论林业资源法律保护的不足与完善

摘 要：我国林业资源法律保护不足，导致对破坏林业资源犯罪惩处手段较少、力度较弱。基于此，除了加强传统的打击手段和矫治模式之外，有必要从加强对行政机关执法的监督、规范林业司法鉴定、加重涉林犯罪牵连犯处罚，推广补植复绿机制等方面着手，提升法律保护林业资源的能力。

关键词：林业资源；法律保护；不足；完善

森林是大自然的“调度师”，它调节着自然界中空气和水的循环，影响着气候的变化，保护着土壤不受风雨的侵犯，减轻环境污染给人们带来的危害。随着我国市场经济的发展，法制宣传的不断深入，公民的法律意识不断提升，盗伐、滥伐林木案件这类直接破坏林木资源案件比例呈逐年降低趋势，但工程建设项目违法占用林地，开矿、采石、挖沙取土这类规模大、手段隐蔽、危害面广、破坏性强的间接破坏林木资源案件却屡禁不止。如何保护国家的林木资源免遭破坏，是摆在各职能部门以及司法机关面前刻不容缓的大事，必须引起高度重视。

一、保护林业资源的必要性

我国是森林覆盖率低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7，森林资源总量相对不足，分布严重不均，林业发展面临着巨大的压力和挑战。

林业资源作为环境资源的重要组成部分，其创造的经济价值无疑是相当巨大的。但是，在林业资源的保护、生产、经营过程中，也存在着大量的违法犯罪行为。刑事立法中涉林犯罪的规定较少，仅有《刑法》分则第六章第六节第344条、345条中涉及到林业犯罪：“非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪”、“非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪”、“盗伐林木罪”、“滥伐林木罪”、“非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪”共5个罪名。但工程建设项目违法占用林地，毁林开荒，开矿，采石，挖沙取土等均涉及大规模破坏林业资源，但是现有刑法未将这些违反法律、法规的规定间接破坏林业资源行为，列入刑罚并处的范围，这对保护当今社会脆弱的生态环境十分不利。

二、破坏林业资源犯罪案件办理中存在的问题。

一是地方保护主义色彩重，主管部门监管力度不够。一方面，地方政府为了政绩和片面追求经济利益，以牺牲森林资源作为经济短时发展的动力，以权代法、以政代法，导致未批先占，少批多占等非法征占用林地问题的发生。另一方面，林政管理部门的执法范围主要集中于边远山区和农村，人员有限、经费紧张、装备简陋，面对这样范围广、强度大的林业执法活动，难免导致监管力度不够，导致破坏林木资源的行为在实施过程中未得到及时的制止和纠正。

二是林业司法鉴定现存问题多，难度大。目前各级森林公安、林政部门在处理破坏林业资源案件时主要采取临时聘用当地林业专业技术人员进行技术鉴定的方法，由于派出单位和人员均缺乏专业资质，又没有专业仪器进行辅助，鉴定的公正性受到质疑，行为人及单位不服鉴定结果，申请重新鉴定率高。破坏林业资源案件涉及专门性司法鉴定领域，我国现有能够从事破坏林业资源案件相关鉴定事项的鉴定机构严重不足，具有合法资质的鉴定人短缺，鉴定标准和鉴定方法不统一，对涉案需鉴定的专门性问题认识不一致等问题，严重妨碍了对此类案件的惩处，影响了诉讼的效率，削弱了打击犯罪的力度。

三是破坏林业资源犯罪惩罚措施单一，力度较轻。在《森林法》第六章规定的惩处破坏森林资源的法律责任中，主要是赔偿损失、罚款、补种、没收违法所得、行政处分和追究刑事责任。[1]我国林业行政案件处罚中只考虑林木和林地的损失，对于生态效益损失没有计入损失范围，导致林业行政案件处罚标准偏低，这不利于打击破坏林木的犯罪活动。例如，犯罪分子为实现利益最大化，往往选择交通条件便利的林地，动用挖掘机、铲车实施露天开采，直接将林木毁损。因为地表的废弃物，植被也无法正常恢复；有的矿区废水废物污染了土壤，导致植被无法再生长。在攫取非法财富后，留给当地严重的生态危机，由于土壤缺乏植被保护，水土流失日益严重，甚至引发山体滑坡、泥石流等地质灾害。

