浅谈农村基层组织治理问题

焦华英

〔摘 要〕 农村基层治理是当代中国社会治理的重要组成部分，分析农村基层组织在村级事务治理中面临的问题，提出提高农村基层组织治理能力的对策，充分发挥基层组织在社会主义新农村建设中的作用。

〔关键词〕 农村；基层组织；治理能力

〔中图分类号〕F320 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2016）02-0097-03

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这是我党在公报中第一次明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。农村基层治理是当代中国社会治理的重要组成部分，随着农村的改革发展，在农村经济结构、价值观念、社会组织逐步多元化，利益关系、社会矛盾日趋复杂化的今天，更要增强基层组织的治理能力，充分發挥基层组织在推动社会主义新农村建设中的作用，对农村基层组织治理现状和基层组织治理能力问题的研究显得尤为重要。

一、农村基层组织在治理农村事务中面临的困境

（一）基层组织治理能力不足

1.带领村集体发展经济的能力不足

目前，农村在新农村建设和城镇化进程中面临着新的发展机遇和挑战，失地农民如何从小农生产者向商品经营着转变，农村发展要素大量向城市流出，农村基层组织特别是村带头人如何组织本村群众应对新形势、新问题，考验着村干部的能力。部分村干部存在着思想观念落后的问题，对如何发展本村经济、增加农民收入方面开拓进取意识不强。

2.维护农村社会和谐稳定的能力不足

农村的各种社会保障和低保户的落实存在不公不均的现象，引发群众的不满情绪。农村留守妇女儿童和弱势群体的不能妥善安置，农村幸福院、老年公寓的建设有待进一步推进，孤寡老人的独居问题不能很好解决。

（二）基层组织资源管理能力缺失

基层组织的资源管理包括对人力资源和财物资源的管理。村级组织只有掌握一定的资源，并对资源进行投入，才能实现农村的治理。目前，农村有文化有能力的年轻人大都外出打工或者办企业，基层组织干部存在文化程度低、带领群众发家致富能力不强的问题。在市场经济繁荣发展的今天，基层干部由于经营意识淡薄，不能有效地利用和盘活村集体资产和资金，不能够最大限度的发挥农村资源的价值，给广大村民带来利益和实惠。

（三）基层干部任用方面存在问题

村带头人的任用，对村级治理至关重要。发展社会主义新农村，需要既能把村治理好，又能把村集体资产经营好，能够带领群众致富的领头人。目前在村支书、村主任和村干部的选人用人方面还不能做到任人唯贤，德才兼备的好干部的选拔存在一定难度。

二、农村基层组织治理困境产生的原因

（一）农村基层组织面临自上而下的压力

农村税费改革后，过去的催缴征收的压力没有了，但农村基层组织又增添了新农村建设、招商引资、维稳等各类的压力。村“两委”必须按照上级党委、政府的要求完成各项任务，接受各种考核，这样也导致村干部唯上不唯下，变成行政隶属化。村干部需要面对农民与农民近距离打交道的机会少了，村干部更重视的是应付与自己顶戴相关的上级领导，完成上级交办的任务显得尤为重要，而农村、农民和农业方面的治理反而没有引起太大的重视。

（二）村两委运行机制不够协调

农村工作繁杂且对象具体，在实际工作中，村级组织的领导主要是对公共事务和个体事务的领导和管理，村党组织和村委会的职能重叠交叉。而有关法律和党内法规对村党组织和村委会的职能及关系规定得过于原则、笼统，缺乏具体性和针对性，这就使得村党支部和村委会的职能有时难以明确区分，规定的工作程序容易流于形式。而村“两委”的矛盾经常集中在谁主谁次的问题上，实际工作中，村党组织书记和村委会主任个人的素质、能力起着决定性的作用，如果书记和主任有一方更强，往往不是村党组织代替村委会就是村委会凌驾于村党组织之上；如果双方都很强，大多数情况下是互不买账，难以团结协作或配合协调。

（三）村级自治组织功能弱化

市场经济的发展，使农民逐步成为自主经营的市场主体，农民不再依赖村级组织而相对独立。一方面，由于一些村级组织缺乏相对稳定的物质基础，对经济资源和公共事务的调控手段也逐步减少，且一些干部自身素质偏低，群众公认程度不高，严重影响了村级组织的自治功能。另一方面，家族势力、宗族势力在一些地方的强化，不仅影响了村民自治，也制约了公共权力，有的甚至左右党员大会或者支委会的决定。

（四）农村基层组织在农村中的公信力不足

农村基层组织今天面临的困境是改革开放以来我国在制定和执行农村政策过程中产生的负面因素的历史累积，使得整个基层组织在农村中的公信力大为弱化，从而影响到农村基层组织功能的有效发挥。在农村支部和村委会选举中，时常出现这样的现象，一个从未在村两委任职的村民，不论其为人如何正派，思想觉悟如何高，工作能力如何强，一旦当选，便很快被村民视为“异类”，久而久之也就成为了“恶人”。这种现象的普遍存在，导致很多普惠式的国家政策难以落实。也因此，“好事难办”便成为今天基层干部的一个心结。

