美国民主治理中的效率困境

【摘要】效率和民主的问题一直是政治理论学界讨论的重要问题，民主强调个人主义、多数统治，在利益多元化的情况下，民主制度可能会引导出共同利益，也可能强化利益分歧。本文以美国为例子，说明民主在制约政府的同时，将效率视为次要因素，对公共利益的达成重在个人意志的体现和相对保守的改革精神。

【关键词】民主；效率；公共利益；改革

当效率与政府决策联系起来时，这一概念有两层含义：一是将一个计划或想法付诸实施的有力行动的能力；二是在尽可能考虑现有信息的情况下作出决定的能力。从表面上看，在民主制度下任何一项政策要获得多数同意是很困难的，决策效率不可能很高。但进一步分析和研究后发现，问题并不这么简单，本文试图从以下几个方面来论述美国政治中民主与效率的关系。

一、民主政治是政府合法性的基础

在美国的早期建国者们看来，自由乃是与生命等价的。然而，自由与权力的关系，又是困扰人类的一个永恒难题。美国人政治心理的一个基本特征在于，人们一开始就对绝对的和无限的权力疑惧重重，坚持认定权力乃是自由的天敌，大力倡导“有限政府论”，有“美国宪法之父”美誉的詹姆斯·麦迪逊在1792年曾经说过：“在欧洲，自由的宪章一直由权力来授予。美国则树立了一个后来为法国所效仿的榜样，即权力的宪章由自由来授予。”

在美国的政治中，个人自由和保障公民的权利的价值取向是第一位的，民主则表现为一种工具性的价值，是保障个人自由最有效的手段，或者说从个人权利观点来看民主制度最具有合法性。正因为如此，民主决定了美国人对政府和政治的立场和看法。美国人一直信奉洛克提出政府的合法性来源于被统治者的同意的原则。因此，在国家问题上，美国政治承认国家存在的必要性，但把国家看作人类过一种共同的、有秩序的生活而不得不付出的代价。为了将这种必要的代价限定在较小程度，美国政治致力于限制国家的权力和职能，建立三权分立的民主憲政体制，同时使政府的权力向社会扩散。限制国家权力的种种措施又反过来成为政府决策效率不高的制度基础。

决策的高效意指政府及时、迅速地作出决定，从而保证政策的有效实施。从历史上的政治制度看，专制制度的决策效率是最高的。但问题在于，一旦过分强调效率，就必然要加强权威，要求整个社会的行动高度协调一致，这样就可能损害个人的权利和自由，美国人担心的国家权力的消极后果就会产生。因此，从美国早期建国者们的构想来看，他们不需要一个强大的中央政府而是建立一种相互制约、甚至是相互矛盾的政府框架和效率不高的民主制度，以保证公民的自由和其他民主权利。

因此，在美国政治中，民主涉及政府的合法性，而效率却是另一个范畴的问题，二者不可相提并论。

二、公共利益的界定

作为一个利益多元化的社会，协调各式各样的利益矛盾，既是美国的国情，也是美国社会对其政治制度提出的要求。在一个利益十分复杂多样的社会里，有没有人们通常所说的共同利益呢？多数学者认为，一个社会存在着超越各种私人利益累积或局部利益总和的公共利益，它是客观存在。与此相反的观点以杜鲁门为代表，他指出，“如果撇开形形色色的团体利益，就没有什么抽象的公共利益，无数集团追求它们自身利益的过程就是公共利益得以确定的过程。”在此，我们认为公共利益是客观存在和主观判断的统一。在权力集中的社会里，统治者个人或群体握有解释或判断公共利益的特权，可以就某些重大问题迅速作出决策，从而保证决策的高效。但这样的决策只是少数人的判断，难免在重大问题上出现失误，损害公共利益。历史上看，专制政权往往根据自己的主观臆断作出决策，高效决策更容易损害公共利益。

多数统治是民主政治的一项重要原则，然而，在涉及面广的问题上，决策与众多的利益主体利害相关，为了维护自己的利益，各相关集团参与到政治过程中来，相互之间进行无休止的争执，结果是各执一词、讨价还价、议而不决，因此，在美国政治中，任何重大的决策要想取得多数是困难的。一旦相关利益集团之间的利害冲突达到无法调和的程度，政府是不会也无法轻易作出决定的。从另一个角度看，在决策过程中之所以会出现这种局面，恰恰是因为被讨论的问题关系重大，如果从决策效率考虑轻率、迅速地作出决定，反而导致社会的动荡。把某些特别重大的问题暂时搁置起来，不急于作出决定，以便有更充分的时间讨论，这样才能集思广益，使各种意见得到充分反映，从而达到最大程度的共识。从这个意义上来说，在一些重大问题上议而不决有时并不是一件坏事。

三、改革的渐进性

社会制度的生存能力不仅取决于“民主”这样的价值判断因素，随着政府职能的扩大和民众对政府要求的不断提高，效率正变得日益突出，已从原来的非价值性判断上升为价值判断因素之一。如果一个政府的效率反复受到破坏，其合法性也将受到影响。每个社会都谋求进步与发展，然而，社会政治制度决定了社会变革的方式。在强调效率的制度下，当不稳定袭击社会秩序时，一个常见的办法就是加强权威，通过激进的变革或革命的方式来推动社会的进步，这样的变革方式常常又为另一次不安定埋下了隐患。民主政体却可以通过渐进的改革导致社会的稳定和前进。美国社会二百多年的稳定发展，其政治体制发挥了相当大的作用。

美国政治体制具有革命传统，但这一传统又反对极端的的方式进行社会变革，主张维护美国社会的现有结构。早期的美国政治家们在宪法中就提倡尊重渐进的法律秩序。美国的政治过程中有多个权力中心起作用，它们之间存在着矛盾和斗争，但同时也在不断地进行协调，以求达成共识。政策不是在争取抽象的全民利益的前提下通过伟大而庄严的辩论制定出来的，政策只是讨价还价的结果，讨价还价——妥协的目的是意见一致。这样的决策机制被看作是美国民主制度的一个重要标志。更为重要的是，美国不仅有这样的民主制度，而且其中也包含着改革的手段。

在权力集中的社会里，在范围狭小的问题上（如枪支控制）的改革比较易于实现，决策的效率是较高的；但是在权力分散的民主社会里，有可能进行范围比较宽广而且更有持续性的改革。林德布洛姆认为，一个权力分散的社会实际可能是处于“不断革命”的状态之中。

作者简介

于子芸（1989—），河南人，中外政治制度2013级研究生，单位：天津师范大学政治与行政学院。