协商共治：我国城市社区治理模式的可能选择与构建

荀凯鹏 郭晓立

摘 要：“协商共治型”社区治理模式是将协商民主的理念、价值与当前城市社区治理现状和发展需求相结合的产物，它具有其他社区治理模式不可比拟的特点、优势，但也因现实的制约因素而缺乏充分发展和成熟的社会土壤，需要进一步采取措施帮助其更好构建。

关键词：协商共治型；制约因素；构建

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0084-04

随着网络时代的到来，在当今的中国社会发展背景下，公民个人以及各种文体协会、行业团体等非政府社会组织的利益诉求已愈来愈不能被忽视，并可能在互联网运作下形成具大的社会影响力，对政府部门形成压力。如何把这些利益主体的合理诉求有效纳入政府社会治理的规范化机制中，是基层政府进行社区治理面临的严峻挑战。若将协商民主的理念内涵融入城市社区治理，则可促进社区治理主体的多元、平等发展。把非政府主体的声音纳入到社区治理的过程中，提升社区治理过程的民主协商性和包容度，将推动我国城市社区治理模式向“协商共治型”发展，为当下城市社区治理模式转型提供可能选择。

一、“协商共治型”社区治理模式

所谓“协商共治型”社区治理模式，是指基层政府及其派出机构、社区居委会、社区社会组织、社区市场主体和社区公民等社区治理主体以平等身份共同参与社区公共事务的治理，通过相互间的沟通、对话和协商以达成一致共识来解决共同关切问题的社区治理模式。与其他的城市社区治理模式相比，它具有自己的特点。

（一）主体结构的去中心化和网状化

社区治理主体结构的去中心化，是指在该模式中各社区治理主体地位平等，不存在中心主体和边缘主体之分；网状化是指，社区多元主体在横向、多维的信息交互方式下形成相互交织的平面网状结构。

在行政型、混合型和自治型城市社区治理模式中，社区治理主体的中心为政府部门或社区组织，这些处于中心地位的主体是社区治理中最积极的活跃者，也承担着主要的社区治理任务。虽然在混合型模式中社区组织的力量和地位在不断增强，但由于一方面政府并没有在社区治理中全身而退的预设，另一方面社区组织目前还没有能力能够全方位接过政府在社区治理中的职责，因而政府部门依然处于“隐中心”地位。

另外，由于地位的不平等，主体间的信息交互方式更多地是纵向的，这样情况下的主体结构会呈立体伞状形。在“协商共治型”模式中，各主体地位平等，因而没有主体居于具有主导力的中心地位，主体间的信息传递、互动是横向的，任意两个主体之间都有互动的可能，从而形成相互交织的平面网状结构。这种去中心化和网状化的主体结构有利于社区中各治理主体以平等的身份进行沟通、协商，在不受压制的环境下表达出最真实的声音。

（二）治理主体的较高参与性

治理主体的较高参与性，是指社区中的各个治理主体都能够以较高的主动性、积极性参与到社区治理行动中。这一特点既是非政府治理主体的社区治理参与行为从形式走向真实的体现，也反映了各参与主体对这一模式的认可。驱使人们进行作为或不作为的内在动力是这一行为背后隐藏的意义或价值考量。任何一个理性主体在做出某一行为时，都会对该行为能取得的效果进行预想，当认为采取这一行为能够实现自我预期的一定价值或意义时，他才会付诸行动；反之，就会表现出漠不关心、冷淡的态度。

在行政主导型或混合型的治理模式中，因自身能力有限且政府部门姿态强势，非政府治理主体的社区参与行为存在力度不够、效果不佳甚至流于形式的问题。这让社区非政府治理主体认为自己在一定程度上充当了政府部门主导下宣示社区民主、谋求社区治理决策合法性的“政治花瓶”，因而降低了参与社区治理的积极性，更多地充当了社区治理中的旁观者或局外人。在“协商共治型”模式中随着社区治理主体间关系结构的转变、重塑，非政府治理主体对自身参与行为所能达到的预期远高于其他社区治理模式，他们相信自己采取行动会让自己的利益诉求和主张得到保护、认可，因此，各个治理主体都能够以较高的主动性、积极性参与到社区治理行动中，从而形成全员参与的良好局面。