四是对破坏林木资源行为惩处后续监管不完善。在《森林法》第六章规定的针对失火、盗伐、滥伐林木、故意毁坏林木类案件，由林业部门收取补值复绿保证金，待犯罪嫌疑人补值验收后，便将保证金退回。但是补值验收后，林木所有权不明确，造成林木的后续管理无法跟进。

三、森林资源法律保护的完善

（一）加强对行政机关执法的监督

第一，行政系统内部监督作用有限，权力机关对行政机关的监督又局限于抽象行政行为。检察机关作为国家的法律监督机关，无论是对行政强制措施实行检察监督，还是对行政机关行使或者不行使行政职权进行检察监督，都将成为检察监督制度的重要组成部分。针对林政处罚案件在实体和程序上是否合法，是否有涉嫌犯罪的案件未依法移送司法机关追究刑事责任，是否存在有案不立、有罪不究、以罚代刑的问题，检察机关可以通过针对性的执法检查和日常检察工作发现的问题而向公安机关、林业部门等相关部门进行法律监督。

第二，授权检察机关提起行政公益诉讼。检察机关在履职中可以向违法、失职、渎职的行政机关或其上级机关、行政监察机关提出检察建议，促使行政系统自行纠正和追责。若检察机关履行了诉前督促程序之后，社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关可以尝试以“公益诉讼人”的身份启动行政公益诉讼。检察机关适合在行政公益诉讼中成为公共利益代表人，因为检察机关作为法定的法律监督机关，储备了大量专业法律人才，有条件代表公共利益和维护公共利益提起诉讼，可以使公共利益得到有效的诉讼救济和法律保护，还可以避免滥诉现象。一方面，检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权，更容易获得胜诉，从而有利于林权公共利益的司法保护。另一方面，诉讼中的检察机关兼具国家法律监督机关和原告两种角色，在公益诉讼领域面对强势的被告更能确保双方当事人地位平衡。

第三，我国现处于社会转型和城市大量建设过程中，行政机关本身侵犯公共利益的现象越来越多。鉴于行政公益诉讼的立案难、胜诉难、执行难，笔者建议制定相应的规则，直接确定环境保护行政案件实行异地管辖，不再呈上级法院逐案指定。这样做，不仅简化了手续，节约了诉讼成本，而且可以直接依靠规则摆脱地方不当干预，增强了制度的刚性。中级法院的异地管辖分工由省高级法院确定，基层法院的异地管辖分工由各中级法院确定。这样，可以对行政权力形成有效制约，减轻法院的压力，有利于公正裁判，提高司法权威。

（二）规范林业司法鉴定

第一，司法鉴定是涉林案件公正执法的基本手段之一。由于我国林业鉴定领域中司法鉴定实施程序、技术标准、技术规范等标准匮乏、混乱，导致司法实践中多头鉴定、重复鉴定问题难以得到有效解决，不仅侵害犯罪嫌疑人的合法权益，也严重地破坏了法律的尊严。笔者建议，可由国家林业主管部门会同有关部门组织多学科技术专家对破坏森林资源刑事案件中出现的相关技术问题进行调查研究，并进一步统一鉴定方法和标准。省级林业主管部门可根据本地区的实际情况，制定颁布地方标准，进而保障证据的效力，实现鉴定意见客观公正。

第二，由于缺乏科学、权威的林业司法鉴定，一定程度上影响了涉林案件的办案质量和诉讼活动的顺利进行。我国现有的林业司法鉴定机构有的是经省级司法行政机关审核登记获得司法鉴定许可的，有的是经行业主管部门授权获得司法鉴定资格的，有的是经公安部审核并经司法部备案取得司法鉴定资格的。因为主管部门不同，所以管理体制也不同，导致对同一鉴定事项，资质来源不同的鉴定机构出具的鉴定意见可能是不一致的。因此，司法机关在办案中如何选择林业司法鉴定机构成为一大难题。[2]对此，笔者建议各省、直辖市、自治区可以依托本地区林业研究所的专业资源优势，成立面向社会服务的司法鉴定机构。像江西、浙江、福建、云南等森林资源丰富的地区，其下属有条件的地（市、州）一级可在森林公安内部设立司法鉴定机构，以便于节约诉讼成本，提高诉讼效率。成立专业的林业司法鉴定机构既可以满足林业公检法部门办案和广大林农有效取证的迫切需求，同时对打击违法犯罪行动，维护司法公正有着积极的作用。

