“六权治本”的法治路径研究

闫斌

〔摘 要〕 “六权治本”是山西省委面对严重腐败问题而提出的一项法治反腐方略，它也是习近平同志法治反腐思想在地方运用的有益尝试。具体而言，六权治本是指“依法确定权力、科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力”。在“六权治本”的法治反腐实践中，我们总结了三条主要经验，分别是：以法治控权作为反腐的核心、以法治思维和法治方式来预防和监督权力腐败、以民主制约权力。在未来的“六权治本”反腐實践中，我们应当继续推进政府权力清单制度、继续鼓励人民群众通过合法途径监督权力、继续推广因地制宜的法治反腐思路。

〔关键词〕 六权治本；法治反腐；权力制约；权力监督

〔中图分类号〕D262.6 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2016）02-0010-05

一、“六权治本”的法治内涵分析

“六权治本”是山西省委面对山西严重腐败问题而提出的一项法治反腐方略。在山西省委十届六次全体会议上，王儒林同志代表山西省委常委会对“六权治本”思路作了深刻而明确的阐述：“完成‘净化政治生态，实现弊革风清，重塑山西形象，促进富民强省的目标任务，必须坚持依法治理、标本兼治，按照依法确定权力、科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力的‘六权治本思路，把权力真正关进制度的笼子里。”可见，“六权治本”法治反腐实践立足山西，以权力制约为主要手段，以净化山西政治生态为主要目标。

“六权治本”是地方反腐实践借鉴和深化习近平同志法治反腐思想的一次有益尝试。形象地来说，习近平同志法治反腐思想的核心就是：“把权力关进制度的笼子里”，也就是要加强权力运行的制约和监督，其手段就是“要善于运用法治思维和法治方式”，而“六权治本”的实质就是运用法治思维和法治方式来加强对权力运行的制约和监督。

“六权治本”不是字面意义上的用六种权力来根治腐败，而是以六种手段来规制权力走向法治化的轨道。具体而言，这六种规制权力的手段分别是：（1）依法确定权力。西方的法治理论认为政治权力来源于人民的赋予，并应当以宪法和法律加以确定，因此，凡是没有依法确定的权力在根源上都不具有正当性。依法确定权力既是职权法定原则的要求，也有助于界定权力运行的边界，防止权力滥用。山西省近年来大力推行地方各级政府工作部门的权力清单制度和责任清单制度就是为了依法确定政府权力的运行边界。（2）科学配置权力。权力作为一种稀缺性的资源也存在科学配置的问题，权力配置得当有助于行政效能的提高，权力配置不当不仅会造成庸权懒政的现象，而且还可能滋生腐败。因此，科学配置权力既是权力效能化的要求，也是实现权力制衡的必由之路。科学配置权力要求避免决策权、执行权、监督权的过度集中，要实现分级授权、分岗设权，达成权力协调和监督的统一。（3）制度约束权力。马克思·韦伯曾将权力分为三个类型，分别是以传统惯例为基础的传统权力、以领袖魅力为基础的超凡权力、以制度和理性为基础的法定权力，现代法治理论赞赏第三种权力类型，这是因为以制度和法律作为权力的基础，并以此约束之，能摆脱人治的不确定因素，使权力运行在法治的轨道上。以制度约束权力要求我们不断完善党内法规、建立健全各项规章制度，使得法律和党内规章制度合力约束权力。（4）阳光行使权力。对权力而言，阳光是最好的反腐剂，实现权力公开是确保权力清廉的底线之一。阳光行使权力要求政府机关在权力行使中以公开为常态、不公开为例外，不断开拓权力公开的途径，拓展权力公开的范围，规范权力公开的程序，使得权力运行始终在社会媒体和公民大众的视线之中，这样才能有效防止权力腐败问题的发生。（5）合力监督权力。权力监督不能只依靠党内监督，应该鼓励更多的社会力量加入到对政府的权力监督中来。不仅要充分发挥制度内的行政监督、司法监督、审计监督的作用，更要重视制度外的舆论监督、社会监督。（6）严惩滥用权力。权力的事前监督和事后惩罚二者缺一不可，权力的事后惩罚可以惊醒和震慑权力行使者时刻保持清廉之心，达到一般预防的目的。我省为了达到严惩滥用权力的目的，不断加大巡视工作的力度，健全和完善责任追究机制，在较短的时间内揪出一批严重腐败分子，维护了我党在人民群众中的形象。从以上分析，可以看出，“六权治本”贯穿了权力法治化的整个过程，也就是囊括了权力赋予的法治化、权力行使的法治化、权力监督的法治化。