（三）治理决策的高接受度

治理决策的高接受度是指，社区成员对社区协商治理过程中达成的决策有充分的认可和接受。任何一项公共决策能否最大程度地得到公众的接受、认可和执行，取决于它是否最广泛地代表、反映各方的利益关切。

在行政主导型或混合型等其他社区治理模式中，总会有个别社区主体的声音被忽略或轻视，在社区治理决策的形成和确定过程中，其参与社区治理的话语权处于“失语”或微弱的状态，不能充分地让决策者感知到自己的利益诉求，因而最后的决策也得不到最广泛的接受和支持。在协商共治型城市社区治理模式下的社区治理决策，从一开始的制定到最终的达成都处于向公众开放的状态下，社区中的各个利益相关主体都知晓这一决策所涉及的公共问题及其与自身的利害关系。不论其力量多么微弱，他在社区治理中的权力不会被剥夺，相应的权利会一样受尊重和保护，在利益表达渠道畅通且有效的心理感知下，他们会主动、积极地通过预设的途径向其他社区主体表达自己的诉求、主张，寻求外界的理解与支持，以尽可能地使更多人与自己保持一致意见，从而增强自身对决策形成过程的影响力，达到维护自身利益的最终目的。在这样的背景和条件下，所有与社区公共问题相关的社区主体均能够让自己的诉求和意见，在社区治理决策的形成、确定中得到不同程度的体现，而最终决策或方案的达成必然是各方经过沟通协商、妥协互让形成的结果。这种模式下达成的社区治理决策因其对不同声音的广泛接纳、包容，更容易得到社区公众的普遍接受和遵守。

二、我国推行“协商共治型”社区治理模式的可行性与制约因素

任何一种社区治理模式的形成与发展都需要与之相支撑的社会土壤作为基础。协商共治型的社区治理模式在当下社会发展的背景下具备了生根发芽的基本土壤，但想要取得更高的发展空间，仍然要克服当前社会状况下存在的诸多制约因素，培育更深厚的社会土壤。

（一）推行“协商共治型”社区治理模式的基础

“协商共治型”社区治理模式的推行需要以政府部门管理理念的转变，多元异质主体的形成，民众权利观念、参与意识的增强为基础。经过30多年的改革开放，我国社会发生了很多变化。政府部门的社会管理理念经历了控制、管理、治理的转变，在与国家的关系结构中，社会力量从被政府管理的地位上升到了与其一同参与社会管理的主体地位，社会力量参与社会治理的主体地位得到国家的承认。建设服务型政府，强调政府应服务于社会、服务于人民和向社会购买公共服务，加强与社会部门合作的举措都反映了这种转变。另外，单位制的解体打碎了束缚人们流动的制度枷锁。社会主义市场经济体制的确立和经济体制改革的进一步深入，使我国各种各样的市场主体得到充分发展，社会结构由单一性、同质性向层次化、异质化转型变迁，带来社会主体的多元与利益的分化。在“传统文化有所‘复兴，西方社会思潮在改革开放的浪潮中快速涌流”[1]的背景下，民众思想价值多元化发展也成为不可逆趋势。总之，一个多元且异质的社会主体结构已形成。最后，在席卷全球的民主化浪潮的影响下，我国公民的自我主体意识被渐渐唤醒，权利观念与参与意识不断增强。“乌坎事件”、“厦门PX项目事件”等等群体性维权事件的发生与增多，都反映了民众权利意识的觉醒和参与相关问题社会治理的强烈意愿。尽管他们多是以非制度性的方式参与社会治理，并在一定程度上僭越了法律底线，造成了社会正常秩序的混乱，但这正从另一方面反映了在基层治理机制中，构建协商平台，设立畅通的利益表达渠道的重要性。

