031065.htm。

[5]程世东：《京津冀交通一体化》，《综合运输》2015年第1期。

[6]胡思继：《综合运输工程学》，清华大学出版社2005年版，第2页。

[7]陈佩虹：《一体化交通规划从概念到现实的途径》，《综合运输》2009年第5期。

[8]张明、郭谦、王维：《京津冀交通一体化建设与管理政策研究》，《经济视野》2014年第9期。

[9]徐涛：《打好京津冀交通一体化攻坚战》，《前线》2015年第9 期。

[10]赵征南：《长三角沪苏浙院推进医域立法协作 大气污染立法有望成突破口》，《文汇报》2014年4月7日。

[11]佚名：《中央及京津冀三地政府推进一体化：圈定三大领域》，http：//www.focus.cn/news.chanye。

[12]敬严、陈国勋：《京津冀交通运输与区域经济复合系统协同发展分析》，《石家庄铁道大学学报》2014年第4期。

On Objective and Path for the Integration of Traffic

Legislation of JingJinJi Region

ZHANG Ruiping

（Law School， Beijing Jiaotong University， Beijing 10044， China）

Abstract： Traffic integration is the basis for integration of Beijing， Tianjin and Hebei （“JingJinJi Region”）， which is closely linked with the integration of traffic legislation in this region. Because the restrictive measures in system and mechanism， market entry， traffic operation， finance and subsidies have existed in different areas of the region and limited the development of traffic integration， it is necessary to establish an integrated regional traffic legal system to eliminate the various obstacles that affect traffic integration. The core of the integration of traffic legislation in the JingJinJi Region is establishing and perfecting integrated traffic laws and regulations for the three places， and implementing them effectively through the coordination and supervision. The three places should coordinate different interests， work coordinately to resolve the internal and external traffic problems， establish mechanism for an open and fair market competition by cooperative legislation， as well as implement the integrated regulatory rules and unified service system， and finally achieve the goal of integration of traffic system.

Key words：traffic integration of JingJinJi Region；integration of traffic system of JingJinJi Region；traffic planning； collaborative legislation；service integration

（责任编辑孙俊青）