二、“六权治本”的法治经验总结

目前，“六权治本”的权力制约机制已经在山西省的反腐败斗争中发挥了重要作用。实践证明，“六权治本”的法治路径实现了权力的“有限性”和“有效性”，因此， “六权治本”的地方法治反腐经验值得在更大范围内加以推广。我们非常有必要对“六权治本”的法治经验进行总结和提炼。

（一）法治控权是反腐败的核心点

“六权治本”是以法治思维和法治方式治理地方腐败问题的有益尝试。学界普遍将制约权力腐败的路径总结为三种模式，即权力控权、道德控权、法律控权。这三种模式不是孤立的，而是相互交织、彼此渗透、各有侧重。第一种模式是权力控权，这种模式侧重以政治手段防止和监督腐败，也就是在科层制权力模式下的上级对下级权力运行进行制约的模式，这种控权模式优点在于效率极高、见效极快、针对性强，缺点是对上层权力缺少约束，容易造成权力集中和个人崇拜，在上层权力同时存在腐败的情况下，下层权力必然缺少制约，从而造成普遍腐败的局面。第二种模式是道德控权，这种模式依靠伦理道德对执政者达成心理上的控制从而实现权力制约，比如我国古代儒家思想就强调爱民、利民、仁政、德治，孔子认为“为政以德”，孟子认为“唯仁者宜在高位”，时至今日，这些思想仍然影响着我们的权力观和价值观。道德控权将权力制约的实现寄托于执政者本身的道德自律和自我约束中，它的优点是推行的成本低、适用的范围广，缺点是依靠道德自律来反对腐败可能对执政者个人觉悟要求过高，同时缺乏必要的强度和约束力。第三种模式是法治控权，这种模式是通过法治理念和法治手段来规制权力、监督权力，防止权力滥用和权力腐败。早在战国时期，韩非子就表达了对法治控权的推崇：“故审得失有法度之制者，加以群臣之上，则主不可欺以诈伪；审得失有权衡之称者，以听远事，则主不可欺以天下之轻重”。英国法学家布莱克通也曾经说：“国王不应服从任何人，但应服从上帝和法律”。现代民主国家的法治控权强调依法治国、依法执政、宪法至上、法律至上，相较于以上两种控权模式，它的刚性较强，也更具有制度的严密性和规范性，规制权力的手段具有他律性和权威性，因而，这种模式有明显的优势。同时，我们还应当注意到法治控权并不排斥权力控权和道德控权，法治控权以宪法和法律确定权力的合法性和正当性，这样才能使得权力控权的根基更加深厚；法治控权还将伦理道德的合理内核融入法律制度之内，以规范化的法律制度施行具有强制性、他律性的控权手段。因此，从某种角度来看，法治控权是权力控权和道德控权法律化和制度化的表现形式。事实上，在防止腐败问题、制止权力滥用的问题上，法治控权必须充分依靠并高度重视权力控权和道德控权的综合运用，只有这样，才能实现治理反腐败问题的标本兼治。

“六权治本”的法治反腐模式的成功正是主要依靠法治控权而得以实现的。在“六权治本”所强调的“依法确定权力”中，权力运行的边界要依靠法律的严格确定；在 “科学配置权力”中，权力的科学化配置的主要标准和依据也是法律；而“制度约束权力”中的“制度”也主要是指法律制度。因此，依靠法治控权反腐是“六权治本”的一条主要经验。

