探讨基层事业单位项目预算管理

程万凤

摘要：项目预算管理作为财务管理的重要组成部分，是基层事业单位管理的重中之重。随着国家对事业单位投入的大幅增加，为了事业单位的良性健康发展和贯彻落实国家深化预算管理制度改革的總体要求，加强和完善基层事业单位项目预算管理，使其管理高效化合理化，有利于单位职能有效发挥和财政资金使用效率的提高。文章分析了目前基层事业单位项目预算管理存在的问题，如对预算管理不重视，缺乏预算管理的理念，预算编制方法不科学，预算执行不严格，监督管理跟不上，不重视预算绩效管理等。在此基础上提出了基层事业单位项目预算管理的完善意见：单位项目预算要与国民经济和社会发展规划相适应，与单位职能和事业发展相适应；事业单位要提高全面预算管理的认识：建立完善的立项审批流程，切实推进零基预算，完善适用的项目预算定额标准，实现预算编制科学完整：坚持预算的约束力与刚性，严控项目支出进度，健全预算支出标准，充分重视并利用预算执行分析，实现预算执行规范有效；加强预算监督，实现公开透明：树立“用钱必问效，无效必问责”的绩效管理责任理念和意识，建立健全贯穿预算管理全过程的绩效管理机制：建立健全事业单位内部控制制度，为预算管理提供良好的运行环境，

关键词：基层事业单位；项目预算；预算管理

项目预算管理是事业单位预算管理的重要方面。事业单位虽已实行全面预算管理多年，但长期以来，基层事业单位预算管理较为宽松，相关制度不完善，预算管理中受旧的惯性和习惯做法影响，尤其是在单位预算中占比较大的项目预算，还存在很多问题，如预算编制不科学，预算执行不严谨，缺乏监督和绩效考评机制等，以至于影响基层事业单位的工作绩效，降低了财政资金的使用效率。近年来，随着财政制度改革的深入，从中央到地方人民政府提高了对预算管理的要求，为深入贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，2015年5月北京市人民政府颁布《北京市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》，进一步提出深化预算管理制度改革的重要性、总体方向与工作内容。围绕改革的总体要求，深入分析基层事业单位项目预算管理中存在的问题，进一步完善和加强项目预算管理，有助于单位事业发展，促进财力的合理配置，提高财政资金的使用绩效。

一、基层事业单位项目预算管理概述

项目预算管理是事业单位预算管理的重要方面，它具有资金量大、时效性强、专业性强等特点。分为收入管理与支出管理两部分，而项目预算支出管理是重点。项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，按其支出性质分为经常性项目和新增一次性项目。经常性项目指每个预算年度都会发生的支出项目，包括机构日常运转类、专项业务类、事业发展专项类。新增一次性项目包括资产购置类等预算年度新增的一次性安排发生的项目。基层事业单位项目预算管理的意义包括以下方面，

（一）有利于落实国家预算管理改革和提高单位财务管理水平

目前从中央到地方政府相继出台了深化预算管理制度改革的文件，基层事业单位必须认真贯彻执行。加强预算管理有利于提高事业单位的财务管理水平，通过预算管理，为单位财务管理提供依据和基础，按照预算，事业单位财务管理可以有计划、有步骤地管好各项经费，通过对事业单位预算的核定，提供一种监督全年财务活动的工具，可以促使单位合理安排支出，提高资金使用效益，又可以保障预算资金和国有资产不受损害。以预算为基础对实际工作进行评价和考核，可以及时发现问题并采取措施予以纠正，从而在提升预算管理水平的同时，提升单位整体管理水平。

（二）有利于把握单位发展方向

财政拨款是事业单位最主要的经济来源，而财政资金的投放具有方向性和经济发展指挥棒的作用。财政资金分配按照“保重点、保稳定”的要求，优化支出结构，区分轻重缓急，切实保障重点项目支出，保证关系群众基本生活和社会稳定的民生支出，保障部门正常运转支出，强化项目排序，优先保障重点项目。所以单位立项首先要符合国家发展方向，将本单位发展目标与国家发展方向相统一，将局部利益与整体利益相统一，才能把握好单位发展方向，才能获得更多财政支持，从而使单位能更快更好的发展。