所有这些政府、社会和个人层面的变化不仅为在我国推行“协商共治型”社区治理模式提供了可行性并奠定了一定的基础，同时这种变化本身也越来越呼吁一种更具开放性、妥协性和包容性的城市社区治理模式，而“协商共治型”社区治理模式所具有的主体结构去中心化和网状化、较高参与性和高接受度的特点，恰与这样的社会现实需求相契合。

（二）推行“协商共治型”社区治理模式的制约因素

1.社区主体间经济资源占有差距对协商平等性和真实性的削弱

社会主义市场经济制度在我国确立并经过了多年发展，经济资源在各种社会资源中的重要性得到了极大的凸显。而近10年来，我国的基尼系数一直高于0.4的国际警戒线，公民收入分配不平等现象严重。卢梭在其著作《论人类不平等的起源和基础》中指出，财产私有制的产生及财富不平等的占有，是社会一切不平等包括政治不平等的根源[2]。与政治资源、教育文化资源相比，经济资源的高流通性使其可与其他资源进行更为便捷的交换。美国政治学家科恩指出，尽管绝对的经济平等肯定不是实行民主的必要条件，但另一方面，当经济不平等的情况严重时，也不适于民主。这会使一些人的参与为另一些人所操纵、控制提供机会[3]。城市社区的治理主体既有基层政府代表的公共部门、社区居委会、社区社会组织等民众自治组织，也有物业等私人部门和公民个人，他们在经济资源占有上的差距或极端不均也会为主体间的经济利益输送提供可能，从而使民主参与下社区协商治理的真实性减弱。

2.社区结构的高异质性增加了成员间沟通、合作的难度

沟通、协调、合作是协商共治型模式下社区治理必不可少的元素，但对现在的城市社区居民来说却很陌生。单位制社会管理模式的改革，使现行大多数城市社区成员的构成不再以同一单位的职工为主体，而是越来越多元、异质。住房供给制度市场化改革之后涌现出大量的商品房住宅区，更是加剧了这一现象。同一社区中的居民在教育经历、工作内容、生活方式等方面的不同都在强化着他们之间的异质性而不是共通性，并增加了他们相互理解对方诉求的难度。总之，他们不再享有共同的生产环境和生活方式，彼此也不熟悉对方，他们在居住空间上地理相近但却保持着相互的陌生。较少或根本就不存在的相互接触、交流，使他们之间缺少足够的熟悉和信任，社区成员间没有建立起良好的社会情感关系网。这种陌生的情况下，再让他们之间开展有效的沟通，使他们充分信任他人并与之合作、共商，就会面临着不小挑战。

3.价值多元发展对社区共同体意识的形成和达成共识的挑战

塞缪尔亨廷顿在他的著作《变化社会中的政治秩序》中曾写道：现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱[4]。处于向现代化转型发展中的中国正面临着诸多不稳定因素，社会大众价值观念多元发展所造成的思想混乱甚至失序便是其一。这种多元不仅表现在宏观的社会整体层面，也体现在微观的每个社会个人身上。处于社会结构不同阶层中的社区居民其价值诉求也自然是多元的，而越多元就越容易有冲突、对立并削弱社区成员的公共理性和共同体意识。具体表现为，在社区公共事务的治理行动中，他们很容易表现出极强的个体理性，思考问题、提出诉求以最大程度地满足自我利益为目标追求，缺乏对社区他主体合理利益和社区公共利益的恰当、充分考虑。而公共理性和共同体意识却要求社区成员追求恰当的自我利益，即在考量他人利益或公共利益的背景下追求自我利益，这有助于社区成员修正自己的利益偏好，以达成社区治理的共识性决策。“当文化成员吸收他人的新理性与新正当性的时候，开放和多元的公共论坛也必然会改变他们的信仰和认同。”[5]“缺乏公共理性的整合和凝聚的协商民主实践仅仅是价值的‘集聚，难以实现价值‘转换，缺乏包容精神和价值的转化也就难以形成真正的、广泛的社会共识。”[1]“缺少共识，没有达成一致，就无法形成合法的决策。”[6]可见，社区成员价值的多元化，对居民公共理性和社区共同体意识的形成带来了挑战，增加了社区成员之间进行必要妥协以达成共识的难度。