（二）运用法治思维和法治方式来预防监督权力腐败

作为一种内涵丰富的理论学说，“法治”从来都是 “一个无比重要的、但未被定义的，也不是随便能定义的概念。”[1]最早的法治定义，也是影响力最大的定义是亚里士多德所说的“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。”[2]而洛克将法治归结为三条原则，其中第一条就是“国家必须以正式的法律来统治”。[3]可见，法治国家依靠法律来统治，法治国家的权力运行也必须在法治的轨道中。

在承认和重视法治的基础上，“法治思维”被认为是“执政者在法治理念基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”[4]与法律思维相对的是权力思维，权力思维显示的是权力崇拜和权力至上，执政者一旦错误树立了权力思维，就会在思考和处理问题时以权力运用为核心，如果时态紧急或者执政者本身素质不高，此时就极有可能出现权力超出边界甚至是被滥用的现象。在法治思维和权力思维的对比中，我们发现，法治思维往往优于权力思维。在制约权力滥用和权力腐败的问题上，我们要善于运用法治思维模式来思考问题和解决问题，按照法治思维的路向，执政者所拥有的权力事先经过法律的确定，在权力运用过程中也接受法律的监督，因而始终处在法治的轨道中，即使发生权力滥用和权力腐败的现象，也是以法律的手段来加以惩处。这种权力控制的思维就是“六权治本”带给我们的最宝贵的经验之一。

法治思维的外在表达就是法治方式，法治方式可以被直观理解为运用法治思维来解决处理问题的那种行为方式。法治方式不能被简单地等同为依法办事，依法办事是依照法律文本的规定办事，而法治方式内含法律精神、法律逻辑、法治规律，绝不是简单地对法律文本的外化和描摹。比如，交警在处理交通违章之时，如果遇到车上有危重病人必须紧急就诊的情况，如果是简单的依法办事，那可能应耗费大量时间来处理相关事宜，这样就可能会耽误病人的病情，而如果依照法治方式，运用法治思维，那么交警就应当先允许当事人就诊，之后再依照法律规定进行相应的处罚，如果事出紧急、情有可原，还可以减轻或免除处罚。也就是说，我们在做决策和处理问题的时候，应当按照法律的精神办事，而不是呆板地遵守法律文本。从另一方面来看，法治方式还意味着处理问题之时，摒弃以往的那些在特权思维和人治思维影响下形成的错误想法，比如“找熟人”、“走关系”等想法。法治方式有助于我们按照法治规律、法治秩序行事，避免因执法者情感上的个人好恶或关系上的亲疏远近而肆意枉法。因此，按照法治方式行事是实现权力公平和维护权力权威的基础性条件之一。

（三）民主是权力制约的基本方式

民主表达了人类对真理的热爱与执着，集中了人类政治文明的优异成果，它是无数理论家和政治家的智慧结晶，是在作为历史创造者的广大人民的大量社会实践中孕育而成的一朵奇葩，因此，从民主诞生之日起，它就被不断地称赞和讴歌。从政治学的角度看，民主本身就是对权力运行的一种优良设计，它强调让广大民众掌握国家权力，从而防止少数人对权力的独占，实现权利对权力的有效制约。民主是制约权力的基本方式，同时也是权力制约的最终目的。民主张扬了人的自由本性和法治的本来价值，它从根源上有效约束了权力的扩张和滥用，为人的尊严的维护和权利的全面扩展提供了可能性，实现民主是人民幸福和国家繁荣基础。权力制约应当以法治的形式不断推进，而法治应当建立在广大民众普遍认同和自愿参与的基础上，只有以内含法治思维、法治逻辑、法治方式的民主制度夯实权力制约机制，权力才有可能得到有效制约。反观现实，许多权力滥用和腐败问题、权力越位和缺位问题都是在民主监督的前提下得以曝光和最终解决的。前者如2008年发生的“南京最牛房管局长案”①，由于广大网友的普遍关注和持续揭发，周久耕的腐败问题被追查； 后者如2016年初发生的“哈尔濱天价鱼事件”②，常年在旅游景点载客的北岸渔村饭店由于监管部门的权力缺位，长期疏于管理，在被广大网友广泛关注和批评之后才开始履行相应地职责。

