分权改革与授权：地方政府放权的技术分析框架

一、问题提出

在过去的几十年里，世界范围内的发展中国家和经济转型国家都在一片公共部门改革的呼声中努力地加强地方政府的作用。尽管世界各地的发展共同体都在尽最大努力去实现分散公共部门权力的潜在优势，但分权时所许诺的益处在实践中往往还是一场泡影，“中央和地方都试图通过讨价还价的方式，来转移改革的成本，获取最大化的收益”，使得中央的权威遭受一定程度的威胁。地方分权治理的怀疑者们往往会注意到地方政府薄弱的机构能力，限制了地方政府提供优质的公共服务，而且一些设计恰当的实施权力下放的地方政府改革，常常会被一些技术性、政治性和制度性的障碍所拦阻。出于对这些方面的考虑，我们应该有一种日益强烈的紧迫感：地方公共部门必须运作的更加有效，为各国发展和政治运行提供支持与动力。

二、评估分权地方治理技术维度的分析框架

（一）国家追求分权治理的动因

美国政治经济学家乔治·斯蒂格勒（George Stigler）在《地方政府功能的有理范围》一书中，从两个方面阐述了分权地方政府存在的必要性：第一，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的选民，地方政府比中央政府更加了解他所管辖的公民的效用与需求；第二，一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。美国行政学者戴维·奥斯本（David Osborne）论述了分权机构的许多优越性：“它们比集权的机构更有灵活性，它们对于情况和顾客需求的变化能迅速作出反映；它们比集权的机构更有效率；它们比集权的机构更具有创新精神；它们能产生更高的士气、更强的责任感，更高的生产率”。

国际经验表明，国家追求分权治理有五大原因：第一，国家追求分权是因为一个有力的理论依据的存在，即在某种条件下，权力分散的政府能够提高经济效率，促进经济增长；第二，如果一个国家的中央官僚机构功能不全，掌握实权的寻租组织不负责任，效能低下，或者公共服务提供无效，那么分散的地方权力可以改善公共服务的交付，增强减少赤贫的能力，因为分散的地方政府相比较中央政府，其反应更灵敏，问责感更强；第三个追求分权的原因是，分散的地方权力的存在可以被看作是一种更加民主的形式，因此，分开授权可以获得更灵敏的公共部门和更好的公共服务，具备值得追求的善治优势；第四，分权改革能推动政治体制的改革。事实上，在西方国家中，政治领袖对国家进行某种程度上的权力下放，主要是为了追求如连任等特定的政治利益，并非为了善治或者提高公共服务的原因；最后，一些国家追求分权是为了做一种特定的政治实验，其目的是抵消政治离心力，保护民族国家。

（二）技术层面的分权

权力的下放和府际关系是公共部门改革广泛而且复杂的区域，因此，沿着它的主要层面去分解公共部门是有意义的。分权往往被理解成为三个方面：政治、行政和财政的分权。我们用这种分类作为我们评估框架的标尺。这种区分提供了一个按照学科话题研究权力下放的方便分类：政治科学家研究不同政府层面的政治权力分配；行政分权被公共行政专家处理；而财政分权的领域一般留给经济学家。这三种分类代表了国家和公民间互动的三种主要尺度。在政治领域，发展社区的目的是通过民主、参与和影响政治机制赋予人们驾驭公共部门的能力。在行政领域，发展的目的是确保公共部门管理者以一种合理有效的方式提供公共服务。在公共部门的财政方面，人们可以监控国家财政资源在财政纪律方式内的使用，来实现资源配置技术效率的提升。

作为分权评估框架，这个三分法有一个技术路线上的优点，即地方公共部门这个广泛的主体在分成三个部分后变的更加有利于管理的理解。同时，权力下分和地方政府部门是一个典型的交叉政策领域，如果我们只注意三个中的一个而不去关注其他两个，则容易出现理解上的偏差。确实，成功的权力下放改革只能出现在地方权威在政治上、行政上和财政上是由他们的选民赋予的（表1）。当地方政府只授权一个或者两个方面，他们有效回应公民合理需要的方式会受到阻碍。同样，成功的分权改革或者有效的府际关系系统只能以一种有意义的方式被评估，即权力下放的三种维度集中在一起的时候。

也许令人惊讶，一些真实世界的分权改革被描绘成一种“理想”的情况，地方政府被全线授权（如H点）。事实上，施罗德和伊顿认为，“因为国家政府往往犹豫权力下放改革带来的权威的损失，这样，中央官员可以同意，将权力下放在一个或两个政策层面，而在剩下的领域中使用政府的特权或者中央集权来实现对地方政府的控制”。然而，不考虑到所有的三个维度，是不可能知道有效下放权力的整体系统是如何通过人民赋予当地政府，而且權力下放的维度也需要决策者的关注。应指出的是表1提供了一种简化的现实，每个维度的权力下放只是被考虑作为一个表示是与否的二进制文件。当然，在现实中每个主要维度的权力下放是进一步分解成多个子类别和沿着整体下放的一系列选项，这些子类别需要在权力的完全下放与完全缺失两个极端范围之间进行排列组合。尽管这个框架具有复杂性，但我们相信任何对权力下放和府际关系状态有意义的评估，都需要考虑所有三个方面下放。当然，如前文所述，本文所设计的这个分析框架仅仅是从技术维度出发的，是一个简单的、只关注是与否的二进制文件，不足以对地方政府的分权和地方政府治理做出全面的分析。事实上，除了技术维度之外，权力下放的分析还有制度切入点，如中央、地方和公民社会，还应该有发展伙伴制，以及整合所有分析碎片的总体框架等。

参考文献

[1]王绍光.分权的底线[M].北京：中国计划出版社，1997.23

作者简介

郭立琼（1989-），汉，政治学理论研究生，单位：天津师范大学政治与行政学院。