三、“协商共治型”社区治理模式的构建

“协商共治型”社区治理模式围绕社区公共问题的治理而展开，起于协商议题的提出，以各治理主体间协商、互动、沟通达成共识为中心，终于执行共识和决策目标的完成。

（一）形成协商议题

协商议题由不同的社区主体提出相关问题经社区协商议事会整理转化而来。社区协商议事会由各社区治理主体推选的代表组成，其主要职责是接受社区居民或其他组织提出的与社区相关的公共议题，整理形成正式的协商议题，并在社区范围内进行公告（如图1）。

（二）主体间互动协商并达成共识

知晓议题后，社区各主体围绕协商议题表达自身的利益主张，并与其他主体展开充分的交流、沟通，以了解对方的立场。在相互的互动过程中，每个主体都可能对自己原先的利益诉求进行修正以获得其他主体的支持，也可能说服其他主体改变他们的立场转而支持自己。为了扩大自己的声音，以及维护必要的参与秩序，社区居民个人可以依托居委会等社区自治组织平台来参与治理。同时，对其维护居民利益的行为进行监督。街道党委则可以通过对街道办、社区党支部等党组织的影响来输出自己的声音，并对其的参与行为进行必要的监督（如图2）。

（三）执行决策实现治理

共识与决策形成后，各相关主体依照决策内容协力执行，完成决策目标，从而实现社区的协商治理。在执行的过程中，社区主体间可以进行相互监督，街道党委可以通过下辖的社区党支部进行间接监督，社区居民则可以对所有社区主体的行为进行监督（如图3）。

执行过程中出现的问题可以再次提交社区协商议事会，开始新的治理循环。通过议题的提出，围绕议题展开协商达成共识，最后执行共识、决策，构建起“协商共治型”社区治理模式的主要运行过程。

四、推行“协商共治型”社区治理模式的完善措施

（一）充分发挥再分配调节收入分配差距的作用，降低社区协商中利益输送的可行性

现行城市社区的多元发展态势是一种全方位的多元，既体现在社区治理方面，如治理模式、主体、方式的多元，也体现在社区成员上，如就职行业、教育背景、资源代际传递等方面的多元差异。而后者的多元差异发展会使社区成员在各种社会资源占有方面的差距变大，出现社会地位上的层次划分。市场化和货币的一般等价物特性使得经济资源具有其他社会资源不可相比的重要地位。处于经济资源匮乏状态下的部分社区居民出于各种原因，会被动或主动地出让自己在社区公共事务治理中权利，以换取一定的经济利益。这一在经济逻辑下合理的行为却会削弱社区协商治理中部分居民意见表达的真实性，使社区协商共治的初衷和价值追求异化，同时也使经济资源贫困的社区居民在政治资源上再陷于贫困。这种情况最容易发生在社区中处于社会底层的贫困居民，而扶贫、脱贫却是政府社会职能的一部分，也是政府部门再分配应作为的地方。

税收、社会保障和转移支付是再分配的主要手段，是政府调节社会财富分配、调控社会财富分配差距过大的重要方式。对于经济贫困的群众，政府也可从以下方面着手，以通过增加经济收入来源或减少支出来扩大他们的经济资源存量。税收方面，贫困群体创业或个体经营时给予税收政策的优惠，也可对吸收贫困人员就业达一定员工比例或数量的企业给与税收优惠。社会保障方面，进一步调整、优化政府财政支出结构，增加对社会保障事业的资金投入。健全最低生活保障制度，建立与经济发展水平和物价变化联动的最低生活保障标准。转移支付方面，完善对困难群体的补助、补贴和帮扶制度，减少他们的直接经济支出。