“六权治本”中所强调的“阳光行使权力”和“合力监督权力”就是倡导以民主的形式来制约权力滥用和权力腐败。“阳光行使权力”要求提高权力行使的透明度，要求权力运行始终处在民众的注视和监督之下。而“合力监督权力”鼓励广大民众加入到权力监督中来，也体现出了民主监督权力的思路。

三、“六权治本”的法治道路展望

“六权治本”的法治控权理念对净化山西省的政治生态和深化当地的党风廉政建设已经发挥了重要作用，法治控权的理念已经开始深入人心，广大干部自觉接受权力监督的意识也不断增强。面对可喜的成绩，我们不仅应当戒骄戒躁，更应该清醒地思考未来 “六权治本”的法治道路应当在哪些方面继续加以推进。笔者认为，至少有如下几个方面：

（一）继续推进政府权力清单制度

有限政府的相关理论，是权力清单制度的理论渊源。有限政府是国家实行宪政的首要条件之一，它主要是指政府自身的规模职能、权力范围、行为方式应当受到宪法和法律的严密制约和有效控制。结合法治理论来理解有限政府，意味着政府的行为方式应当严格遵循“法无授权不可为”的原则。“权力清单”就是政府部门将宪法和法律法规已经授权的权力事项归纳整理为一张清单，通过媒体或网站向社会公布，并且接受民众监督。凡是没有被纳入权力清单的权力事项，政府都不得肆意妄为，一旦行政机关在权力清单之外越权行政或管理即构成违法，行政相对人可以行政诉讼的方式确认其违法或无效。显然，权力清单制度防止权力越位、督促权力缺位，实现了权力法治和权力公开化，有助于实现对权力的有效制约。

山西省从2014年12至今，一直努力建立、完善、推行权力清单制度。山西省政府在全省范围内全面清理行政权力，对于法定行政机关或组织实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的各类具体行政行为进行了全面而科学的清理工作。在清理过程中，凡是没有法律法规授权的行政权力和变相实施审批的事项一律被取消，对直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，下放基层管理。对于没有被清理的权力事项，各级行政机关还以列举的形式在互联网上加以广布，并接受社会监督。在权力清单之外，不允许政府机关越权行事，在清单之内，政府机关必须按照高效便民、规范快捷的原则主动减少内部运转时间，高效履行权力职责。

在未来的权力清单制度完善和推行过程中，还需要进一步细致梳理各个行政部门的应尽之责，并且要将权力的行使和责任的承担对应起来，建立健全相应地追责机制，重点惩治那些越权违法行使和行政不作为的现象。

（二）继续鼓励人民群众通过合法途径监督权力

如何防止权力滥用和腐败，古今中外的理论家和政治家们进行过深入的研究和实践。时至今日，当代中国的权力监督体系已经非常严密，主要包括执政党监督、国家监督、社会监督等三大体系。执政党监督体系主要是依靠层级严密的党的纪律检查委员会；在国家监督体系中，人大、政府、检察院、法院之间存着监督关系，国家的行政监察机关与党的纪律检查机构共同对国家工作人员和共产党员进行权力监督，各级人民检察院是法定的法律监督机构，检察院内设反贪污贿赂局，它们承担着法治反腐的主要使命；在社会监督体系中，又区别为建制化的监督和非建制化的监督，前者主要是指政协、民主党派、群团组织的监督，后者主要是指人民群众通过合法途径监督权力。

在当代中国，人民群众监督权力最有效和有力的途径莫过于通过行使网络言论自由权对权力实现监督。“网络言论自由权就是一种控权渠道，其能够有效地限制国家的权力，防止国家权力的滥用，建立有限政府。”[5]网络言论自由权对权力的制约是“以权利制约权力”的典范，广大民众通过行使网络言论自由权对国家权力的运行轨迹进行长期的监督，一旦权力误入歧途，侵犯了公民权利，或者出现权力越位和缺位的现象，民众就会自发自觉地在网络上发表自己的看法，提出有针对性的批评和建议，这些看法、批评、建议如果在短时间内形成倾向性的言论浪潮，必然会以“众口铄金”的效力对权力失范形成震慑，以达到矫正和监督权力的效力。按照德国法哲学家哈贝马斯的商谈法哲学理论，公民行使网络言论自由权对国家权力的监督实质上是公民在公共领域之内就权力运行问题进行的理性商谈。正如哈贝马斯所言：“我们从权利引出用法律形式来组织的统治，这种统治的实施是应该同合法之法相联系的。当然，一旦法律被反思地运用于默默地预设着的政治权力，事实性和有效性之间的张力就转向了另一个向度：它又回到了法治地构成的政治权力的本身。” [6]在商谈过程中，作为商谈主体的广大民众承担了必要的语用学前提，具有对己对人的责任能力，商谈活动得以自主和真诚地进行，从而在交往权力的作用下，避免了权力滥用和权力腐败的发生。