（三）确保单位职能的正常发挥

项目支出预算最终要批复到预算单位的具体项目，预算单位要按预算将资金细分到各支出细项，这要求在确保正常业务开展的同时，将各类细项按轻重缓急的原则排序，突出了预算年度预算编制部门的工作重点。事业单位通过完善的预算管理，能及时掌握资金收支状况，以自身实际角度出发，关注重点支出环节，防止不必要的支出，将有限的资金用到最需要的地方，增强资金使用效益。有针对性的开展预算项目执行，必将加快事业单位的发展，确保了部门职能的正常发挥。

二、基层事业单位项目预算管理存在的主要问题

（一）预算管理意识淡薄，重视程度不高

有的单位从主要领导到项目部门人员，缺乏对预算管理重要性的认识，缺乏预算管理基本理念。事业单位虽已实行预算管理多年，但对预算单位人员相关培训、文件传达、工作要求多只针对财务人员，而对提高单位负责人及项目部门人员相关认识缺乏力度，普遍认为预算就是财务人员的职责，其他员工参与热情低。单位主要领导对此不重视，造成相关制度缺失，部门间缺少协调沟通。项目部门人员缺乏参与预算管理的积极性，认为自己是真正为单位干事的人，不应受太多约束，对财务部门的预算管理和监督不理解或误解，又缺乏沟通，造成预算从编制到执行的不顺畅。单位编制预算目的就是为获取财政拨款，而忽视该项目在单位事业发展中的作用。忽视预算的执行和监督管理，造成资金浪费，甚至对国有资产及单位自身造成不良影响。

（二）预算编制方法不科学

预算编制是预算管理的起点与基础。基层事业单位一般规模较小，机构不健全，无专门预算编制机构，预算编制通常只是财务部门的工作，不能充分调动各职能部门参与的积极性。由于财务人员业务水平所限，又与业务部门欠缺沟通，使预算编制时难于对整个预算年度进行科学预测与详细规划，往往立项上缺乏依据、必要性和可行性。由于编制预算时缺少调研和论证，导致预算与实际工作脱节，影响正常工作运行。编制预算时“零基预算法”贯彻不彻底，编制预算的定额标准体系不完善，预算的粗糙将给预算的审核、执行、监督和考评带来一系列困难。

（三）预算执行不力。刚性不足，缺乏监督机制

预算编制过程中存在的主客观问题，将直接影响预算的执行。项目缺乏分项细化方案，没有具体执行计划，在执行中常有计划外工作发生或上新项目，而不考虑年初预算，从而影响了预算的约束力和必要的刚性，支出随意性大。预算支出控制不力，使预算执行不均衡，常有年底突击花钱现象。监督机制不健全，缺乏规范的流程和完善的制度体系。基层事业单位财务部门，一般在负责日常财务工作的同时兼职内部审计，相关合同等项目资料不能及时传阅至财务部，往往项目完工结算了财务才看到资料，审查力度低，对业务部门约束力十分有限，使项目审计流于形式，而外部审计往往覆盖不到。虽规定重大事项决策需集体审批，但实际工作中往往缺少讨论研究，可能导致腐败现象，降低了预算执行的合法性。

（四）轻视预算执行分析与应用。预算绩效考核机制不健全

“重预算，轻执行，缺评估”现象在预算管理中普遍存在。预算执行中单位不重视执行情况分析。不能在实践中及时找出问题和提出应对措施。缺少对执行结果的分析认识，只注重把钱要过来，花出去，对钱该不该花，按什么标准花，怎么花，是否实现即期目标缺乏管理，即忽视预算执行的绩效考评，缺乏对预算执行效果的客观评价，责任不明，使财政资金使用效率大打折扣。

三、改进基层事业单位项目预算管理的建议

（一）提高认识，转变观念

提高预算单位全体员工对预算管理重要性的认识，做好相关政策宣传，使员工对预算管理有所了解。形成业务部门与财务部门积极配合的风气，加强项目管理人员在项目预算中的参与度，使其充分认识项目预算管理对单位发展的重要性。注重培养懂业务又懂财务的复合型人才，完善制度建设，使预算编制、执行、监督、考评都有规范流程，做好预算管理的基本保障工作。发挥各部门预算编制与执行的主体作用，强化责任意识，养成做事之前看预算，执行过程算成本的好习惯。