（五）城市化进程中，村级事务管理的法制不健全，民主不完善

一是村务公开和民主管理弱化。在新农村建设中，部分村随着村民的迁出，村级事务逐步减少，村务公开和民主管理事项越来越少，有些事项的决策和处理程序不得不简化。二是群众对村“两委”的监督力度减弱。被征地拆迁后，村民转为居民，货币安置的居民大多分散居住，客观上阻碍了群众对村“两委”工作情况的监督。三是土地征用、房屋拆迁、环境保护等问题突出，由此造成的利益纠纷和矛盾易引发信访。

三、提高农村基层组织治理能力的对策

（一）协调村“两委”关系，创新工作机制

村党支部与村委会定期召开班子联席会议，讨论村发展的重大事项，在村级财务支出、人员调配与管理，公共产品的提供和使用方面都明确各自的权限，并对每一项事务的具体操作环节进行明确。村委会就村务事业发展方面的思路要经常向村党支部汇报，自己争取基层党组织的支持。村党支部对村委会的工作履行指导责任，加强与其的沟通协调。现在部分村实行了村党支部书记和村委会主任一肩挑的模式进一步理顺了村“两委”的关系，也能够起到充分发挥党的领导核心的作用。

（二）创新村级治理模式，重塑村民小组的职能

基层组织要彻底改变仅对上级负责的理念，真正做到面向群眾、主动服务群众、对群众负责，村民小组利用与群众居住的距离较近，比较熟悉的优势，要发挥好村干部与村民的沟通媒介作用，促进村干部与村民之间的有效沟通，从而提高村民对村干部的信任。

（三）以深入开展群众路线活动为切入点，逐渐恢复基层组织特别是党组织在农村的公信力

围绕农村基层组织存在的问题，以中央深入开展党的群众路线实践活动为切入点，逐渐恢复党在农村工作的公信力。要教育引导党员干部树立群众观点，弘扬优良作风，解决突出问题，保持清廉本色，切实转变干部作风，密切干群关系，树立为民务实清廉形象。在活动的具体开展过程中，要坚持正面教育为主、批评和自我批评、讲求实效、分类指导和领导带头的原则，积极动员普通农民群众参与，将群众路线教育活动开成农民群众的“出气会”和“牢骚会”，党员干部要做到虚心接收农民群众的批评和提出的建议。唯有经过这样的过程，我们党在农村工作中的历史遗留问题方能被真正解决，公信力才能得以恢复。

（四）完善村级民主管理、民主监督制度

农村基层组织治理最基本的主体是村一级，可以通过完善村民自治来实现乡村社会的内部治理，很重要的一点是农民能够通过村民自治制度来给村干部施压，生成治理责任。一方面，进一步完善、规范化、程序化民主选举，农民可以通过真正的选举来生成治理责任，即将不称职的村干部选下去；另一方面，更为重要的是要在选举之后形成良好的民主管理、民主监督的机制，通过合理的民主程序设置使农民能够在选举后给村干部督促，让其履行治理责任。充分发挥村代会的作用，确保村务发展所定目标、所办事项符合广大人民群众的实现需求，能最大限度的代表广大人民群众的根本利益。

（五）提高群众参与村级事务的积极性，设置表达利益诉求的畅通渠道

农村基层组织建设并非单向度的管理与服务，而是通过将自上而下的政策制度和资源输入与自下而上的农民利益偏好相沟通相连接，实现双方的积极互动，从而达到农村社会的善治目标。现在的农民思想文化素质显著提高，民主意识和权利意识明显提升，加强基层组织建设不仅要组织好农民，还要设置农民政治参与和权力监督的有效渠道，只有适应农民高涨的民主参与诉求，加大民事纠纷的调解力度，才能排泄掉社会愤懑，保证基层和谐和政治稳定。同时，对于利用制度软肋进行“要挟型上访”，捞取不正当好处，严重影响农民的公平观念和社会稳定的现象，必须坚决予以打击。

（六）加大对村干部的培训力度，完善工作考核机制，提升村干部素质

在农村基层组织治理的多元主体中，最关键的是人。因此，要进一步坚持以人为本，加强队伍建设，重点是提高基层干部、农村党员和农民群众治理乡村的素质和本领。应把村干部的教育培训纳入干部教育培训的总规划，着力提高村干部的领导能力和工作水平，组织定期的培训班次，参加上级党委、政府开展的维稳、信访、综合治理、村级财务管理、农业产业化以及新形势下如何提升农村工作水平等各种培训。组织农村干部走出去参观考察，学习先进村的经验。改进村干部的考核评价机制，对村干部的考核以村级的事务管理和公共服务职能为重点，把群众是否满意和村庄是否和谐稳定作为考核重要指标，激励村干部要全心全意为村民服务。

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责任编辑：郭丽娟