另外，我们还应当看到，广大公民行使网络言论自由权监督权力，必须在法治的轨道内进行，超出必要限度，无端造谣、谩骂政府工作人员，或者以雇佣“网络水军”的形式影响大众对特定事件的判断，这些不理性或者非法的方式超出了法律的底线，不应纳入权力监督的范畴，还应当受到法律的严惩。

（三）继续推广因地制宜的法治反腐思路

面对山西集体塌方式腐败问题而提出的“六权治本”反腐方略是在充分调研地方腐败特点、挖掘腐败根本原因的基础上审慎制定的。王儒林书记曾对山西腐败问题的特点和根源作出了精辟论述，他指出：“山西腐败的三个特点是量大面广、集体塌方式腐败、严峻复杂。山西腐败主要原因一是党不管党，没有从严治党；二是没有从严治吏，权力失控；三是没有拧紧总开关，道德塌方；四是没有从严查处。”③面对严峻腐败问题，“六权治本”的法治反腐方略在山西已经初见成效，这得益于我们抓住了山西省腐败的特点和根源，未来我们还应当继续深入结合地方腐败特点进一步加以优化。比如说，我们可以尝试进行地方反腐败立法，将许多地方腐败问题加以总结和抽象，邀请法学和政治学的专家学者和人民代表、政协委员进行充分的协商和论证，以充满地方特色的反腐立法应对特有的地方腐败问题；我们还可以结合地方反腐特点广泛开展反腐廉政教育，比如在对官员进行廉政教育的同时，还要针对官员家属进行适当的廉政教育；针对特定资源行业的大面积塌方式腐败，应当给予重点关注，充分发挥市场在调节资源配置中应有的作用，防止权力过分干预资源配置，如有必要，應对这些行业和大型国企进行定期的巡视。

注 释：

①周久耕，原南京市江宁区房产局局长，2008年被广大网友曝出其抽1500元一条的天价香烟，戴名表、开名车等问题，引起社会舆论极大关注，被称为“最牛房管局长”。2009年10月10日，江苏省南京市中级人民法院作出一审判决：周久耕犯受贿罪，判处有期徒刑11年。

②此事件的起因是2016年2月一名常州游客陈岩在哈尔滨市松北区北岸渔村饭店被“宰”。哈尔滨市松北区相关部门起先回应“涉事饭店明码标价不违规”，高价是经营者自主制定的市场调节价。后经广大网友普遍关注和揭发，哈尔滨松北区相关部门进行认真调查后，针对已核实的该饭店存在不以真实名称提供服务、餐饮许可证过期等问题，已责令其停止经营活动，并依法依规按程序进行行政处罚。

③王儒林同志在2015年3月6日十二届全国人民代表大会第三次会议期间的山西代表团开放团组活动中回答记者提问时提出了以上观点。

[参考文献]

[1] 牛津法律大辞典[M].北京：光明日报出版社，1988：790.

[2] 亚里士多德.政治学[M].吴寿澎，译.北京：商务印书馆，1965：190.

[3] 洛克.政府论[M].叶启芳，等译.北京：商务印书馆，1964：34.

[4] 姜明安.法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则[J].人民论坛，2012，36（14）：6-9.

[5] 闫 斌.网络言论自由权宪政价值初探[J].理论月刊，2013，12（4）：108-112.

[6] 哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏，译.北京：三联书店，2003：169.

责任编辑：郭丽娟