（二）设立科学合理的预算编制方法

1.树立正确的项目预算编制指导思想

预算编制要根据单位职能需要，为单位发展目标服务，并结合单位发展规划的实际情况。预算编制要采用零基预算法，以实际支出需求为导向，以项目绩效为核心，以提高执行率为保障，根据部门职责及年度工作任务、项目真实资金需求和合理开支标准编制预算，不以以前年度项目和支出数为依据。科学合理的预算编制方法，将大大提高预算编制的准确性和规范性，使预算编制做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。

2.用科学的方法编制项目预算

在经常性项目预算编制中，急需建立适合本行业预算编制的定额标准。要在对项目支出进行合理分类的基础上，建立健全通用定额标准和专用定额标准相结合的项目支出定额标准体系，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的作用，提高预算编制的准确性和规范性。严谨的预算编制不仅增加预算的可执行性，同时也有利于项目支出合理性控制。

对新增项目，首先要充分论证立项的必要性和效果，确保项目是必要的，实施是可行的，预算规模是适当的。制定标准的项目申请流程，对数额较大的项目，要有项目申报书，做好项目可行性报告，项目评审报告，事前绩效评估报告，保证财政资金的使用效果。

3.项目预算厉行节约，避免财政资金的浪费

对本单位事业发展要有全局考虑和前瞻性，尤其对跨年项目要有长远打算，将单位中长期发展规划同项目预算编制相结合，避免跨年份项目不断大规模改变计划造成资金投入的浪费。再者项目完工后将达到的预期目标，包括总体规划水平和管理水平等，直接关系到所需项目预算资金规模，而这些因素要与单位整体规划相适应，既要能保证业务的正常运行，还要本着勤俭节约的原则，把钱用在刀刃上。

（三）加强项目预算执行控制与监督力度

预算批复后，要细化项目支出预算编制，严格按照项目预算规定的用途、范围和支出标准执行，确需调整的项目，按规定程序和权限调整，保证预算的严肃性，避免造成预算执行的随意性和财政资金使用的低效和浪费。建立预算执行责任制，奖惩分明，充分调动员工预算执行的积极性。对项目预算支出，严格审批程序，加强审核控制，按规定办理支付手續，保证资金支出合理合法。为加强预算管理，单位应建立健全完善的内部控制制度，实现内部控制的程序化和常态化，使项目决策、执行、监督相互分离，相互制约，对重大经济事项采用联签制度，集体决策。加强预算执行进度管理，使项目资金支付进度同步项目预算执行进度，避免突击花钱现象，实现预算执行的均衡性。按预算，用款计划、项目进度、有关合同和规程及时办理资金支付，并采用集中支付制度，以实现主管部门对基层单位预算执行的实时监督，而不只是事后督导。让预算管理人员能参与到项目管理中，以便准确了解项目完成进度与细节，及时掌握预算执行情况。增加预算管理的透明度，接受群众监督，提高全员参与的责任心和积极性。

（四）应用好项目预算执行分析，建立完善的预算绩效管理考评机制

预算执行分析，是预算管理体系中的重要环节。通过预算执行数与预算目标数的对比、当期预算执行数与上年数对比，及时找出差距，分析原因，提出改进措施或建议，有助于提高单位预算管理水平，保证预算有效执行。预算单位应建立预算执行分析制度，充分认识其在项目执行中的作用，并组织好人力物力，把预算执行分析工作落到实处。

为有效使用财政资金，强化财政资金支出的经济性，效率性和效果性，要建立科学合理的绩效考评机制，明确考核标准，制定责任追究制度，树立“用钱毖问效，无效必问责”的绩效管理责任理念和意识。建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，并使考评常态化。加强考评结果的应用，使之成为安排下年度预算的依据。

四、结语

基层事业单位项目预算管理是单位管理中的重要组成部分，它对政府财政支出及人们对政府服务的满意度具有举足轻重的作用。伴随事业单位财政体制改革的不断深入，提高基层事业单位的运营效率，提高财政资金的使用效益，健全完善的预算管理工作体系尤为重要，这是事业单位健康、有序、稳步、持久发展的保障，是有效利用财政资金的保障，是更好发挥单位公共事业职能的保障。