（二）充分发展社区社会组织，实现社区分化、异质结构的重整

社区社会组织是社区居民围绕特定主旨、目标，如社区环境卫生、社区公益等自发组织成立的公民间自治团体。这些组织的存在和充分发展为社区中解构了的、高异质性的、原子化的居民，根据自身关注的兴趣和利益偏好进行聚合提供了组织平台和对话空间，在某种程度上实现了松散状态下社区居民结构的重新整合。从而在异质性中发现成员的共通性，通过相互交流、沟通和合作机会的增加，缓解由差异造成的不理解和紧张关系，促进信任。

社区社会组织的发展可从以下几方面着手促进。第一，政府部门方面，要树立科学的社会——政府观念，正确认识政府与社会的关系，彻底摒弃过时的全能政府观，树立服务型政府理念，清除社会组织发展的思想障碍。第二，深化政府职能转变，合理确定政府职能范围。有序放松政府部门对社会组织的管制，把更多适合由社会组织承担的职能放回社会，锻炼并加强社会组织独立承担社会职能的能力。第三，改革创新社会组织管理方式。改变依靠政府指令、命令的方式管理社会组织，尊重社会组织的独立地位，加强双方的合作、协商。允许、鼓励社会组织通过合法方式向社会筹措资金，从而弱化其对政府部门的资金依赖，增强自身的独立自主性。第四，加强有关社会组织的法制建设，完善相关法规，不仅依法管理社会组织，也依法保障社会组织合法开展活动、参与社区治理的权利，使社区社会组织的管理和发展法治化、规范化。

（三）加强社区居民公共理性和社区共同体意识的培育

公共理性是相对于个体理性而言的，一个具备公共理性的公民能够以不损害或增进公共利益的方式追求自身利益。社区共同体意识是指，社区居民能够把社区视为一个利益共同体，并乐于参与社区公共事务，维护社区共同利益。这源于社区居民对社区的情感认同和归属。“迈克尔·沃尔泽指出，对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。有美德的公民还是乐于助人的、相互尊重的和相互信任的，尽管他们在具体事情上的意见并不一致。公民共同体绝不是没有冲突的，但他们对他们对手的观点是宽容的。”[7]可见，社区居民的公共理性和共同体意识，对于他们突破自我局限，在多元价值追求下达成共识具有重要的促进作用。

首先，可以在社区公告栏和社区网络论坛上开展以社区信息介绍为中心的社区讲堂活动，将社区的成员状况、社区组织的发展情况和近期活动等信息进行公开和更新，使社区居民加深对社区各个方面的了解、认识，使他们感受到自己与社区间的联系和存在，意识到社区公共利益的实现对其个人的利益追求是有益的。另外，还可以依托社区居委会、社区社会组织等社区自治组织的平台，鼓励、引导社区居民积极参与社区选举、社区协商等各类社区公共事务，锻炼他们追求自我利益时从公共理性角度思考问题的素养，增强他们在社区中的主人翁感觉和作为社区一员的成就感、自豪感。长此以往，社区公民的公共理性和共同体意识就会发生逐渐的积累，并不断得到形塑。

参考文献：

[1] 刘海军.协商民主：当代中国社区治理现代化的新理路[J].哈尔滨学院学报，2016，（1）.

[2] 让·雅克·卢梭.论人类不平等的起源[M].高修娟，译.上海：上海三联书店，2014.

[3] 邓元时，李国安.政治科学原理[M].重庆：重庆大学出版社，2011.

[4] 萨缪尔·P·亨廷顿：变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.上海：上海人民出版社，2008.

[5] 詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].黄相怀，译.北京：中央编译出版社，2006.

[6] 吴光芸，李建华.协商民主理念下的社区治理[J].四川行政学院学报，2010，（6）.

[7] 罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.