（三）对破坏林业资源牵连犯的加重处罚

一般认为，牵连犯是指犯罪的手段行为或结果行为，与目的行为或原因行为分别触犯了不同罪名的情况。非法开矿、采石、挖沙取土的不法分子出于非法占有矿产、沙石的目的，但其犯罪手段又触犯了滥伐林木罪或盗伐林木罪。矿产、石头、沙土等本身就是地下附着物，没有它们，地上的植被将不复存在，因此它们有着特殊的生态价值。非法开矿、采石、挖沙取土的不法行为人掠夺经济价值的同时严重破坏了生态环境，进而引起山体滑坡、地陷、毁林以及污染水源等损害环境结果。如此大肆破坏环境却仅处以行政处罚或者以非法采矿罪、非法占用农用地罪定罪量刑，罪刑不相适应导致违法成本少于非法开矿、采石、挖沙取土的收益。因此，笔者建议非法开矿，采石，挖沙取土系列破坏环境犯罪形态可以以非法采矿罪、污染环境罪、滥伐林木罪以及非法占用林地罪等数罪并罚。[3]

（四）探索实施“补植复绿”机制

第一，传统的刑事司法模式强调通过严厉的刑罚来威慑或预防未来的犯罪，但是这种成本的代价太大了，忽视了如何消除犯罪造成的影响，如何从社会的实际需要出发，弥补犯罪所带来的各种损失。因此，在思考涉林犯罪行为处罚时，要预防或消除这种危险的行为或发生，考虑轻微涉林犯罪的特殊性，重建加害人、被害人与社会三者之间的利益平衡，在传统的刑罚打击模式之外兼采取赔偿式、恢复性司法模式来作为保护林业资源的手段，真正达到保护环境的功效。[4]就目前来看，我国恢复性司法适用的领域多为一些“犯罪性子轻微，应处较轻刑罚”的犯罪。对于盗伐、滥伐林木、失火这类行为人主观恶性较小的涉林犯罪而言，行为人对危害结果的认识普遍具有模糊性，我们传统的刑罚并不是最适当的。从保护生态资源环境、防止水土流失、推进生态环境可持续发展的角度出发，探索惩治涉林犯罪和补植复绿相结合的恢复性司法工作方式，可以采取承担劳务、给付货比、亲友代植等方法，补植补种林木相应面积，恢复森林生态功能。“补植复绿”作为破坏林业资源犯罪刑罚处罚的辅助措施，更好地体现出我国宽严相济刑事政策。

第二，“补植复绿”的林地应当慎重选择，林政部门可以安排在城镇公园、当地特定水域周围等公益场所及自然保护区、国有林场，这样有益于形成良好的生态效益。实施“补植复绿”的单位或个人应当在造林后继续管护一定的期限，方可向林业部门提出验收申请；在公益场所造林的，由林业部门牵头组织有关部门共同验收；在自然保护区、国有林场造林的，由林业部门组织验收。验收合格后，林业部门应将所造林木移交造林所在地单位。

对于不适宜进行补种或管护的生态林，由行为人缴纳相应的生态补偿金，由林业部门挑选重点山场进行集中改造。在缴纳标准上，应当有所区别，降低失火、滥伐这类行为人主观恶性较小的案件补偿金，提高盗伐、非法占用农用地、非法采伐国家重点保护植物这类行为人主观故意且客观行为造成严重后果案件的补偿金标准。在林木权属上，应明确“补植复绿”的生态意义，其林权不属于任何单位和个人，如因城建规划需采伐或作他用，所得款项继续用于“补植复绿”造林支出。林业部门改造验收后可交由当地村居管理。这样既可以实现补植的林木的所有权归国家所有，又便于补植的林木的管理养护。

参考文献：

[1]李雨，李卫忠.森林资源的法律保护[J].西北林学院学报，2010， （5）.

[2]郭会玲，蒋敬.刑事案件涉案森林资源司法鉴定探析[J].鉴定论坛，2011，（4）.

[3]康纪田.非法采矿牵连环境犯罪研究[J].行政与法，2014，（4）.

[4]陈冉.论恢复性正义在环境犯罪治理中的功效—兼议传统刑罚理念的有限性[J]江苏警察学院学报，2012（2）.

作者简介：

张月华（1985— ），女，福建晋江人，现为晋江市人民检察院监察科助理检察员。

（作者单位：福建省晋江市人民检察院）